Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2009 г. N 02АП-4734/2009

г. Киров

Дело N А82-5677/2009-21

15 октября 2009 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 октября 2009 г.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тетервака А.В.,

судей Великоредчанина О.Б., Самуйлова С.В.

при ведении протокола судебного заседания Тетерваком А.В.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика - Управления федерального казначейства по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 04 сентября 2009 года по делу N А82-5677/2009-21, принятое судом в составе судьи Карташовой Н.В.,

по иску открытого акционерного общества "Ярославское районное производственное управление жилищно-коммунального хозяйства"

к Министерству финансов Российской Федерации, Управлению Федерального казначейства по Ярославской области, Департаменту финансов Ярославуской области, Управлению финансов администрации Ярославского муниципального Района,

третьи лица: Управление социальной защиты населения, труда и здравоохранения администрации Ярославского муниципального района, Муниципальное учреждение здравоохранения "Дубковская амбулатория", Муниципальное учреждение здравоохранения "Ярославская центральная районная больница"

о взыскании 259 159 руб. 46 коп.,

УСТАНОВИЛ

Открытое акционерное общество "Ярославское районное производственное управление жилищно-коммунального хозяйства" (далее - ОАО "Ярославское районное производственное управление ЖКХ", истец) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с иском к Министерству финансов РФ (далее - Минфин РФ, ответчик), Управлению федерального казначейства по Ярославской области (далее - УФК по Ярославской области, ответчик, заявитель), Департаменту финансов Ярославской области (далее - Департамент финансов Ярославской области, ответчик), Управлению финансов администрации Ярославского муниципального района (далее - Управление финансов администрации Ярославского муниципального района, ответчик) о взыскании в солидарном порядке 259 159,46 руб. в возмещение убытков. В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены Управление социальной защиты населения, труда и здравоохранения Администрации Ярославского муниципального района, МУЗ "Дубковская амбулатория", МУЗ "Ярославская центральная районная больница".

Предметом иска (с учетом его уточнения) явились требования истца о взыскании в его пользу с ответчиков 220 131 руб. 26 коп. невозмещенных расходов, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам за отопление, текущий ремонт и содержание жилья (далее - льготы).

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Как следует из искового заявления ОАО "Ярославское районное производственное управление ЖКХ", истец в период с 01.05.2008 по 31.03.2009 предоставлял медицинским работникам МУЗ "Дубковская амбулатория" и МУЗ "Ярославская центральная районная больница" льготы. Размер некомпенсированных расходов истца, связанных с предоставлением льгот, перерасчете и выплатой денежных сумм составил 220 131 руб. 26 коп., которые являются убытками и подлежат возмещению.

Ответчики - Минфин РФ и УФК по Ярославской области исковые требования не признали, пояснили, что согласно Федеральному закону от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ") решение вопросов социальной поддержки медицинских работников передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения, считают надлежащим ответчиком органы местного самоуправления.

Ответчик - Департамент финансов Ярославской области - считает себя ненадлежащим ответчиком, исковые требования должны быть удовлетворены за счет казны Российской Федерации, поскольку льгота является федеральной.

Ответчик - Управление финансов Администрации Ярославского муниципального района - считает себя ненадлежащим ответчиком по делу, полагает, что требования должны быть удовлетворены за счет казны Российской Федерации.

Третьи лица отзывы на иск не представили.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 04 сентября 2009 года исковые требования ОАО "Ярославское районное производственное управление ЖКХ" удовлетворены - с Российской Федерации за счет казны взыскано 220 131 руб. 26 коп. убытков, в исковых требованиях к остальным ответчикам отказано.

Удовлетворяя исковые требования ОАО "Ярославское районное производственное управление ЖКХ", арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что при наделении органов местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, не была обеспечена передача им необходимых материальных и финансовых средств. Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, не исполнила свою обязанность по компенсации льгот.

Не согласившись с названным решением Арбитражного суда Ярославской области, УФК по Ярославской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит упомянутое решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель указывает, что в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения; полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих с 01.01.2005 порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских работников муниципальных организаций здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, наделены органы местного самоуправления. Постановлениями главы Ярославского муниципального района от 29.03.2005 и от 12.12.2007 предусмотрено возмещение расходов на оплату жилой площади с отоплением и освещением по нормам, установленными данными постановлениями. Расходы на обеспечение мер социальной поддержки работников муниципальных учреждений, финансируемых из районного бюджета, включаются в сметы соответствующих муниципальных учреждений Ярославского района в пределах ассигнований на соответствующий финансовый год.

При этом заявитель апелляционной жалобы считает, что взыскание убытков произведено с ненадлежащего государственного органа.

Истец отзыв на апелляционную жалобу не представил, просит рассмотреть дело в его отсутствие.

Департамент финансов Ярославской области в отзыве на апелляционную жалобу с доводами заявителя не согласился, просил решение суда оставить без рассмотрения, жалобу рассмотреть без участия его представителя.

Управление финансов администрации Ярославского муниципального района и третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили

МУЗ Ярославская ЦРБ просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.

В соответствии с частью 1 статьи 268, частью 1 статьи 123, частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба ответчика рассмотрена арбитражным судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей сторон.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Ярославской области от 04 сентября 2009 года проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

При этом арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность названного решения только в обжалуемой части.

Изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, учитывая обстоятельства дела и представленные по нему доказательства, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующему выводу.

Из материалов дела следует, что истец в период с 01.05.2008 по 31.03.2009 предоставлял медицинским работникам МУЗ "Дубковская амбулатория" и МУЗ "Ярославская центральная районная больница" льготы, в том числе и на основании договоров N 29 от 20.05.2008 и N 32 от 20.05.2008, заключенных в целях определения механизма компенсации истцу расходов, связанных с предоставлением коммунальной услуги по отоплению согласно Постановлению главы Ярославского муниципального района от 12.12.2007 N 1836 "О мерах социальной поддержки работников муниципальных учреждений, расположенных на территории Ярославского муниципального района и финансируемых из районного бюджета".

Согласно решениям Ярославского районного суда по делам N 2-1191/08 от 22.12.2008, N 2-1568/08 от 11.01.2009, N 2-1385/08 от 10.11.2008, N 2-1564/08 от 22.12.2008, N 2-1764/08 от 22.12.2008, N 2-1821/08 от 26.12.2008, N 2-1591/08 от 28.12.2008, N 2-1877/08 от 11.01.2009, N 2-74/09 от 14.01.2009, N 2-117/09 от 10.02.2009, N 2-164/09 от 10.02.2009, N 2-173/09 от 10.02.2009, N 2-253/09 от 10.02.2009 с истца в пользу медицинских работников взысканы суммы не предоставленных в полном объеме льгот. Также суд обязал истца произвести перерасчет платежных балансовых лицевых счетов медицинским работникам МУЗ "Дубковская амбулатория" и МУЗ "Ярославская центральная районная больница" и зачесть уплаченные платежи за отопление, текущий ремонт и содержание жилья в счет будущих платежей за коммунальные услуги, а также предоставлять медицинским работникам льготы в дальнейшем в полном объеме.

Указанные решения суда были исполнены истцом частично путем зачета, частично путем перечисления денежных средств, что подтверждается представленными истцом ведомостями сальдо с июня 2008 года по март 2009 года, расходными кассовыми ордерами N 345 от 31.03.2009, N 347 от 31.03.2009, N 346 от 31.03.2009, а также сведениями по лицевым счетам граждан.

Замечаний и возражений по представленным доказательствам ответчиками по делу не заявлено.

Размер некомпенсированных расходов истца, связанных с предоставлением льгот, перерасчете и выплатой денежных сумм составил 220 131 руб. 26 коп.

Невозмещение истцу расходов от предоставления льгот явилось основанием для обращения с настоящим иском в суд.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает правомерным и обоснованным вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что расходы истца подлежат взысканию с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации.

Статья 7 Конституции Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

В пунктах "в", "ж", "з" статьи 71 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, финансовое регулирование, федеральный бюджет находятся в ведении Российской Федерации.

Пунктами "б", "е", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что защита прав и свобод человека и гражданина, а также общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В частях 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью второй статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (далее - Основы) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Согласно пункту 50 статьи 35 Федерального закона N 122-ФЗ часть вторая статьи 63 Основ признана утратившей силу; указанная статья дополнена частями четвертой, пятой и шестой.

В силу пункта 50 статьи 35 Федерального закона N 122-ФЗ решение вопросов социальной поддержки медицинских работников было передано тем властным структурам, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

В соответствии с частью 6 статьи 63 Основ меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

Конституционный суд в своих судебных актах (определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.203 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П) неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определённость, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретённое ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсационного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться

Во исполнение Федерального закона N 122-ФЗ на территории Ярославской области был принят закон Ярославской области от 21.12.2004 N 62-з "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных в сельской местности, рабочих поселках и малых городах Ярославской области", предусматривающий предоставление бесплатного жилья с отоплением и освещением для работников государственных учреждений здравоохранения Ярославской области.

Указанный закон утратил силу с 01.07.2007 в связи с принятием закона Ярославской области от 27.06.2007 N 44-з "О мерах социальной поддержки работников государственных учреждений, работающих в сельской местности и малых городах Ярославской области", предусматривающий аналогичную меру социальной поддержки для медицинских работников государственных учреждений Ярославской области.

Главой Ярославского муниципального района были приняты постановление от 29.03.2005 N 436 "О мерах социальной поддержки работников бюджетных учреждений, расположенных на территории Ярославского муниципального округа" и постановление от 12.12.2007 N 1836 "О мерах социальной поддержки работников муниципальных учреждений, расположенных на территории Ярославского муниципального района и финансируемых из районного бюджета". Постановлениями определены категории работников и условия предоставления льгот по оплате жилого помещения, отопления и энергоснабжения. Предоставление мер социальной поддержки производится в пределах социальной нормы площади жилья и социальных норм потребления коммунальных услуг, установленных органами местного самоуправления.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 указано, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств. Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих в сельской местности, не исполнила свою обязанность по компенсации таких льгот.

Следовательно, предъявленные истцом к возмещению расходы на погашение задолженности, образовавшейся в силу предоставления льгот по оплате оказанных услуг, должны возмещаться из средств федерального бюджета.

Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В силу пункта 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (статья 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Таким образом, требование о взыскании убытков, возникших в результате предоставления мер социальной поддержки медицинским работникам, правомерно удовлетворено судом за счет казны Российской Федерации

В связи с изложенным при совокупности указанных выше обстоятельств, доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции признаются несостоятельными в полном объеме и апелляционный суд считает, что оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Таким образом, арбитражный суд первой инстанции, всесторонне, полно и объективно исследовав фактические обстоятельства дела, а также представленные по нему доказательства, дал надлежащую правовую оценку обстоятельствам дела и названным доказательствам, в том числе с позиции относимости, допустимости и достоверности этих доказательств.

Выводы арбитражного суда первой инстанции о применении норм материального права соответствуют установленным этим судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции, последним не допущено.

Поэтому обжалуемое решение арбитражного суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 АПК РФ, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 04 сентября 2009 года по делу N А82-5677/2009-21 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управление федерального казначейства по Ярославской областиУправления федерального казначейства по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий

А.В. Тетервак

Судьи

О.Б. Великоредчанин С.В. Самуйлов