Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2011 г. N 12АП-4680/11

г. Саратов

Дело N А12-2063/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 августа 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Луговского Н.В.,

судей Дубровиной О.А., Цуцковой М.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Жаткиной М.Т.,

без участия в судебного заседании представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства культуры Российской Федерации (г.Москва)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от "13" мая 2011 года по делу N А12-2063/2011, принятое судьей Пономаревым А.В.,

по заявлению Министерства культуры Российской Федерации (г. Москва)

к администрации городского округа город-герой Волгоград (г. Волгоград)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Стройцентр Волга" (г.Волгоград), Комитет по градостроительству и архитектуре администрации г. Волгограда (г. Волгоград), Комитет по культуре администрации Волгоградской области (г. Волгоград), Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов Волгограда (г. Волгоград), Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда (г.Волгоград)

о признании недействительным ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 13.05.2011 г.. отказано в удовлетворении уточненных в порядке ст.49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требований Министерства культуры Российской Федерации о признании недействительным постановления Главы администрации Волгограда N 2649 от 22.12.2008 г.. "О предварительном согласовании места размещения многофункционального спортивно- гостиничного комплекса с открытой площадкой для размещения автотранспорта по ул. Космонавтов в Дзержинском районе", признать действия администрации Волгограда по вынесению постановления N 2649 от 22.12.2008 г.. незаконными.

Министерство культуры Российской Федерации, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит принятое по делу решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Заявитель апелляционной жалобы в обоснование правовой позиции по делу указал, что в соответствии с оспариваемым постановлением администрация Волгограда согласовала обществу с ограниченной ответственностью "Стройцентр Волга" предоставление земельного участка, расположенного в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного федерального значения "Мамаев курган - место ожесточенных боев в 1942-1943 гг.", в качестве места размещения многофункционального спортивно-гостиничного комплекса открытой площадкой для автостоянки.

Комитет по градостроительству и архитектуре Волгограда, Комитет земельных ресурсов администрации Волгограда возражают против удовлетворения апелляционной жалобы, считают принятое по делу решение законным, обоснованным и не подлежащим отмене по основаниям, изложенным в отзывах на апелляционную жалобу.

Комитет по культуре администрации Волгоградской области в отзыве на апелляционную жалобу просит апелляционную жалобу Министерства культуры Российской Федерации удовлетворить, принятое по делу решение отменить как незаконное и необоснованное.

В соответствии с ч.3, ч.5 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы проводится в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а принятое по делу решение - отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации г.Волгограда N 2649 от 22.12.2008 г.. ООО "Стройцентр Волга" было предварительно согласовано место размещения многофункционального спортивно - гостиничного комплекса с открытой площадкой для размещения автотранспорта по ул.Космонавтов в Дзержинском районе г.Волгограда. Земельный участок был сформирован и поставлен на кадастровый учет, что подтверждается кадастровым паспортом земельного участка N 3434/203/09-4254 от 15.07.2009 г.. Земельному участку присвоен кадастровый номер N 34:34:030074:55.

Полагая, что постановление главы Волгограда N 2649 от 22.12.2008 г.. принято в нарушение требований режима об использовании земель в зонах охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана, утв. постановлением Главы администрации Волгоградской области от 04.06.2007 г.. N 942 "Об утверждении границ зон охраны Мамаева кургана - места ожесточенных боев в 1942-1943 г. г. - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения" (далее - Постановление), поскольку земельный участок был предоставлен ООО "Стройцентр Волга" с нарушением установленных требований, без согласования с Нижне-Волжским управлением Росохранкультуры, а так же уполномоченным структурным подразделением администрации Волгоградской области - Комитетом по культуре администрации Волгоградской области, Нижне-Волжское управление Росохранкультуры оспорило указанное постановление в судебном порядке.

Определением суда первой инстанции от 11.04.2011 г.. проведена процессуальная замена первоначального заявителя - Нижне-Волжское управление Росохранкультуры - на Министерство культуры Российской Федерации, являющегося его правопреемником.

Суд первой инстанции, отклонил доводы заявителя, поскольку решение о предварительном согласовании места размещения объекта не является основанием для начала строительства и проведения иных работ, в связи с чем не требует согласования на данной стадии с уполномоченными структурными подразделениями.

При вынесении решения суд первой инстанции принял во внимание, что на момент принятия постановления главы Волгограда права заявителя не нарушались, в связи с их передачей другому органу - Комитету по культуре администрации Волгоградской области, который решением от 15.12.2008 г.. исх.N 01-19/1373 с учетом заключения ГУК "ОНПЦ" согласовал ООО "Стройцентр Волга" схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории для размещения многофункционального спортивно-гостиничного комплекса с открытой площадкой для размещения автотранспорта по ул. Космонавтов в Дзержинском районе г. Волгограда.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 г.. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к названным объектам относятся, в том числе, объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия.

Статьей 94 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В соответствии с п. 2 названной нормы права к землям особо охраняемых территорий относятся земли, в том числе, природоохранного значения, рекреационного значения, историко-культурного значения.

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 3 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960г. N 1327 "О дальнейшем улучшения дела охраны памятников культуры в РСФСР" Мамаев курган как памятник истории и культуры отнесен к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, подлежащий охране как памятник государственного значения (приложение N1).

Указом Президента РФ от 20.02.1995 г.. N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" подтверждено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, подлежащих охране как памятники государственного значения, относятся объекты, указанные в том числе, в постановлении Совета Министров РСФСР от 30.08.1960г. N 1327.

В развитие законодательства, регулирующего вопросы использования земель особо охраняемых территорий администрацией Волгоградской области издано постановление от 04.06.2007 г. N 942 "Об утверждении границ зон охраны Мамаева кургана-места ожесточенных боев в 1942-1943 г.г. - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения", которым были утверждены границы зон охраны Мамаева кургана и режимы использования земель в границах данных зон.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 25.06.2002 г.. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия в целях обеспечения его сохранности в исторической среде на сопряженной с ним территории, а именно: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Из материалов дела следует, что испрашиваемый ООО "Стройцентр Волга" земельный участок находится на территории зоны охраняемого природного ландшафта Мамаева Кургана, что установлено также судом первой инстанции и лицами, участвующими в деле не оспаривается.

Более того, в заключении Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда N 2825 от 02.12.2008 г.. (т.1 л.д.34-35) по результатам рассмотрения схемы расположения спорного земельного участка было указано на расположение его в границах зон охраняемого природного ландшафта.

Как усматривается из материалов дела, спорный земельный участок необходим обществу для строительства многофункционального спортивно - гостиничного комплекса с открытой площадкой для размещения автотранспорта.

Между тем в соответствии с разделом V ("Режим использования земель в границах зон охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана - места ожесточенных боев в 1942 - 1943 гг. - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения") Приложения 3 к Постановлению Главы администрации Волгоградской области от 04.06.2007 г.. N 942 в зонах охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана запрещается строительная и хозяйственная деятельность, которая может привести к трансформации ценных фрагментов природного рельефа, озеленения, системы природного водосброса и водостока, овражной гидрографической сети.

На территориях зон охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана допускается проведение оврагоукрепительных работ, устройство парковой зоны, дорожно-тропиночной сети, искусственных водостоков и очистных сооружений ливневой канализации.

В пределах зон охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана все строительство и другие работы подлежат согласованию с федеральным и региональным исполнительным органом специально уполномоченными в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и региональным исполнительным органом, специально уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Согласно положению о Нижне-Волжском территориальном управлении Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 02.09.2007 г.. N 31, федеральным органом охраны объектом культурного наследия является Нижне-Волжское территориальное управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, а региональным органом охраны объектов культурного наследия является Комитет по культуре администрации Волгоградской области (Положение о Комитете по культуре администрации Волгоградской области утвержденное постановлением Главы администрации Волгоградской области от 07.11.2008 г.. N 1506 "Об утверждении Положения о Комитете по культуре администрации Волгоградской области").

Следовательно, для строительства многофункционального спортивно-гостиничного комплекса в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия федерального значения необходимо обязательное наличие согласований Нижне-Волжского территориального управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и Комитета по культуре Администрации Волгоградской области.

Как следует из материалов дела, при предварительном согласовании места размещения многофункционального спортивно-гостиничного комплекса ООО "Стройцентр Волга" не было получено согласование Нижне-Волжского территориального управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, что является прямым нарушением норм действующего законодательства.

Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в постановлении Президиума ВАС РФ от 22.12.2009 г.. N 11596/09 по делу N А12-6155/07-С59 сформирована правовая позиция, согласно которой в пределах охранной зоны Мамаева кургана - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения, строительство объектов и другие работы подлежат согласованию с федеральным и региональным исполнительным органом, специально уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. В том случае, если такого согласования не имеется, нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц и публичные интересы.

При этом суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, указывая на то, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта не требует согласования на данной стадии с уполномоченными структурными подразделениями, не учел положения п.5 ч. 2 ст.33 Федерального закона от 25.06.2002 г.. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" о необходимости согласования в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима.

Вывод суда первой инстанции о том, что на момент принятия оспариваемого постановления права заявителя не нарушались, в связи с их передачей другому органу - Комитету по культуре администрации Волгоградской области, судебная коллегия считает противоречащим постановлению главы администрации Волгоградской области от 04.06.2007 г.. N 942 "Об утверждении границ зон охраны Мамаева кургана - места ожесточенных боев в 1942 - 1943 годах - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения", согласно которому в пределах охранной зоны все строительство и другие работы подлежат согласованию с федеральным и региональным исполнительным органом, специально уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Общество согласования федерального органа, специально уполномоченного в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, то есть Нижне-Волжского территориального управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия не имело.

В этой связи право на предъявление настоящего иска реализовано Нижнер-Волжским управлением Росохранкультуры в порядке ч.2 ст.11 Федерального закона от 25.06.2002 г.. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", устанавливающей, что федеральный орган охраны объектов культурного наследия имеет право предъявлять иски в суд в случаях нарушения настоящего Федерального закона.

В этой связи суд апелляционной инстанции считает несостоятельной ссылку суда первой инстанции на решение Комитета по культуре администрации Волгоградской области от 15.12.2008 г. исх.N 01-19/1373 в качестве доказательства необходимого согласования с органом, специально уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. При условии отсутствия согласования с федеральным органом, специально уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, наличие решения от 15.12.2008 г. исх.N 01-19/1373 на вывод о несоответствии оспариваемого постановления разделу 5 постановления Главы администрации Волгоградской области от 04.06.2007 г.. N 942 не влияет.

Кроме того, в акте администрации Волгограда от 19.12.2008 г.. N АВ-08-66 "О выборе земельного участка (трассы) для строительства" в качестве согласования регионального органа охраны объектов культурного наследия указано письмо Комитета по культуре администрации Волгоградской области от 19.12.2008 г.. N 01-19/1484 "Об объектах культурного наследия на проектируемой территории".

В абзаце 2 указанного письма указано, что в связи с корректировкой границ зон охраны Мамаева кургана - места ожесточенных боев в 1942 - 1943 гг., которое предусматривает исключение из охраняемых территорий зоны охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана, размещение многофункционального спортивно-гостиничного комплекса возможно.

Между тем судом апелляционной инстанции установлено, что с момента утверждения границ зон охраны Мамаева кургана - места ожесточенных боев в 1942 - 1943 гг. - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения, утвержденных постановлением Главы администрации Волгоградской области от 04.06.2007 г. N 942, коррекция границ не проводилась.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает доказанными те обстоятельства, что спорный земельный участок находится на территории зоны охраняемого природного ландшафта Мамаева Кургана, а землеустроительная документация ООО "Стройцентр Волга", не прошла процедуру согласования Нижне-Волжского территориального управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия что является основанием для признания недействительным постановления администрации Волгограда N 2649 от 22.12.2008 г.. "О предварительном согласовании места размещения многофункционального спортивно- гостиничного комплекса с открытой площадкой для размещения автотранспорта по ул. Космонавтов в Дзержинском районе" и признании незаконными действий администрации Волгограда по вынесению постановления N 2649 от 22.12.2008 г..

При таких обстоятельствах принятый по делу судебный акт подлежит отмене, апелляционная жалоба - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от "13" мая 2011 года по делу N А12-2063/2011 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать недействительным постановление главы администрации г. Волгограда от 22.12.2008 г.. N 2649 "О предварительном согласовании места размещения многофункционального спортивно-гостиничного комплекса с открытой площадкой для размещения автотранспорта по ул. Космонавтов в Дзержинском районе".

Признать незаконными действия администрации г. Волгограда по вынесению постановления от 22.12.2008 г.. N 2649.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в порядке ст. 273 АПК РФ.

Председательствующий

Н.В. Луговской

Судьи

О.А. Дубровина М.Г. Цуцкова