Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2012 г. N 13АП-251/12

г. Санкт-Петербург

22 февраля 2012 г.

Дело N А56-47936/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 февраля 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего А.Б. Семеновой

судей Л.В. Зотеевой, И.Г. Савицкой

при ведении протокола судебного заседания: Ж.А. Алыбиной

при участии:

от истца (заявителя): представителя В.В. Козловского (доверенность от 30.12.2011 N 26)

от ответчика (должника): представителя М.В. Алимкиной (доверенность от 23.12.2011 N 126/Дв)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-251/2012) Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.12.2011 по делу N А56-47936/2011 (судья Д.Ю. Боровлев), принятое

по иску (заявлению) ООО "Производственное объединение "Киришинефтеоргсинтез"

к Северо-Западному управлению ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору

об оспаривании постановления от 11.08.2011 N 77-рп/7П о назначении административного наказания

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Производственное объединение "Киришинефтеоргсинтез" (ОГРН1024701478735; место нахождения:Ленинградская область, г. Кириши, шоссе Энтузиастов, д. 1) (далее - ООО "КИНЕФ", Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 5067847165018, 191028, Санкт-Петербург, ул. Моховая, д.3) (далее - Управление, административный орган) от 11.08.2011 N 77-рп/7П о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 01.12.2011 заявление Общества удовлетворено, оспариваемое постановление Управления признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе Управление просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. По мнению подателя жалобы, внеплановая проверка проведена Управлением в соответствии с поручением Правительственной комиссии по вопросам развития топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики от 05.05.2011, в связи с чем не соответствующим закону является вывод суда об отсутствии оснований для издания распоряжения о проведении проверки ООО "КИНЕФ". Управление также полагает законным вынесение двух постановлений о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ - от 09.08.2011 N 77-рп/пром-П и от 11.08.201 N 77-рп/7П, так как несмотря на то, что правонарушения квалифицированы по одной статье КоАП, они различны по своему содержанию и месту их совершения, в отношении выявленных правонарушений составлены протоколы должностными лицами Управления разного уровня; названными постановлениями Общество привлечено к административной ответственности за нарушения разных требований промышленной безопасности, хотя и подпадающих под признаки одного административного правонарушения.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель Общества против удовлетворения жалобы возражал по мотивам, изложенным в отзыве на нее.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, на основании распоряжения от 09.06.2011 N 77-рп Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в период с 27.06.2011 по 22.07.2011 проведена внеплановая выездная проверка ООО "КИНЕФ".

В ходе проверки установлено, что Общество на основании имеющихся у него лицензий эксплуатирует 20 опасных производственных объектов, из них к процессу нефтепереработки относятся 10:

- цех первичной переработки нефти (рег. N А20-00009-001 от 10.11.1999);

- цех производства нефтебитумов, гидроизоляционных и кровельных материалов (peг. N А20-00009-002 от 03.09.2010);

- цех товарно-сырьевой (peг. N А20-00009-003 от 03.09.2010);

- цех риформирования бензина и гидроочистки дизельного топлива (peг. N А20-00009-004 от 03.09.2010);

- цех ректификации ароматических углеводородов (peг. N А20-00009-005 от 03.09.2010);

- цех сбора, фракционирования, топливоподготовки и топливоподачи (peг. N А20-00009-006 от 03.09.2010);

- цех производства парафина и серной кислоты (peг. N А20-00009-007 от 03.09.2010);

- цех водоснабжения и канализации, очистки производственных и хозфекальных сточных вод (peг. N А20-00009-008 от 03.09.2010);

- цех тепловоздухоснабжения, коммуникации основных производственных цехов (рег. N А20-00009-009 от 03.09.2010);

- участок транспортирования опасных веществ (per. N А20-00009-015 от 03.09.2010).

По результатам проверки Управлением оформлен акт от 22.07.2011 N 77-рп/А (т.1 л.д.23-122), согласно которому проверяющими выявлены нарушения Обществом при эксплуатации опасных производственных объектов требований части 1 статьи 9, части 5 статьи 7, части 1 статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закона 116-ФЗ), пунктов 3.1, 3.6, 3.8, 3.10, 3.12, 3.17, 3.19, 3.21.1, 3.21.2, 3.21.3, 3.21.4, 3.24, 4.1.2, 4.1.5, 4.1.12, 4.2.2, 4.2.3, 4.5.8, 4.5.8.1, 4.5.8.2, 4.5.8.3, 4.7.1, 4.7.2, 4.7.3, 4.7.8, 4.7.15, 4.7.22, 5.1.2, 5.1.6, 5.1.7, 5.1.10, 5.1.12, 5.4.1, 5.4.9, 5.5.10, 5.6.1, 6.1.5, 6.2.1, 6.2.2, 6.4.1, 7.1, 8.14, 9.4, 11.13 Общих правил взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 05.05.2003 N 29 (далее - Общие правила N 29), пунктов 2.7, 5.2.6, 5.3.2, 5.3.3, 5.3.4, 5.3.14, 5.3.18, 5.4.3, 5.4.9, 6.1, 6.5, 7.7 Правил промышленной безопасности для нефтеперерабатывающих производств, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 29.05.2003 N 44 (далее - Правила N 44), пункта 5.5.16 Правил устройства и безопасной эксплуатации сосудов, работающих под давлением, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 11.06.2003 N 91 (далее - Правила N 91), пунктов 2.4, 2.5, 2.9, 2.13 Типового положения о порядке организации и проведения работ по безопасной остановке на длительный период и (или) консервации химически опасных производственных объектов, утвержденного постановлением Госгортехнадзора от 04.11.2000 N 64 (далее - Типовое положение N 64), пунктов 8.1, 8.2.1, 8.4.1 Правил устройства вертикальных цилиндрических стальных резервуаров для нефти и нефтепродуктов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 09.06.2003 N 76 (далее - Правила N 76), пунктов 2.21, подпункта "г" пункта 2.26, 3.6, 3.10, 3.25, 4.28, 4.30 Правил устройства и безопасной эксплуатации компрессорных установок с поршневыми компрессорами, работающими на взрывоопасных и вредных газах, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 05.06.2003 N 61 (далее - Правила N 61), пункта 7.1. Общих правил промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 18.10.2002 N 61-А (далее - Общие правила N 61А), пункта 3.2.1. Положения о порядке проведения экспертизы промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтеперератывающей промышленности, утвержденного постановлением Госгортехнадзора РФ от 18.03.2003 N 8 (далее - Положение N 8), пунктов 2.6.16, 2.6.41 Правил промышленной безопасности нефтебаз и складов нефтепродуктов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 20.05.2003 N 33 (далее - Правила N 33), пункта 5.1.25 Правил устройства и безопасной эксплуатации технологических трубопроводов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 10.06.2003 N 80 (далее - Правила N 80).

По факту выявленных и отраженных в указанном акте проверки нарушений постановлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Федеральная служба Ростехнадзора) от 09.08.2011 N 77-рп/пром-П ООО "КИНЕФ" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ (т.3 л.д.34-41).

На основании этого же акта проверки от 22.07.2011 N 77-рп/А должностным лицом Управления 03.08.2011 в отсутствие надлежащим образом извещенного законного представителя Общества составлен протокол об административном правонарушении N77-рп/7 по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ (т.2 л.д.15-20).

Постановлением Управления Ростехнадзора от 11.08.2011 N 77-рп/7П ООО "КИНЕФ" привлечено к административной ответственности в соответствии с вышеуказанной квалификацией в виде штрафа в размере 200000 руб. (т.1 л.д.15-20).

Считая привлечение к административной ответственности незаконным, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела и доводы апелляционной жалобы, выслушав мнения лиц, участвующих в деле, апелляционный суд не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N116-ФЗ) требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Пунктом 1 статьи 2 Закона N 116-ФЗ установлено, что опасными производственными объектами в соответствии с названным Законом являются предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к названному Закону.

В статье 9 Закона N 116-ФЗ установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, в том числе обязанность организации соблюдать положения названного закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

Объективную сторону вменяемого Обществу правонарушения образуют действия либо бездействие при эксплуатации опасных производственных объектов, направленные на несоблюдение требований промышленной безопасности.

В данном случае Обществу вменено в вину невыполнение требований части 1 статьи 9, статьи 10 Закона N 116-ФЗ, а также положений Общих правил N 29, Правил N 44 при эксплуатации опасного производственного объекта - цеха товарно-сырьевого (рег. NА20-00009-003 от 03.09.2010) на пункте налива в автоцистерны ароматических углеводородов (бензол, толуол), который находится в торце железнодорожной эстакады 910-70/1.

Апелляционный суд считает правильным вывод суда первой инстанции о нарушении Управлением положений части 5 статьи 4.1 КоАП РФ, согласно которым никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Как видно из материалов дела, по результатам проведенной на основании распоряжения от 09.06.2011 N 77-рп внеплановой проверки, результаты которой зафиксированы в акте проверки от 22.07.2011 N N 77-рп/А, было составлено два протокола по делу об административном правонарушении: Управлением - от 03.08.2011 N 77-рп/7 и Федеральной службой - от 02.08.2011 N 77-рп/пром (т.3 л.д.42-48).

По результатам рассмотрения указанных протоколов и материалов дел об административных правонарушениях были вынесены:

- постановление Федеральной службы Ростехнадзора от 09.08.2011 N 77-рп/пром-П на основании протокола от 02.08.2011 N 77-рп/пром, в соответствии с которым ООО "КИНЕФ" привлечено к административной ответственности на основании части 1 статьи 9.1 КоАП РФ за нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов, а именно: минимальный размер страховой суммы страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу других лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасных производственных объектах определен с нарушением пункта 1 статьи 9, статьи 15 Федерального закона N 116-ФЗ; в нарушение требований части 1 статьи 9, части 3 статьи 8 и части 1 статьи 13 Федерального закона N 116-ФЗ отсутствуют заключения экспертизы промышленной безопасности по проектной документации на техническое перевооружение, расширение, консервацию установок; выявлены нарушения Общих правил N 29, части 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ в отношении установки ЭЛОУ-АВТ-2 (цех первичной переработки нефти), эстакады слива-налива (цех товарно-сырьевой), резервуарных парков (цех товарно-сырьевой);

- постановление Управления от 11.08.2011 N 77-рп/7П, вынесенное по результатам внеплановой проверки, отраженным в акте от 22.07.2011 N 77-рп/А, также о привлечении Общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

В обоснование правомерности вынесения постановления от 11.08.2011 N 77-рп/10П Управление ссылается на то, что в данном случае имеет место не тождество правонарушений, а тождество составов, по которым квалифицированы действия общества, а также просит учесть то обстоятельство, что постановления вынесены должностными лицами Ростехнадзора разного уровня.

Однако, как правомерно указал суд первой инстанции, вынесение постановлений от 09.08.2011 N 77-рп/пром-П и от 11.08.2011 N 77-рп/7П должностными лицами соответственно Федеральной службы Ростехнадзора и Управления само по себе не имеет правового значения при применении императивных правил КоАП РФ, устанавливающих порядок и условия назначения административного наказания.

Кроме того, материалами дела подтверждается, что факты нарушения положений, в том числе, одних и тех же Общих правил N 29, а также требований Федерального закона N 116-ФЗ, выявлены в результате одной проверки в один и тот же период времени и подпадают под квалификацию одной и той же статьи КоАП РФ, что не свидетельствует о совершении ООО "КИНЕФ" разных административных правонарушений. Выявленные в результате проверки нарушения образуют одно событие административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, за совершение которого должно быть назначено одно наказание, учитывая также, что диспозиция названной нормы предполагает назначение наказания за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензии, а не одного требования или лицензионного условия, если такие нарушения выявлены в ходе одной проверки, и в постановлении от 09.08.2011 N 77-рп/пром-П и в постановлении от 11.08.2011 N 77-рп/7П в описательной части перечислены одни и те же опасные производственные объекты.

Как правомерно указал суд первой инстанции, нарушение административным органом требований части 5 статьи 4.1 КоАП РФ является самостоятельным основанием для отмены оспариваемого постановления Управления Ростехнадзора от 11.08.2011 N 77-рп/7П.

Вместе с тем, апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что внеплановая проверка деятельности Общества проведена с нарушением положений части 5 статьи 27 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) и в отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 45 Административного регламента по исполнению службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ, на опасных производственных объектах, утвержденного приказом Минприроды России от 30.10.2008 N280, а также пунктом 71 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению лицензирования эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденного приказом Минприроды РФ от 30.07.2009 N237.

Действительно, внеплановая выездная проверка деятельности ООО "КИНЕФ", по результатам которой Управлением Ростехнадзора вынесено оспариваемое постановление, проведена в период с 27.06.2011 по 22.07.2011 на основании распоряжения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 09.06.2011 N 77-рп. Согласно пункту 3 данного распоряжения целями и задачами проверки являлось исполнение поручения Правительства Российской Федерации (протокол заседания Правительственной комиссии по вопросам развития топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики от 05.05.2011 N 2). Предметом проверки, как следует из пункта 4 распоряжения от 09.06.2011 N 77-рп, являлось соблюдение проверяемой организацией обязательных и иных требований, установленных актами Российской Федерации (в пределах компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

В компетенцию Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору входит, в том числе (пункт 5.3.1.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору), осуществление контроля и надзора, в том числе, за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах.

Проверка деятельности Общества проводилась на основании распоряжения от 09.06.2011 N 77-рп и во исполнение поручения Правительственной комиссии по вопросам развития топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики, в период с 27.06.2011 по 22.07.2011.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является наличие приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданного в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Названные положения закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, в силу части 5 статьи 27 Федерального закона N 294-ФЗ вступили в силу и должны применяться с 01.08.2011 (в ред. Федерального закона от 01.07.2011 N169-ФЗ).

В статье 16 Федерального закона N 116-ФЗ (в редакции, действовавшей до 01.08.2011), регламентирующей федеральный надзор в области промышленной безопасности, основания проведения проверок, как плановых, так и внеплановых, предусмотрены не были.

Таким образом, по мнению апелляционного суда, до четкой регламентации основания и порядка проведения внеплановых проверок, вступления в силу законодательно установленных ограничений оснований проведения таких проверок, внеплановые проверки могли проводиться и по иным основаниям,

В рассматриваемом случае внеплановая проверка проводилась в связи с поручением Правительственной комиссии, изложенной в пункте 4 протокола заседания от 05.05.2011. Согласно указанному протоколу Минэнерго России, Ростехнадзору и Росстандарту в целях создания условий для выпуска в оборот топлива, отвечающего требованиям технического регламента, в рамках своей компетенции поручено провести анализ выполнения нефтеперерабатывающими предприятиями работ по модернизации и строительству мощностей для вторичной переработки (включая проведение проверок), принять меры по обеспечению постоянного мониторинга строительства мощностей для вторичной переработки и эффективного использования существующего оборудования для вторичной переработки сырья.

Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках своих полномочий (пункт 5.3.1.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору) и на основании поручения Правительственной комиссии вынесено распоряжение от 09.06.2011 N 77-РП о проведении внеплановой выездной проверки ООО "КИНЕФ".

При изложенных обстоятельствах, у суда первой инстанции не имелось оснований для вывода о незаконности проведенной Федеральной службой внеплановой проверки, учитывая также то обстоятельство, что само распоряжение N 77-РФ, либо действия по проведению проверки Обществом не оспорены, при этом Федеральная служба, чьи действия, по сути, по проведению проверки признаны судом незаконными, не привлечена к участию в деле и не имела возможности представлять свои доводы и возражения по вопросу своих полномочий и законности вынесенных распоряжений.

Вместе с тем, ошибочный вывод суда первой инстанции об отсутствии предусмотренных законом оснований для проведения проверки деятельности Общества не привел к принятию незаконного судебного акта.

При таких обстоятельствах оснований для отмены либо изменения решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01 декабря 2011 года по делу N А56-47936/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Л.В. Зотеева И.Г. Савицкая