Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2011 г. N 18АП-10418/11

г. Челябинск

07 ноября 2011 г.

Дело N А76-8343/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 07 ноября 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сусловой М.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 18 августа 2011 года по делу N А76-8343/2011 (судья Костылев И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области - Юрина М.В. (паспорт, доверенность от 31.12.2010 N 111-Д);

общества с ограниченной ответственностью Центр по разработке и внедрению информационных технологий "ГРАНД" - Чернушкина Е.В. (паспорт, доверенность от 17.06.2011).

Министерство строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области (далее - заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС, антимонопольный орган, управление) о признании недействительными решения от 23.12.2010 по делу N 94-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства (N1422/07 от 21.02.2011), предписания от 23.12.2010 по делу N 94-07/10 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства (N1423/07 от 21.02.2011) и предписания от 23.12.2010 по делу N 94-07/10 об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (N1424/07 от 21.02.2011).

Определением суда от 25.05.2011 по делу в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Челинформцентр" (далее - ООО "Челинформцентр"), общество с ограниченной ответственностью "Уралсофт" (далее - ООО "Уралсофт"), общество с ограниченной ответственностью Центр по разработке и внедрению информационных технологий "ГРАНД" (далее - ООО Центр "ГРАНД").

Решением суда от 18 августа 2011 года (резолютивная часть объявлена 11.08.2011) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель не согласился с таким судебным актом и обжаловал его в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить, удовлетворив заявленные требования полностью.

Полагает не основанным на нормах права и фактических обстоятельствах дела вывод суда о том, что в нарушение Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (далее - Закон N 8-ФЗ) и постановления Губернатора Челябинской области от 01.10.2010 N 292 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Губернатора Челябинской области, Правительства Челябинской области и органов исполнительной власти Челябинской области, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет" (далее - постановление N 292), министерство не обеспечило размещение в сети Интернет или опубликование в средствах массовой информации (далее - СМИ) сметных документов, утвержденных приказом министерства от 10.02.2010 N 11.

Это, по мнению суда, нарушило пункты 2, 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Однако, суд необоснованно не принял во внимание то, что сметные нормативы были разработаны ООО "Челинформцентр", поэтому министерство никак не могло предоставить этому обществу доступа к сметным нормативам в приоритетном порядке, а наоборот, ООО "Челинформцентр" предоставил их министерству.

Вывод суда о том, что разработка нормативов неразрывно связана с осуществлением функции органа исполнительной власти Челябинской области по утверждению указанных нормативов, прямо противоречит Порядку разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, утвержденному приказом Минрегионразвития Российской Федерации от 11.04.2008 N 44 (далее - Порядок N 44), и пункту 23 Порядка проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 (далее - Порядок N 427).

Поэтому, вывод суда о том, что именно министерство обязано довести указанную информацию до неопределенного круга лиц, противоречит нормам права.

Полагает этот вывод суда со ссылкой на пункт 2 части 1 статьи 13 Закона N 8-ФЗ и постановление N 292 необоснованным, поскольку приказ министерства от 10.02.2010 N 11 не является нормативным правовым актом.

Поскольку официальному опубликованию подлежат только нормативные правовые акты области, министерство не обязано осуществлять разработку сметных нормативов и доведение их до неопределенного круга лиц.

Не обоснован, не основан на нормах права вывод суда и управления вывод о том, что министерство также не доводило до сведения неопределенного круга лиц информацию о нормативах, утвержденных приказами от 14.12.2006 N 258, от 03.04.2007 N 31, от 28.02.2008 N 16.

В части этих приказом УФАС не вправе было рассматривать дело, поскольку: названные приказы признаны утратившими силу приказом от 30.03.2010 N 39, то есть до начала рассмотрения дела антимонопольным органом и принятия решения по нему; на момент рассмотрения дела управлением по приказам N 258 и N 31 истек трехлетний срок давности, установленный статьей 41.1 Закона о размещении заказов.

Письменных отзывов на апелляционную жалобу не поступило.

ООО Центр "ГРАНД" представило письменные объяснения на жалобу, по мотивам которых отклонило ее доводы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители заинтересованного лица и ООО "Челинформцентр", ООО "Уралсофт", не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы, просил суд ее удовлетворить, решение суда отменить. Представитель третьего лица возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в возражениях на нее.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав представителей министерства и ООО Центр "ГРАНД", не находит основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в УФАС поступило заявление ООО Центр "ГРАНД" на неправомерные действия министерства, выразившиеся в передаче ООО "Челинформцентр" утвержденных приказом N 11 11 от 10.02.2010 территориальных сметных нормативов, а также в непринятии заявителем мер по доведению информации об указанных нормативах до неограниченного круга лиц, что привело к созданию преимущественных условий деятельности указанному обществу.

По результатам проведенной проверки антимонопольным органом 23.12.2010 принято решение по делу N 94-07/10 (N1422/07 от 21.02.2011):

1. Признать противоречащими пунктам 2 и 6 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия министерства, выразившиеся в предоставлении ООО "Челинформцентр" доступа к информации о нормативах, утвержденных приказом N 11 от 10.02.2010, в приоритетном порядке, в результате чего хозяйствующим субъектам созданы необоснованные препятствия в осуществлении деятельности, связанной с необходимостью применения нормативов, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

2. Признать противоречащими пункту 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ действия министерства по передаче ООО "Челинформцентр" для опубликования и распространения нормативов, утвержденных приказами Министерства от 14.12.2006 N 258, от 03.04.2007 N 31, в результате чего хозяйствующим субъектам созданы необоснованные препятствия в осуществлении деятельности, связанной с необходимостью применения нормативов, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

3. Признать противоречащими пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия министерства, выразившиеся в передаче ООО "Челинформцентр" для опубликования и распространения нормативов, утвержденных приказом министерства от 28.02.2008 N 16, в результате чего хозяйствующим субъектам созданы необоснованные препятствия в осуществлении деятельности, связанной с необходимостью применения нормативов, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пунктами 4, 5, 6 названного решения указано выдать министерству поименованные предписания и передать материалы дела для решения вопроса о возбуждении административного производства.

Не согласившись с решением от 23.12.2010 по делу N 94-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства (N1422/07 от 21.02.2011), предписанием от 23.12.2010 по делу N 94-07/10 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства (N1423/07 от 21.02.2011) и предписанием от 23.12.2010 по делу N 94-07/10 об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (N1424/07 от 21.02.2011), министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что вывод антимонопольного органа являются доказанными, в связи с чем, оспоренные ненормативные правовые акты соответствуют действующему законодательству и не нарушают законным прав и интересов заявителя в соответствующей сфере деятельности.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и, нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Аналогичные положения и порядок их рассмотрения содержат пункт 2 Определения от 19.04.2007 N 286-О-О Конституционного Суда Российской Федерации, часть 1 статьи 198 АПК РФ.

Следовательно, ненормативный правовой акт (решение, действие либо бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, могут быть признаны недействительными (незаконными) только при наличии одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 204 АПК РФ).

Из пункта 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ о конкуренции следует, что он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пунктам 2 и 6 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе запрещается необоснованное препятствование деятельности хозяйствующих субъектов, а также предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке.

В силу Закона N 8-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации надлежит обеспечивать доступ к информации об их деятельности, созданной в пределах своих полномочий либо поступившей в указанные органы установленными данным законом способами.

Способами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов является, в том числе, обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации, размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети "Интернет" на официальном сайте органа государственной власти (статьи 6, 10 Закона N 8-ФЗ).

К информации, размещаемой в сети "Интернет" относится, в том числе, информация о нормотворческой деятельности государственного органа (пункт 2 части 1 статьи 13 Закона N 8-ФЗ).

В соответствии со статьей 14 Закона N 8-ФЗ, Законом Челябинской области N 525-ЗО от 24.12.2009 "О порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Челябинской области, размещаемой в информационно-коммуникационной сети общего пользования "Интернет" установлено, что перечни информации о деятельности Правительства Челябинской области и органов исполнительной власти Челябинской области, размещаемой в сети "Интернет", утверждаются Губернатором Челябинской области.

Согласно постановлению N 292 руководителям органов исполнительной власти Челябинской области надлежало до 22.10.2010 обеспечить размещение в сети "Интернет" информации в соответствии с утвержденным указанным Постановлением перечнем, в том числе, информации о правовых актах, принятых органом исполнительной власти, имеющих общественную значимость для социально-экономического развития Челябинской области.

Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается в пределах своих полномочий государственными органами (статья 9 Закона N 8-ФЗ).

Министерством создан сайт в сети "Интернет" (http://www.uprdor.chel.ru), на котором в разделе "документы" размещается информация об актах, принятых министерством.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 21.01.2010 N ДК-П9-8пр, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо привести территориальные сметные нормативы в соответствие с государственными сметными нормативами.

В соответствии с пунктами 27, 28, 33 и 34 Порядка N 44 проекты территориальных сметных нормативов представляются на согласование в Минрегион России соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, после чего утверждаются указанными органами. Реквизиты утвержденных нормативов вносятся в реестр нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 9 Положения о Министерстве строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства, оно для осуществления возложенных на него функций вправе утверждать территориальные сметные нормы, принимать приказы.

Приказом N 11 от 10.02.2010 министерство утвердило территориальные сметные нормативы (т. 1, л.д. 19-20).

Постановлением Правительства Челябинской области от 20.11.2009 N 319-п "О проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств областного бюджета" (далее - постановление N 319-п) предусмотрена необходимость осуществления ОГАУ "Госэкспертиза" проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств областного бюджета, на предмет соответствия нормативам, включенным в Федеральный реестр сметных нормативов в соответствии с Порядком N 427.

Согласно преамбуле постановления N 319-п, оно применяется, в том числе, в целях проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств областного бюджета, предоставляемых местным бюджетам в форме субсидий на софинансирование объектов капитального строительства.

Поскольку приказ министерства N 11 от 10.02.2010 внесен в Федеральный реестр сметных нормативов 02.03.2010, следовательно, обязателен к применению для определения сметной стоимости всех объектов капитального строительства, финансирование которых осуществляется с привлечением средств областного бюджета, а также при проверке достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств областного бюджета, предоставляемых местным бюджетам в форме субсидий на софинансирование объектов капитального строительства.

Нормативы, утвержденные приказом министерства, подлежали обязательному применению при формировании сметной документации объектов капстроительства, финансирование которых осуществляется за счет средств областного бюджета.

Однако, эти нормативы на сайте заявителя не размещены, в СМИ не опубликованы, что является нарушением Положения о Министерстве и Закона N 8-ФЗ.

Следовательно, управление и суд первой инстанции правильно посчитали, что в нарушение требований действующего законодательства, в том числе пункта 6 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, утвержденные нормативы министерством не доведены до сведения неопределенного круга лиц, и переданы ООО "Челинформцентр" уже в утвержденном виде, то есть в виде нормативного правового документа, а не его проекта, вследствие чего ООО "Челинформцентр" получило возможность взимать плату за предоставление информации, полученной им в приоритетном порядке.

Кроме того, в связи с вышеизложенным управлением и судом правильно оценены действия (бездействие) министерства относительно приказов от 14.12.2006 N 258, от 03.04.2007 N 31, от 28.02.2008 N 16, которыми ранее утверждались территориальные сметные нормативы.

Доводы подателя апелляционной жалобы несостоятельны по указанным выше мотивам и основаниям, поскольку основаны на неверном толковании норм права и опровергаются имеющимися в деле доказательствами.

В связи с этим, суд, руководствуясь положениями статьи 71 и 200 АПК РФ, правильно оценил представленные в дело доказательства в их совокупности, с учетом распределения бремени доказывания между сторонами по настоящему спору.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу, оснований для переоценки которых у суда апелляционной инстанции не имеется.

Таким образом, суд первой инстанции верно установил соответствие действующему законодательству оспоренных ненормативных правовых актов УФАС, а также то, что они не нарушают законные права и интересы заявителя в соответствующей сфере деятельности.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 статьи 270 АПК РФ, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба министерства удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 18 августа 2011 года по делу N А76-8343/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Б. Тимохин

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина