Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 марта 2012 г. N 19АП-253/11

г. Воронеж

02 марта 2012 г.

Дело N А48-4146/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 16.02.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 02.03.2012.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щеголевой Е.В.,

при участии:

от Приокского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: Баканова В.А., государственного инспектора межрегионального отдела по надзору за взрывопожароопасными и химически опасными объектами, доверенность N 11-7/919 от 10.11.2010;

от ООО Орловская Нефтеперерабатывающая Компания "Черное золото": Марченко Н.И., директора, протокол от 22.03.2010, приказ N 18 от 22.03.2010,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Приокского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Орловской области от 24.10.2011 по делу N А48-4146/2010 (судья Пронина Е.Е.) по заявлению Приокского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1097154013461) к обществу с ограниченной ответственностью Орловская Нефтеперерабатывающая Компания "Черное золото" (ОГРН 1035753001866) об аннулировании лицензии от 04.08.2009 N ВП-10-000497 (ЖН),

УСТАНОВИЛ:

Приокское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заявитель, Приокское управление Ростехнадзора, лицензирующий орган) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Обществу с ограниченной ответственностью Орловская нефтеперерабатывающая компания "Черное золото" (далее - ООО ОНК "Черное золото", Общество) об аннулировании лицензии от 04.08.2009 N ВП-10-000497 (ЖН) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 13.12.2010, по настоящему делу заявление административного органа удовлетворено, лицензия от 04.08.2009 N ВП-10-000497 (ЖН) на осуществление Обществом с ограниченной ответственностью Орловская нефтеперерабатывающая компания "Черное золото" деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов аннулирована.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2011 решение Арбитражного суда Орловской области от 13.12.2010 оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 05.07.2011 решение Арбитражного суда Орловской области от 13.12.2010 и Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2011 по делу N А48-4146/2010 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Орловской области. Кассационная инстанция указала на необходимость дать оценку по каждому пункту нарушений, выявленных в ходе проверки в отношении Общества, был ли предписанием от 8.10.2010 продлен срок для исполнения ранее выданного предписания от 10.06.2010.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 24.10.2011, принятым при новом рассмотрении дела, в удовлетворении заявленных требований Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору было отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

При этом заявитель апелляционной жалобы считает решение суда незаконным и необоснованным, полагает, что при рассмотрении дела были неправильно применены и истолкованы нормы материального права. Лицензирующий орган указывает, что за 16 месяцев с момента проведения внеплановой проверки Обществом не устранены 22 нарушения требований нормативно-технической документации и законодательства в области промышленной безопасности, большая часть которых является не формальными, а грубыми нарушениями. Довод суда о том, что большинство выявленных нарушений устранено, податель жалобы не принимает во внимание, т.к. частичное устранение нарушений, по его мнению, не гарантирует безопасной эксплуатации опасных производственных объектов.

В заседании апелляционного суда представитель заявителя жалобы ее требования поддержал, просил суд обжалуемое решение отменить.

Представитель ООО ОНК "Черное золото" против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве на жалобу. Общество считает обоснованным выводы суда области о том, что наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулирования лицензии, а также о том, что большинство выявленных нарушений устранено.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, основным видом деятельности ООО ОНК "Черное Золото" является производство нефтепродуктов. На основании лицензии N ВП-10-000497 (ЖН), выданной Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.08.2009 Общество осуществляет деятельность по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов на территории РФ (Орловская область, Орловский район, п. Малая Саханка), а также эксплуатирует зарегистрированные в государственном реестре опасных производственных объектов и расположенные в п.Малая Саханка Орловского района Орловской области площадку установки переработки углеводородного сырья, склад нефтепродуктов и участок транспортирования опасных веществ, что подтверждается свидетельством о регистрации N А10-21181 от 22.06.2009.

На основании распоряжения врио руководителя Ростехнадзора N 99-рп от 17.05.2010 в период с 24.05.2010 по 11.06.2010 в отношении ООО ОНК "Черное золото" проведена внеплановая выездная проверка, предметом которой являлось соблюдение требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе обязательных требований в области промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов; соблюдение лицензионных условий и требований; достоверность и соответствие сведений, представленных проверяемым предприятием в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, обязательным требованиям; правильность исчисления, полноты и своевременности внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду; выполнение предписаний Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориального органа; проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан окружающей среде.

В ходе проверки выявлены грубые нарушения лицензионных требований и условий, а также обязательных норм и правил промышленной безопасности при эксплуатации указанных опасных производственных объектов, которые нашли отражение в Акте проверки Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору N 99-рп/А от 10.06.2010.

На основании данных проведенной проверки ООО ОНК "Черное золото" выдано предписание N 99-рп/П от 10.06.2010, согласно которому Общество должно принять меры по устранению выявленных нарушений в срок до 10.08.2010.

Кроме того, по фактам правонарушений в отношении ООО ОНК "Черное золото" составлены протоколы об административных правонарушениях от 10.06.2010 N 99-рп/1 и N 99-рп/2, ответственность за которые предусмотрена частями 1 и 3 статьи 9.1 КоАП РФ.

Постановлениями Орловского районного суда Орловской области от 11.06.2010 Общество привлечено к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 9.1 КоАП РФ, в виде административного приостановления деятельности ООО ОНК "Черное золото" сроком на 60 суток.

Пунктом 2 Приказа Приокского управления Ростехнадзора N 1228 от 02.08.2010 действие лицензии N ВП-10-000487 (ЖН) от 04.08.2009 приостановлено на срок административного приостановления деятельности лицензиата на основании постановления Орловского районного суда Орловской области от 11.06.2010 об административном наказании по части 3 статьи 9.1 КоАП РФ в виде административного приостановления деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов на срок по 09.08.2010.

На основании Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.09.2010, распоряжения Приокского управления Ростехнадзора от 27.09.2010 N 2700-р в период с 04.10.2010 по 08.10.2010 проведена внеплановая выездная проверка в отношении ООО ОНК "Черное золото" на предмет выполнения предписания от 10.06.2010 г.. N 99-рп/П.

О проведении проверки заявитель проинформировал Общество уведомлением N 4-9/901 от 30.09.2010, которое вместе с распоряжением и копией запроса N 4-9/891 от 30.09.2010 о предоставлении документов было вручено 04.10.2010 генеральному директору Общества Марченко Н.И.

По итогам проверки Приокским управлением Ростехнадзора составлен Акт N 2700-р/А от 08.10.2010, из которого следует, что ООО ОНК "Черное золото" не представило административному органу информацию в письменной форме об устранении им грубых нарушений лицензионных требований и условий, а также обязательных норм и правил в области промышленной безопасности (о выполнении пунктов Предписания) в установленные сроки. По пунктам 1.18 Предписания установлено их частичное не выполнение.

В процессе устранения нарушений лицензионных требований и условий, указанных в пунктах 17, 36, 48, 53 Предписания также были допущены нарушения.

Кроме того, в ходе проверки было установлено, что Обществом произведена остановка установки МНПУ -2 на длительный период - на срок более трех месяцев с нарушением требований промышленной безопасности.

С актом проверки генеральный директор Общества Марченко Н.И. ознакомлен, копию получил 08.10.2010.

Акт проверки от 08.10.2010 N 2700-р/А явился основанием для выдачи Приокским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору предписания N2700-р/П от 08.10.2010 о принятии в срок до 20.01.2011 мер по исполнению пунктов 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 12, 13,14, 15, 16, 21, 22, 23, 26, 27, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 46, 47, 50, 52, 54, 56, 57 Предписания Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.06.2010 N 99-рп/П и устранению нарушений требований нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных технических документов в области промышленной безопасности, указанных в Акте проверки Приокского правления Ростехнадзора от 08.10.2010 N 2700-р/А.

Предписание от 08.10.2010 получено генеральным директором Общества 08.10.2010.

Заявитель, считая, что нарушения ООО ОНК "Черное золото" связанные со спецификой деятельности подпадают под признаки статей 8,9 (требования промышленной безопасности к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, расширению, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта; требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта) Федерального Закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производств", Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 599 и являются нарушениями лицензионных требований, обратился в арбитражный суд с рассмотренным требованием.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что лицензирующим органом существенно нарушена процедура аннулирования лицензии Общества от 04.08.2009. Суд исходил из устранения ответчиком большинства из выявленных нарушений, а также из принципов справедливости и соразмерности санкции, при этом не усмотрел достаточных оснований для удовлетворения требований заявителя об аннулировании лицензии.

Апелляционный суд позицию суда первой инстанции признает правильной исходя из следующего.

Согласно подпункту 28 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - закон N 128-ФЗ) эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов подлежит лицензированию.

В силу Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 N 599, эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов является лицензируемым видом деятельности и предусматривает выполнение работ и услуг на опасных производственных объектах в соответствии с перечнем согласно приложению к этому Положению.

Статья 2 Закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ закрепляет, что лицензионными требованиями и условиями является совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с пунктом 14 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 599, принятие лицензирующим органом решений о представлении лицензии (об отказе в представлении лицензии), приостановлении и возобновлении ее действия, переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, а также ведение реестра лицензий и представление содержащихся в нем сведений осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Пунктами 1 и 2 статьи 13 Закона N 128-ФЗ предусмотрен порядок приостановления и аннулирования лицензии.

Согласно пункту 1 статьи 13 Закона N 128-ФЗ приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

В соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона N 128-ФЗ, в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

Из анализа положений статьи 13 Федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности следует, что обращению в суд с заявлением об аннулировании лицензии должна предшествовать процедура приостановления лицензирующим органом действия лицензии, при этом лицензиату должна быть предоставлена возможность устранить выявленные нарушения лицензионных требований и условий, послуживших основанием приостановления лицензии.

Обстоятельства дела свидетельствуют, что предписанием N 99-рп/П от 10.06.2010 установлено, что ООО ОНК "Черное золото" должно принять меры по устранению выявленных в ходе проверки нарушений в срок до 10.08.2010.

Вместе с тем, поскольку в Предписании N 2700-р/П от 08.10.2010, вынесенном по результатам проведенной внеплановой выездной проверки в отношении ООО ОНК "Черное золото" на предмет выполнения предписания от 10.06.2010 N 99-рп/П, лицензирующим органом повторно указано на наличие нарушений, установленных при проверке 10.06.2011, а именно пункты 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10, 12, 13,14, 15, 16, 21, 22, 23, 26, 27, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 46, 47, 50, 52, 54, 56, 57 Предписания от 10.06.2010 N 99-рп/П, то установленный ООО ОНК "Черное золото" срок для их устранения суд первой инстанции правомерно посчитал продленным до 20.01.2011.

Требование лицензирующего органа об аннулировании лицензии от 04.08.2009 N ВП-10-000497 (ЖН) мотивировано тем, что за 16 месяцев с момента проведения внеплановой проверки Обществом не устранены 22 нарушения требований нормативно-технической документации и законодательства в области промышленной безопасности, большая часть которых является не формальными, а грубыми нарушениями.

При этом, апелляционной коллегией установлено, что из 61 нарушения выявленного при проверке 10.06.2010, ответчиком по состоянию на 08.10.2010 были устранены нарушения по 29 пунктам Предписания от 10.06.2010 N 99-рп/П.

Из имеющегося в материалах дела Акта проверки N 4-НХ-229-2011 от 12.10.2011 усматривается, что ответчиком не устранены нарушения по 22 пунктам Предписания от 10.06.2010 N 99-рп/П из 61 пункта.

Пунктом 6 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 599, установлено, что эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов с грубым нарушением лицензионных требований и условий влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований и условий, предусмотренных подпунктами "а", "б", "г" и "ж" пункта 5 указанного Положения, в частности:

- несоблюдение лицензиатом требований промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, установленных статьей 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

- несоблюдение лицензиатом требований промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте, установленных статьей 10 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

- отсутствие у лицензиата разрешения на ввод в эксплуатацию опасного производственного объекта или положительного заключения экспертизы промышленной безопасности в соответствии со статьями 8 и 13 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

- отсутствие у лицензиата договора страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте в соответствии со статьей 15 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Проанализировав не устраненные ответчиком нарушения, а также приведенные положения закона, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нарушения, отраженные в пунктах 2,4,16,26,40,52 Предписания от 10.06.2010 N 99-рп/П, не относятся к категории грубых.

Кроме того, суд правомерно указал, что Положение о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов не закрепляет в качестве безусловного основания для аннулирования лицензии совершение лицензиатом нарушений, перечисленных в подпунктах "а", "б", "г" и "ж" пункта 5 Положения.

Исследовав имеющиеся в материалах дела документы, судом области установлено, что выявленные 10.06.2010 грубые нарушения требований и условий лицензируемой деятельности - частично устранены Обществом на момент вынесения обжалуемого решения (пункты 3,6,14,15,32,36,46 Предписания N 99-рп/П ), при этом суд указал также на те нарушения, которые не устранены.

Суду апелляционной инстанции ООО ОНК "Черное золото" также представлены документы, которые свидетельствуют о том, что Общество продолжает предпринимать меры, направленные на дальнейшее устранение выявленных в ходе проверки и отраженных в Предписании N 99-рп/П нарушений лицензионных требований.

Так из представленного Обществом уведомления, поступившего в адрес лицензирующего органа 15.02.2012, и фотоматериалов следует, что лицензиатом осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, проводятся комплексные и целевые проверки (п. 4 Предписания N 99-рп/П); заглубленный резервуарный парк оснащен датчиками ДВК (п. 6); площадки налива автоцистерн оборудованы необходимыми навесами (п.26); на щитах наружных установок и резервуарных парках нанесены соответствующие надписи (п. 40); на нагнетательном трубопроводе насоса, используемого для перемещения горючих жидкостей, установлен оборотный клапан (п. 46); насосы, применяемые для нагнетания ЛВЖ, оснащены блокировками (п. 50); установлено устройство для измерения расходов срочных вод, поступающих на очистные сооружения (п. 54).

Также Обществом утвержден Постоянный технологический регламент мини завода по стабилизации углеводородного сырья, содержащий условия безопасного пуска при отрицательной температуре воздуха (п. 10 Предписания N 99-рп/П), 02.12.2011 заключен договор N/НТ на изготовление, поставку, пуско-наладку Комплекса конденсации и рассеивания паров нефтепродуктов, выделяющихся при сливо-наливных операциях и хранении (п.п. 13, 37).

В пункте 20 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г.. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Учитывая приведенные обстоятельства, принимая во внимание действия Общества, направленные на устранение выявленных лицензирующим органом нарушений, а также имея в виду, что такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что наличие формальных признаков нарушения не является достаточным основанием для аннулирования лицензии, а применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Таким образом, аннулирование лицензии как санкция, ограничивающая какое-либо конституционное право, в рассматриваемом случае при исследованных обстоятельствах не будет отвечать требованиям справедливости и допущенным ООО ОНК "Черное золото" нарушениям.

В связи с чем, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии законных оснований для аннулирования лицензии от 04.08.2009 N ВП-10-000497 (ЖН) на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, выданной ООО ОНК "Черное золото".

Принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования, имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Убедительных доводов, основанных на доказательствах и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем, удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в любом случае (часть 4 статьи 270 АПК РФ) судом первой инстанции не допущено.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что судебный акт арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, ст.ст. 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 24.10.2011 по делу N А48-4146/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

Н.Д. Миронцева П.В. Донцов