Санитарный надзор "с расширением" (Е. Веденина, "Практический бухгалтерский учет", N 9, 10, сентябрь, октябрь 2007 г.)

Санитарный надзор "с расширением"

Визит сотрудников Роспотребнадзора может начаться по самым разным поводам и закончиться неприятностями самыми разнообразными. Поэтому будет совсем нелишним иметь представление о том, каким образом и на каком основании проводятся такие проверки, как они документируются, а самое главное - куда жаловаться на контролеров?

Ответы на эти и многие другие вопросы вы найдете в этой статье, а также в Административном регламенте исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утв. приказом Минздравсоцразвития России от 24.01.07 N 62, далее - регламент).

Первым делом - КоАП РФ

Среди программных документов санитарных контролеров - несколько федеральных законов и положений, утвержденных постановлениями Правительства РФ. Однако возглавляет список руководящих нормативных актов КоАП РФ (п. 2 регламента).

Полномочия надзирателей из Роспотребнадзора составлять протоколы об административных правонарушениях в подконтрольных им областях деятельности установлены частью 2 статьи 28.3 КоАП РФ.

Следует иметь в виду, что в КоАП РФ также предусмотрена административная ответственность за:

неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.4 КоАП РФ);

невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ);

непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности (ст. 19.7 КоАП РФ), и т.п.

Дела о таких административных правонарушениях рассматриваются судом (ст. 23.1 КоАП РФ).

Обратите внимание: при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое из нарушений (п. 1 ст. 4.4 КоАП РФ).

По плану или вне плана

Основания для проведения проверок соблюдения санитарного законодательства (п. 6 регламента):

акт проведения санитарно-эпидемиологического расследования по факту выявления продукции, сырья, материалов, оборудования и технологий, представляющих опасность для здоровья населения, или по фактам изменения показателей среды обитания человек;

жалобы и обращения граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам нарушения санитарного законодательства;

отравления, заболевания, в том числе профессиональные, или изменение других показателей здоровья человека.

Проверки делятся на плановые и внеплановые (п. 7.1). Территориальные органы Роспотребнадзора верстают планы проверок ежегодно, а затем на их основании составляют ежеквартальные и ежемесячные мероприятия (п. 7.4).

При плановой проверке контролеры обязаны ориентироваться на режим работы проверяемого лица (п. 7.6). При этом одно и то же лицо можно проверять не чаще чем один раз в два года. А к субъекту малого предпринимательства санитарные надзиратели могут прийти не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.

Для внепланового визита требуются особые обстоятельства (п. 7.7):

контроль исполнения предписаний, врученных проверяемому лицу по результатам предыдущей проверки;

тревожная информация об аварийных ситуациях, о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, об угрозе здоровью и жизни граждан, о загрязнении окружающей среды и т.п.

На анонимные обращения Роспотребнадзор не реагирует. Исключение составляет информация о фактах возникновения инфекционных, массовых неинфекционных заболеваний, отравлений, которую можно проверить из других надежных источников.

Как плановая проверка, так и внеплановая должны продолжаться не более одного месяца, за исключением конкретного перечня ситуаций, когда срок проверки может быть продлен, но не более чем на один месяц (п.п. 7.1, 7.2).

Внеплановые проверки проводятся (п. 7.7):

немедленно - при наличии данных о возникновении инфекционных, массовых неинфекционных заболеваний, отравлений;

в течение трех дней - при наличии данных о недоброкачественной продукции;

в течение месяца - в остальных случаях.

Срок проверки должен быть обозначен в распоряжении о проверке.

Процедура

Распоряжение на проверку выдает руководитель (заместитель) Роспотребнадзора или его территориального органа. Начинается проверка с предъявления контролерами руководителю или иному должностному лицу организации либо индивидуальному предпринимателю указанного распоряжения (или его заверенной печатью копии) одновременно со служебными удостоверениями (п. 7.9). В рамках проверки осуществляются (п. 7.11):

визуальный осмотр объекта надзора;

анализ документов и данных лабораторных, инструментальных исследований.

Визуальный осмотр объекта надзора проверяющие проводят в присутствии руководителя или иного уполномоченного руководителем должностного лица, индивидуального предпринимателя.

Если проверка внеплановая и связана с расследованием причин и обстоятельств возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний, то контролер может действовать единолично либо в присутствии сотрудника проверяемого объекта. Однако контролер должен принять меры к информированию о проводимой проверке руководителя или иного уполномоченного руководителем должностного лица, индивидуального предпринимателя, а результаты проверки довести до их сведения в трехдневный срок после ее окончания (п. 7.11).

О предполагаемых предметах обзора санитарных контролеров можно судить по письму Роспотребнадзора от 20.03.07 N 0100/2745-07-32. Там говорится о грубых нарушениях:

в технологическом процессе приготовления блюд;

в соблюдении условий режима мытья посуды;

неудовлетворительное содержание территории, производственных цехов и помещений;

допуск к работе лиц с порезами рук, которые могли послужить источниками инфекции;

несоответствие объемно-планировочных и конструкторских решений помещений правилам организации поточности технологических процессов;

несоответствие набора помещений объему вырабатываемых блюд и т.д.

В этом письме дано особое указание по поводу проверок организаций общественного питания, которые работают на условиях выезда к клиентам. Контролерам предписано с пристрастием проверять наличие:

помещений для мытья моечных оборотной тары;

необходимого количества холодильного оборудования;

специализированного автотранспорта, обеспечивающего сохранность перевозимых готовых блюд и продуктов питания.

Если ваша сфера интересов - оборот и торговля пищевыми продуктами, то стоит обратить на некоторые нормы Санитарно-эпидемиологических требований к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 07.09.01 N 23). Там установлено, в частности, что:

продажа сырых продуктов (мяса, птицы, рыбы, морепродуктов, яиц, овощей и др.) и полуфабрикатов из них должна производиться в специальных отделах, раздельно от реализации готовых к употреблению продуктов;

в организациях торговли при реализации тортов, нарезка и продажа их частями запрещается;

запрещается реализация загнивших, испорченных, с нарушением целостности кожуры овощей и фруктов;

реализация картофеля, свежей плодоовощной продукции, в том числе бахчевых, навалом, с земли не осуществляется;

продажа бахчевых культур частями и с надрезами не допускается и т.д.

Документальная проверка

Проверяющие вправе требовать относящуюся к объекту проверки следующую документацию:

свидетельства о государственной регистрации;

сертификаты соответствия;

медицинскую, техническую, технологическую документацию, наличие и ведение которых определено техническими регламентами, санитарно-эпидемиологическими правилами, иными нормативно-правовыми актами.

Если проверяемое лицо отказывается предоставить документацию, то этот факт фиксируется в акте проверки и расценивается как отсутствие документации.

Отсутствие подобных документов является нарушением действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, за что предусмотрено наказание - штрафы на должностных лиц и предпринимателей - от 500 до 1000 руб., на юридических лиц - от 10 000 до 20 000 руб. (ст. 6.3 КоАП РФ).

Особое внимание санитарные контролеры уделяют наличию сертификатов соответствия, удостоверяющих безопасность товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей. Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил или без сертификата соответствия тоже является административным правонарушением. При этом налагаются штрафы (ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ):

на граждан - в размере от 2000 до 2500 руб.;

на должностных лиц и предпринимателей - от 4000 до 5000 руб.;

на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб.

Также административные органы вправе принять решение о конфискации товаров, а по решению судьи (ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ) - приостановить деятельность организации на срок до 90 суток.

В пункте 19 постановления от 24.10.06 N 18 Пленум Верховного суда РФ подчеркнул, что для предъявления санкций по статье 14.4 КоАП РФ необходимо документально подтвердить факт реализации не сертифицированного товара.

Правилами продажи отдельных видов товаров (утв. постановлением Правительства РФ от 19.01.98 N 55) установлен перечень документов, одним из которых продавец доводит до сведения покупателя информацию о подтверждении соответствия товаров установленным требованиям. Помимо сертификата или декларации о соответствии, копии сертификата, заверенной держателем подлинника сертификата, нотариусом или органом по сертификации товаров, выдавшим сертификат, в этом перечне значатся товаросопроводительные документы. Они оформляются изготовителем или поставщиком (продавцом) и содержат по каждому наименованию товара сведения о подтверждении его соответствия установленным требованиям (номер сертификата соответствия, срок его действия, орган, выдавший сертификат, или регистрационный номер декларации о соответствии, срок ее действия, наименование изготовителя или поставщика (продавца), принявшего декларацию, и орган, ее зарегистрировавший). Эти документы должны быть заверены подписью и печатью изготовителя (поставщика, продавца) с указанием его адреса и телефона.

Таким образом, если фирма продает свои товары в нескольких торговых точках, удаленных от собственного местонахождения, то достаточно снабдить своих продавцов, к примеру, копиями сертификатов, заверенными своей печатью. А оригиналы сертификатов могут храниться в самой фирме, которая предъявит их контролерам по первому требованию.

Учтите, что, согласно пункту 14 постановления N 18, к ответственности по статье 14.4 КоАП РФ могут быть привлечены не только должностные лица (руководители и иные работники организаций, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции), но и рядовые работники (продавцы, кассиры).

Последние привлекаются как граждане в связи с совершением ими правонарушений.

Что касается замены сертификатов товаросопроводительными документами, оформленными в порядке, указанном выше, то придирки контролеров к такой замене удается оспорить в суде (постановления ФАС Волго-Вятского округа от 04.02.05 N А29-5882/2004а, ФАС Северо-Западного округа от 20.07.05 N А56-2988/2005).

Экспертиза

Санитарные контролеры могут заказать лабораторные, инструментальные и тому подобные исследования (п. 7.11 регламента). Отбор образцов (проб) для экспертизы производится на основании определения или предписания Роспотребнадзора либо самими контролерами, либо специалистами центра гигиены и эпидемиологии. В регламенте сказано, что эта процедура оформляется актом, о котором мы подробнее поговорим чуть ниже.

Подобные исследования могут производиться не только в ходе плановой проверки. Предписание на проведение экспертизы может выдать главный государственный санитарный врач (его заместитель). Также экспертиза может быть инициирована гражданами, предпринимателями, юридическими лицами, которым обязаны вручить акт экспертизы в течение трех суток после его подписания (п. 7.18 регламента).

Проверка завершена

По результатам проверки составляется акт. Первый экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю проверяемой организации (его заместителю, иному представителю) или индивидуальному предпринимателю (его представителю) под расписку либо направляется по почте с уведомлением о вручении. К акту прилагается заключение о результатах экспертизы, проводимой в ходе проверки.

Второй экземпляр акта передается руководителю территориального органа Роспотребнадзора (или его заместителю) под роспись с указанием даты не позднее трех дней после его подписания проверяемым лицом (п. 7.13 регламента).

Если контролеры выявят устранимые нарушения, то они выпишут предписания (п. 7.14 регламента):

об устранении выявленных нарушений;

о прекращении реализации продукции, не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения;

о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами;

о проведении дезинфекции, дезинсекции и дератизации на соответствующих территориях. Выполнение этих предписаний, как мы говорили выше, проверяется во внеплановом порядке.

Санитарным контролерам вменено в обязанность не только принимать меры к недопущению причинения недоброкачественными товарами (работами, услугами) вреда жизни, здоровью, окружающей среде и имуществу потребителей. Надзиратели обязаны довести до сведения потребителей информацию об опасном товаре (работе, услуге), о способах предотвращения возможного вреда (п. 2 ст. 10 Федерального закона от 08.08.01 N 134-ФЗ). Таким образом, среди "тяжких" последствий санитарной проверки может быть публичная антиреклама компании, ущерб от которой не сравнится ни с какими штрафами.

Что могут "короли"?

В регламенте прописаны ограничения полномочий санитарных контролеров, которые не вправе (п. 7.10 регламента):

- проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к полномочиям Роспотребнадзора;

- требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по надзору и не относятся к предмету проверки;

- требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе по установленной форме и в количестве, превышающем нормы;

- распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по надзору, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;

- превышать месячный срок проверки без особых на то оснований;

- изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки, за исключением отдельных видов документов, оригиналы которых могут быть изъяты для изучения либо приобщения к материалам проверки. После завершения проверки оригиналы изъятой документации возвращаются ее владельцу в трехдневный срок после завершения проверки и подписания акта проверки (п. 7.11 регламента).

В письме Роспотребнадзора от 07.03.06 N 0100/2473-06-32 рассмотрена правовая коллизия, связанная с тем, что положения Федерального закона от 08.08.01 N 134-ФЗ противоречат более позднему КоАП РФ. Указанный закон предусматривает право проверяющих одновременно выписать протокол об административном правонарушении и выдать предписание об устранении выявленных нарушений (п. 3 ст. 9 Федерального закона от 08.08.01 N 134-ФЗ).

Роспотребнадзор разъяснил, что КоАП РФ имеет большую юридическую силу. Согласно КоАП РФ, обязать нарушителя устранить административное правонарушение (выдать предписание) можно только после того, как само нарушение будет признано состоявшимся. Однако вину нарушителя в данном случае может установить только должностное лицо (судья), уполномоченное рассматривать дело об административном правонарушении. Поэтому основания для возложения на нарушителя тех или иных обязанностей по устранению нарушения (причин, способствовавших его совершению) может быть зафиксировано только в постановлении указанного должностного лица (судьи). Предписание же контролера из Роспотребнадзора, составившего протокол об административном правонарушении, следует рассматривать как индивидуальный ненормативный акт (он не регулируется нормами КоАП РФ), не имеющий цель устранить административное правонарушение.

В этом же документе рассмотрена еще одна правовая коллизия, касающаяся порядка оформления проведения (результатов) санитарной проверки.

В пункте 1 статьи 9 Федерального закона от 08.08.01 N 134-ФЗ (и в регламенте тоже) говорится об оформлении отбора контролерами образцов (проб) на экспертизу актом установленной формы. Между тем при рассмотрении дела об административном правонарушении допустимым доказательством является не акт, а протокол, который оформляется по правилам производства по делу об административном правонарушении (ст. 26.2, ст. 27.10 КоАП РФ). Иными словами, если результаты экспертизы изъятых материалов планируется использовать в качестве доказательства административного правонарушения, то порядок оформления протокола (но не акта) изъятия образцов (проб) регулируется нормами КоАП РФ.

Как и куда пожаловаться на надзирателей

Санитарные контролеры несут административную или иную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение по своей вине должностных обязанностей (п. 7.10. регламента). Право обжалования действий (бездействия) этих должностных лиц закреплено, в частности, в статье 54 Федерального закона от 30.03.99 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Правда, приостановить обжалуемые действия контролеров может только суд.

В регламенте прописан порядок обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц, нарушающих его. Но поскольку это сделано недостаточно четко, указанный порядок можно воплощать творчески.

Так, например, в регламенте приведен перечень обязательных реквизитов жалобы в вышестоящий орган Роспотребнадзора для физических лиц (п. 7.21 регламента):

- наименование государственного органа, в который направляется жалоба;

- фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии);

- почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ;

- изложение сути жалобы;

- личная подпись и дата.

К жалобе можно приложить необходимые документы и материалы либо их копии.

Очевидно, организация может этот порядок применять по аналогии. И по аналогии же она должна учесть, что если в письменной жалобе не указаны данные заявителя, направившего жалобу, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, то ответа на жалобу не будет.

Что касается сроков рассмотрения жалобы, то они равны 30 дням со дня ее регистрации. В исключительных случаях руководитель государственного органа либо уполномоченное на то должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения жалобы не более чем на 30 дней. Заявителя об этом должны уведомить.

При этом в регламенте четко не сказано, что норма о сроках рассмотрения жалоб касается только обращений граждан.

Ответ на жалобу подписывается руководителем Роспотребнадзора, его заместителем, руководителями территориальных органов или их заместителями или уполномоченным на то должностным лицом. Ответ на жалобу, поступившую в государственный орган, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

Добиваться пересмотра постановлений и решений об административных правонарушениях проверяемому лицу придется в соответствии с главой 30 КоАП РФ (п. 7.22 регламента).

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обжалуют такие постановления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (п. 3 ст. 30.1 КоАП РФ).

Обратите внимание на сроки обращения с жалобой в арбитраж. Такое заявление может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Если указанный срок пропущен по уважительной причине, то суд может его восстановить (п. 4 ст. 198 АПК РФ).

Платить за информацию и анализы не придется

В пункте 3 статьи 10 Федерального закона от 08.08.01 N 134-ФЗ говорится, что орган государственного контроля (надзора) может обращаться в суд с требованием о возмещении расходов на проведение исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований.

Однако в тексте регламента неоднократно повторяется, что мероприятия санитарного контроля, а также экспертиза в рамках санитарно-эпидемиологического надзора осуществляются на безвозмездной основе.

Кроме того, Роспотребнадзор планирует придерживаться принципов гласности. Регламентом предусмотрено размещение органами (включая территориальные органы) Роспотребнадзора на собственных сайтах в интернете следующей информации (п. 7.4, 7.20 регламента):

- планов проведения мероприятий по надзору;

- перечней юридических лиц и предпринимателей, в отношении которых был осуществлен государственный санитарно-эпидемиологический надзор на территории субъектов РФ;

- перечней постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных руководителями (заместителями руководителей) территориальных органов;

- текстов решений, принятых руководителем (заместителем руководителя) Роспотребнадзора по обжалованным постановлениям, вынесенным руководителями (заместителями руководителей) территориальных органов.

В регламенте доведены адреса Роспотребнадзора и режим его работы, а также работы (дежурства) его территориальных подразделений (п. 7.19 регламента). В приложении N 7 регламента обнародован перечень территориальных органов и должностных лиц, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере санитарного законодательства.

Е. Веденина,

эксперт

"Практический бухгалтерский учет", N 9, 10, сентябрь, октябрь 2007 г.