Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2011 г. N 13АП-6526/11

г. Санкт-Петербург

23 мая 2011 г.

Дело N А56-71265/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 17 мая 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 мая 2011 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Есиповой О.И., Шульги Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Михайлюк Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.02.2011 по делу N А56-71265/2010 (судья Гранова Е.А.), принятое

по заявлению Управления Судебного департамента в Архангельской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-е лицо: общество с ограниченной ответственностью "Тубиэс"

об оспаривании ненормативных актов

при участии:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: извещен, не явился;

от 3-го лица: извещен, не явился;

установил:

Управление Судебного департамента в Архангельской области (далее - судебный департамент, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - УФАС, антимонопольный орган) по принятию к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Тубиэс" (далее - общество, ООО "Тубиэс") и проведению внеплановой проверки размещения заказа - открытого аукциона в электронной форме по закупке у субъектов малого предпринимательства вычислительной техники для нужд федеральных судов общей юрисдикции Архангельской области, а также недействительными уведомления УФАС от 13.11.2010 N 11/12437 о принятии жалобы к рассмотрению (в части третьего и четвертого абзацев), решения антимонопольного органа от 17.11.2010 по делу N 94-577/10.

Определением от 19.01.2011 суд первой инстанции по ходатайству УФАС привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ООО "Тубиэс".

Решением от 21.02.2011 суд требования Судебного департамента удовлетворил в полном объеме.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, просит решение суда от 21.02.2011 отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование жалобы ее податель указывает на то, что Приказ Федеральной антимонопольной службы России от 24.02.2009 N 112 "Об утверждении порядка рассмотрения жалоб на действия (бездействия) судов (арбитражных судов) и системы судебного департамента (проведения плановых и внеплановых проверок) при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" является обязательным для исполнения территориальными органами ФАС России. Поскольку названным Приказом именно Санкт-Петербургское УФАС определено в качестве уполномоченного органа по рассмотрению жалоб в отношении Судебного департамента в Архангельской области в указанной части, то антимонопольный орган обязан был принять жалобу к рассмотрению и вынести по результатам ее рассмотрения соответствующее решение.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей в судебное заседание не направили, что в силу статьи 156, части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не может служить препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы без их участия.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, Судебный департамент разместил на официальном Интернет-сайте извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на закупку у субъектов малого предпринимательства вычислительной техники для нужд федеральных судов общей юрисдикции Архангельской области (том дела 1, лист 16).

Согласно протоколу рассмотрения заявок от 22.10.2010 N 18 на участие в открытом аукционе поступило два предложения, в том числе и от ООО "Тубиэс" (том дела 1, листы 72-73). По итогам рассмотрения первой части заявок аукционная комиссия отказала обществу в допуске к участию в аукционе в связи с несоответствием сведений о товарах, являющихся предметом размещения заказа, требованиям документации об электронном аукционе, а именно: предложенная мощность блока питания корпуса ниже запрашиваемой мощности в Техническом задании заказчика.

Полагая незаконным отклонение его заявки, ООО "Тубиэс" направило жалобу в ФАС России (том дела 1, листы 81-82).

Письмом от 08.11.2010 N АК/38432 вышестоящий антимонопольный орган направил жалобу общества в Санкт-Петербургское УФАС ввиду того, что заявитель осуществляет свою деятельность на территории, подведомственной этому территориальному антимонопольному органу (том дела 1, лист 78).

Уведомлением от 13.11.2010 N 11/12437 УФАС известило судебный департамент о принятии жалобы к рассмотрению (том дела 1, лист 11). Одновременно антимонопольный орган обязал заказчика приостановить размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу, а также в срок до 16.11.2010 представить документацию об аукционе, изменения в документацию об аукционе, заявки, протоколы рассмотрения заявок, протоколы аукциона и иные документы и сведения, составленные в ходе размещения заказа, а также мотивированный письменный отзыв.

Решением от 17.11.2010 по делу N 94-577/10 (том дела 1, листы 12-15) УФАС признало:

- жалобу общества обоснованной (пункт 1);

- в действиях заказчика и аукционной комиссии нарушение части 3.1 статьи 60 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), выразившееся в непредставлении документов на рассмотрение жалобы, предусмотренных приведенной нормой (пункт 2);

- в действиях аукционной комиссии заказчика нарушение части 5 статьи 41.9 Закона N 94-ФЗ, выразившееся в отказе ООО "Тубиэс" в допуске к участию в аукционе в электронной форме по основаниям, не предусмотренным частью 4 статьи 41.9 Закона N 94-ФЗ (пункт 3).

В соответствии с пунктом 4 резолютивной части решения предписание заказчику не выдавалось в связи с заключением государственного контракта (пункт 4).

Не согласившись с законностью действий антимонопольного органа по принятию жалобы общества к рассмотрению и проведению внеплановой проверки размещения заказа, третьего и четвертого абзацев уведомления УФАС от 13.11.2010 N 11/12437, а также решением антимонопольного органа, судебный департамент обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования в полном объеме, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В силу пункта 1 статьи 2 АПК РФ основной задачей судопроизводства в арбитражный судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации в указанной сфере.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом, то есть защите подлежит нарушенное или оспоренное право.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4 и 5 статьи 57 Закона N 94-ФЗ закреплено право участника размещения заказа подать жалобу на действия (бездействие) заказчика в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 определено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Приказом ФАС России от 14.11.2007 N 379 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (далее - Административный регламент).

Административный регламент принят на основании пункта 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94, частью 1 статьи 17, частью 1 статьи 60 Закона N 94-ФЗ.

Следовательно, по своему содержанию Административный регламент, прошедший в предусмотренном законом порядке регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации 10.12.2007 за номером 10661, обладает квалифицирующими признаками нормативного акта, а именно: устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на многократное применение и адресован неопределенному кругу субъектов в целях регулирования общественных отношений, нуждающихся в государственно-организованном воздействии.

Пунктом 1.3 Административного регламента определено, что ФАС России и его территориальные органы осуществляют государственную функцию по рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 3.7 Административного регламента территориальный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) Заказчика, расположенного на территории осуществления деятельности соответствующего территориального органа и совершенные при размещении заказа:

1) для федеральных нужд - территориальным органом федерального органа исполнительной власти или уполномоченным на размещение заказа федеральным органом исполнительной власти получателем бюджетных средств;

2) для нужд субъекта Российской Федерации;

3) для муниципальных нужд.

В случае подачи участником размещения заказа в ФАС России жалобы, подлежащей рассмотрению территориальным органом, ФАС России передает такую жалобу в соответствующий территориальный орган по подведомственности для рассмотрения по существу. В случае подачи участником размещения заказа в территориальный орган жалобы, подлежащей рассмотрению в ФАС России или в другом территориальном органе (за исключением пункта 3.10 Регламента), такая жалоба передается для рассмотрения по существу соответственно в ФАС России или соответствующий территориальный орган (пункт 3.8).

Согласно пункту 3.9 Административного регламента при поступлении жалобы, подлежащей рассмотрению в другом территориальном органе, ФАС России или территориальный орган (за исключением пункта 3.10 Регламента) обязаны передать такую жалобу по подведомственности.

Пунктом 3.10. Административного регламента установлено, что ФАС России вправе рассматривать любую жалобу, поданную в территориальный орган. Для этого в территориальный орган, в который поступила такая жалоба, ФАС России направляет соответствующее уведомление, после получения которого территориальный орган немедленно направляет копию жалобы в ФАС России по факсу и (или) по электронной почте.

Аналогичным образом предусмотрена подведомственность рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчика и Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденным приказом ФАС России от 15.12.2006 N 324

Пунктом 3 названного Положения определено, что территориальный орган осуществляет свою деятельность на территории (далее - территория региона) одного или нескольких субъектов Российской Федерации. В Приложении N 1 к Положению о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы приведен перечень территориальных органов федеральной антимонопольной службы с указанием наименования субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляет свою деятельность соответствующий территориальный орган. Приказ ФАС России от 15.12.2006 N 324 об утверждении Положения также зарегистрирован в установленном законом порядке в Минюсте РФ 24.01.2007 N 8842.

Приказом ФАС России от 01.08.2007 N 244, зарегистрированным в Минюсте РФ 08.11.2007 N 10441, утверждены Правила передачи антимонопольным органом заявлений, материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в другой антимонопольный орган. Этими Правилами также определена территориальная подведомственность рассмотрения заявлений, материалов, дел (пункт 1.3) и порядок их передачи в другой территориальный орган или в ФАС России (пункт 1.4).

С учетом приведенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что перечисленными нормативными актами четко определен порядок рассмотрения поступающих в антимонопольные органы жалобы по их подведомственности, а в случае нарушения названного принципа - процедура их передачи территориальными органами антимонопольной службы и ФАС России.

Из материалов дела видно, что жалоба общества на действия судебного департамента поступила в ФАС России, а потому в силу установленного порядка она подлежала направлению для рассмотрения по существу в Управление Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области как уполномоченному территориальному антимонопольному органу.

Вместе с тем, ФАС России передала жалобу ООО "Тубиэс" в Санкт-Петербургское УФАС. Как установлено судом первой инстанции и следует из объяснений антимонопольного органа, названное обстоятельство обусловлено требованиями Приказа ФАС России от 12.08.2008 N 304 "Об утверждении состава территориальных органов и центрального аппарата ФАС России, осуществляющих проверку деятельности судов (арбитражных судов) и системы Судебного департамента по соблюдению законодательства о размещении заказов".

Суд первой инстанции обоснованно признал наличие в данном случае нарушения территориальной подведомственности по рассмотрению поступившей жалобы и, как следствие, по проведению внеплановой проверки судебного департамента.

Согласно Приказу ФАС России от 12.08.2008 N 304 Санкт-Петербургское УФАС России осуществляет проверку деятельности судов (арбитражных судов) и системы Судебного департамента в Северо-Западном федеральном округе, за исключением города Санкт-Петербурга.

В то же время, как уже приводилось выше, правила подведомственности по рассмотрению жалоб, в том числе на действия (бездействие) заказчиков регламентированы нормативно-правовыми актами. Следовательно, изменение принципа подведомственности возможно только путем принятия нормативного акта такого же либо более высокого уровня.

Поэтому коррективы, вносимые Приказом ФАС России от 12.08.2008 N 304 в территориальную подведомственность антимонопольных органов, законны только при соблюдении требований, предъявляемых к принятию нормативных актов.

Судом установлено и антимонопольным органом не оспаривается, что названный Приказ ФАС России в Минюсте РФ не зарегистрирован, в установленном порядке не опубликован. В этой связи названный акт не является нормативным правовым актом, регулирующим вопросы подведомственности рассмотрения территориальными органами ФАС жалоб на действия (бездействие) заказчика при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, так как эти правоотношения урегулированы имеющими большую юридическую силу Административным регламентом и Положением о территориальном органе ФАС России.

При этом апелляционная инстанция принимает во внимание, что закрепление на нормативном уровне жесткой регламентации правил подведомственности рассмотрения жалобы направлено на обеспечение баланса частных и публичных интересов, защиты прав заинтересованных лиц. Решение, принятое вопреки этого принципа, не может быть признано правильным, поскольку принимается органом, не уполномоченным в силу законодательства на рассмотрение данного дела, что является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть вышеприведенной процедуры. Такое решение не обеспечивает гарантии прав и законных интересов заинтересованных лиц.

В силу пункта 3 Положения о территориальном органе ФАС России и Приложения N 1 к нему полномочия Управления федеральной антимонопольной службы по городу Санкт-Петербургу распространяются только на территорию города Санкт-Петербурга (пункт 57 Приложения).

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, названный орган был не вправе осуществлять государственную функцию по контролю за размещением заказа на территории Архангельской области.

При таком положении правильной является позиция суда и о том, что все юридически значимые действия Санкт-Петербургского УФА как по проведению проверки Судебного департамента, так и произведенные уже в ее рамках, по своему содержанию незаконны.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, ввиду чего не имеется оснований, включая процессуальных, для отмены принятого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.02.2011 по делу N А56-71265/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

О.И. Есипова Л.А. Шульга