Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2012 г. N 04АП-253/12

г. Чита

17 мая 2012 г.

Дело N А19-18649/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 17 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 мая 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Рылова Д.Н., Желтоухова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Заместителя прокурора Иркутской области на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 1 декабря 2011 года по делу N А19-18649/2011 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "РН-Эксплорейшн" (адрес места нахождения: г. Москва, ул. Набережная Софийская, 26/1; ОГРН 1027739903938, ИНН 7706230432) к Администрации муниципального образования "Катангский район" (адрес места нахождения: Иркутская область, с. Ербогачен, ул. Комсомольская, 6а; ОГРН 1023802552663) о признании недействительным постановления от 11 июля 2011 года N 176-п,

с участием прокурора Иркутской области

(суд первой инстанции: Назарьева Л.В.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от ООО "РН-Эксплорейшн": не было (извещено);

от Администрации Катаннгского района: не было (извещена);

от прокуратуры: Михеев Сергей Николаевич, начальник отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Забайкальского края, служебное удостоверение ТО N 097723, поручение от 11 мая 2012 года N 38-08-12

и установил:

Общество с ограниченной ответственностью "РН-Эксплорейшн" (далее - Общество, ООО "РН-Эксплорейшн") обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Администрации муниципального образования Катангский район (далее - Администрация) о признании недействительным постановления от 11 июля 2011 года N 176-п "Об отмене постановления администрации МО Катангский район от 09.02.2011 N 36-п".

В порядке части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Администрация заявила ходатайство о привлечении в дело прокурора Иркутской области. Определением Арбитражного суда Иркутской области от 19 октября 2011 года к участию в деле привлечен Прокурор Иркутской области (т. 1, л.д. 1-2).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 1 декабря 2011 года заявленные ООО "РН-Эксплорейшн" требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано недействительным. Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для вынесения постановления от 11 июля 2011 года N 176-п "Об отмене постановления Администрации МО Катангский район от 9 февраля 2011 года N 36-п".

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заместитель прокурора Иркутской области обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. По мнению заявителя апелляционной жалобы, органы местного самоуправления муниципального района не уполномочены утверждать градостроительные планы земельных участков, расположенных на территории Катангского района. Заместитель прокурора Иркутской области считает, что отсутствие в постановлении от 11 июля 2011 года N 176-п указания на конкретные обстоятельства, на основании которых Администрацией сделан вывод о неправомерности ранее вынесенного постановления, ссылок на документы и материалы, подтверждающие необходимость отмены постановления об утверждения градостроительного плана земельного участка, не противоречит закону и не свидетельствует о недействительности постановления от 11 июля 2011 года N 176-п. При этом в оспариваемом постановлении имеется ссылка на то, что оно издано по итогам рассмотрения протеста прокурора, в котором указаны основания для отмены постановления Администрации от 9 февраля 2011 года N 36-п.

В отзыве от 23 февраля 2012 года на апелляционную жалобу ООО "РН-Эксплорейшн" выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Администрацией письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

О месте и времени судебного заседания Общество и Администрация извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 67200046285880, 67200046285903, 67200046285910, 67200046285927 и 67200049634319, а также отчетами о публикации 24 января 2012 года и 3 мая 2012 года на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству и определения о возобновления производства по делу, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Обществом заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ООО "РН-Эксплорейшн" зарегистрировано в качестве юридического лица 19 апреля 2001 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер 1027739903938, что подтверждается свидетельством о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц о юридическом лице, зарегистрированном до 1 июля 2002 года и выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц (т. 1, л.д. 15, л.д. 16-28).

25 июня 2007 года между ОАО "НК "Роснефть" и ООО "РН-Казахстан" заключен агентский договор N 28/07/0000207/2082Д по планированию и производству геологоразведочных работ (т. 1, л.д. 107-110).

Впоследствии ООО "РН-Казахстан" было переименовано в ООО "РН-Эксплорейшн".

Основными видами деятельности ООО "РН-Эксплорейшн" являются поиск и разведка месторождений нефти, газа и конденсата.

На основании договора аренды лесного участка от 2 ноября 2010 года N 91-233/10 (т. 1, л.д. 114-119) Обществу в целях использования лесов для геологического изучения недр, строительства поисково-оценочной скважины "Даниловская-71" с вертолетной площадкой и подъездной дорогой и заготовки древесины предоставлен лесной участок, расположенный на землях лесного фонда, имеющий местоположение: Иркутская область, Катангский район, Катангское лесничество (Катангское лесничество, Непская дача N 2, кварталы: 21; 22; 23; 28; 36; 37; 41; 51; 52; 53; 55; 61; 65; 66; 67; 96; 97), общей площадью 39,4465 га.

15 января 2011 года ООО "РН-Эксплорейшн" обратилось в Администрацию муниципального образования "Катангский район" с заявлением о выдаче градостроительных планов для строительства поисково-оценочных скважин.

На основании поступившего заявления Администрацией вынесено постановление от 9 февраля 2011 года N 36-п (т. 1, л.д. 12), в соответствии с которым утвержден градостроительный план земельного участка площадью 39,4465 га для проведения работ по геологическому изучению недр и разработке месторождений полезных ископаемых - строительство поисково-оценочной скважины "Даниловская-71" с вертолетной площадкой, подъездной дорогой, расположенного в пределах земель лесного фонда Катангского лесничества, "Преображенская дача", в Катангском районе Иркутской области.

29 июня 2011 года прокуратурой Катангского района вынесен протест N 7-15-11 на постановление от 9 февраля 2011 года N 36-п, в котором указано, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности и правом распоряжения данными землями обладают только федеральные органы исполнительной власти; строительство объектов осуществляется на основании проекта освоения лесов, разрабатываемого и утверждаемого в соответствии со статьями 12 и 88 Лесного кодекса Российской Федерации, пункта 18 Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Минсельхоза России от 8 февраля 2010 года N 32 (т. 1, л.д. 44-46).

По результатам рассмотрения названного протеста Администрацией принято постановление от 11 июля 2011 года N 176-п "Об отмене постановления Администрации муниципального образования "Катангский район" от 9 февраля 2011 года N 36-п" (т. 1, л.д. 11).

Полагая, что постановление Администрации от 11 июля 2011 года N 176-п, отменяющее ранее вынесенное постановление об утверждении градостроительного плана земельного участка, не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, ООО "РН-Эксплорейшн" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого постановления ввиду следующего.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Применительно к законодательству о градостроительной деятельности аналогичное требование установлено в части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

Пунктом 4 статьи 45 Устава муниципального образования "Катангский район", утвержденного решением районной Думы Катангского района от 01.07.1999 N 2/12, предусмотрена аналогичная норма права, позволяющая мэру района отменять принятые им постановления и распоряжения.

Вместе с тем, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 июля 2004 года N 1424/04 указано, что отмена муниципального правового акта осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта.

В связи с этим суд апелляционной инстанции считает, что реализация Администрацией полномочий, установленных пунктом 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении и пунктом 4 статьи 45 Устава муниципального образования "Катангский район", не может ставиться в зависимость исключительно от ее усмотрения и основываться только на формальном праве отмены ранее принятого ненормативного правового акта.

Иными словами, орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Подобное толкование пункта 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении соответствует правовой позиции, выраженной в Определении Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14 июня 2011 года N ВАС-6965/11, постановлениях Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 февраля 2011 года N А33-2305/2010, от 16 мая 2011 года по делу N А19-15285/10, от 12 августа 2011 года по делу N А19-20537/2010, от 1 ноября 2011 года по делу N А19-5467/2011, от 28 апреля 2012 года по делу N А19-16859\2011 и от 2 мая 2012 года по делу N А19-15875/2011.

Поскольку постановление Администрации от 11 июля 2011 года N 176-п является актом ненормативного характера, направленным на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, следовательно, оно должно быть мотивированным и обоснованным.

Между тем, в постановлении Администрации от 11 июля 2011 года N 176-п не указано какое-либо правовое обоснование и фактические обстоятельства, послужившие основанием для отмены постановления от 9 февраля 2011 года N 36-п, то есть данный ненормативный акт является немотивированным.

В качестве единственного основании в оспариваемом постановлении имеется лишь ссылка на протест прокурора Катангского района от 29 июня 2011 года.

В свою очередь, в данном протесте приведено два мотива незаконности постановления Администрации от 9 февраля 2011 года N 36-п: 1) превышение Администрацией полномочий по распоряжению земельным участком, поскольку в соответствии с положениями статьи 17 Земельного кодекса и статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" земли лесного фонда находятся в федеральной собственности; 2) согласно статьям 12, 43 и 88 Лесного кодекса Российской Федерации, приказу Минсельхоза России от 08.02.2010 N 32 и приказу Рослесхоза от 27.12.2007 N 515 не предусматривают получение градостроительного плана для возведения объектов в целях осуществления работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых, строительство таких объектов осуществляется на основании проекта освоения лесов.

Относительно первого из названных в протесте прокурора оснований суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

На основании пункта 1 статьи 43 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено этим Кодексом, федеральными законами.

Правомочие распоряжения - это обеспечиваемая законом возможность определять судьбу имущества путем изменения его принадлежности, состояния или назначения посредством совершения разного рода юридических сделок (отчуждение имущества обозначенных законом пределах посредством договоров).

Между тем, из содержания части 3 статьи 43, статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что градостроительный план, подготовленный на основании проекта межевания территорий и проекта планировки территорий, выдается на сформированный и предоставленный земельный участок.

Следовательно, утверждение градостроительного плана земельного участка не является реализацией полномочий по распоряжению земельным участком (актом по распоряжению таким участком). Поэтому содержащийся в протесте прокурора Катангского района вывод о принятии Администрацией отмененного оспариваемым постановлением муниципального правового акта (постановления от 9 февраля 2011 года N 36-п) с превышением полномочий по мотиву отсутствия у Администрации права распоряжения землями лесного фонда основан на ошибочном толковании действующего гражданского, земельного и градостроительного законодательства.

Относительно второго из названных в протесте прокурора оснований суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно частям 2 и 5 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности. При освоении лесов на основе комплексного подхода осуществляются: организация использования лесов; создание и эксплуатация объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры; проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов; проведение мероприятий по охране, использованию объектов животного мира, водных объектов.

Обязанность по составлению проекта освоения лесов частью 1 статьи 88 Лесного кодекса Российской Федерации возложена на лиц, которым лесные участки предоставлены в постоянное пользование или в аренду.

В соответствии со статьей 26 Лесного кодекса Российской Федерации законное освоение лесного участка и изъятие лесных ресурсов осуществляются только при наличии у лесопользователя проекта освоения лесов и последующем представлении лесопользователем лесной декларации.

Таким образом, из статей 21, 24, 26, 88 и 89 Лесного кодекса Российской Федерации, а также положений Состава проекта освоения лесов и порядка его разработки, утвержденного приказом Минсельхоза России от 08.02.2010 N 32, следует, что проект освоения лесов необходим для законного освоения лесного участка и изъятия лесных ресурсов.

В силу пункта 11 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых является самостоятельным видом использования лесов.

При этом использование лесов для указанных целей осуществляется в соответствии со статьей 21 данного Кодекса (часть 1 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 21 того же Кодекса на землях лесного фонда допускается строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры для осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых.

Часть 4 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает, что порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Порядок использования лесов для выполнения рассматриваемых работ утвержден приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27.12.2010 N 515, согласно пункту 2 которого для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду в соответствии со статьями 43 и 74 Лесного кодекса Российской Федерации.

Из системного толкования части 2 статьи 43, частей 3 и 4 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду без проведения аукциона на основании решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе для разработки полезных ископаемых; полномочия по заключению договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, предоставляются соответствующим органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Как видно из материалов дела, Обществу на основании договора аренды от 2 ноября 2010 года N 91-233/10, заключенному с Агентством лесного хозяйства Иркутской области, предоставлен лесной участок, расположенный на землях лесного фонда для проведения работ по геологическому изучению недр и строительства поисково-оценочной скважины "Даниловская-71" с вертолетной площадкой и подъездной дорогой.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства регулируются законодательством о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 статьи 129, пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство любого объекта должно производиться при наличии разрешений собственника земельного участка и с соблюдением градостроительных норм и правил.

Под строительством понимается создание зданий, строений, сооружений (пункт 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Поисково-оценочная скважина в виде ее сооружений не относится к недрам и не исключена из гражданского оборота (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2000 года N 3531/00).

Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на дату принятия оспариваемого постановления) строительство объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

Частью 1 этой же статьи предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Таким образом, для создания объекта недвижимости (в данном случае строительства поисково-оценочных скважин) с соблюдением закона и иных правовых актов необходимо получение разрешения на его строительство.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 51, пунктом 2 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию среди прочих документов застройщик представляет в орган, уполномоченный выдавать такое разрешение, градостроительный план земельного участка.

Необходимость предоставления градостроительных планов земельных участков в соответствующем пакете документов для получения разрешений на строительство объектов предусмотрена также пунктом 3.1 Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче разрешений на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами, утвержденного приказом Минприроды России от 27.08.2009 N 268.

Как следует из взаимосвязанных положений пункта 3 части 1 статьи 8, части 5 статьи 41, части 6 статьи 43 и статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план выдается на основе выполненных работ по территориальному планированию и межеванию территорий, содержит сведения о границах земельного участка и минимальных отступах от границ, зонах действия публичных сервитутов, о технических условиях подключения объектов, расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства и культурного наследия.

Следовательно, для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство поисково-оценочной скважины с вертолетной площадкой и подъездной дорогой необходим разработанный и утвержденный в установленном порядке градостроительный план земельного участка.

Необходимость разработки и утверждения градостроительного плана земельного участка следует также из пунктов 3.3 и 3.4 договора аренды лесного участка от 2 ноября 2007 года N 91-233/10.

Учитывая изложенное, содержащийся в протесте прокурора вывод о том, что получение градостроительного плана земельного участка не требуется, признается несостоятельным в правовом отношении.

Таким образом, доводы, указанные прокурором Катанского района в протесте от 29 июня 2011 года N 7-15-11, по результатам рассмотрения которого вынесено постановление от 11 июля 2011 года N 176-п, являются необоснованными.

Иных оснований незаконности действий органа местного самоуправления при принятии постановления от 9 февраля 2011 года N 36-п в протесте прокурора Катангского района от 29 июня 2011 года не содержится, в связи с чем содержащиеся в апелляционной жалобе прокурора доводы о незаконности данного постановления по мотиву несоблюдения требований статей 44-46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в рамках настоящего дела оценке не подлежат, поскольку не являлись основанием для принятия постановления от 11 июля 2011 года N 176-п.

Изложенное соответствует правовой позиции, выраженной в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 апреля 2012 года по делу N А19-16859/2011 (т. 2, л.д. 81-86).

При таких обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 1 декабря 2011 года по делу N А19-18649/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 1 декабря 2011 года по делу N А19-18649/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов Е.В. Желтоухов