Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10 августа 2012 г. N 02АП-3638/12

г. Киров

10 августа 2012 г.

Дело N А17-9528/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 09 августа 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 августа 2012 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Востриковой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Волокитина А.С., действующего на основании доверенности от 16.02.2012,

представителей ответчика Маракасовой Д.В., действующей на основании доверенности от 02.02.2012, Журавлева А.С., действующего на основании доверенности от 09.07.2012,

представителя третьего лица Волокитина А.С., действующего на основании доверенности от 09.07.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 23.04.2012 по делу N А17-9528/2011, принятое судом в составе судьи Чеботаревой И.А.

по заявлению администрации Кинешемского муниципального района Ивановской области (ОГРН 1033700450112, Ивановская область, г. Иваново, ул. Ленина, д.12)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ОГРН 1023700560619, Ивановская область, г. Иваново, ул. Жданова, д.10),

третье лицо: индивидуальный предприниматель Приказчиков Александр Борисович (ОГРН 370300811500, г. Кинешма),

о признании решения и предписания незаконными,

установил:

администрация Кинешемского муниципального района Ивановской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - ответчик, Управление, антимонопольный орган) с требованиями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными решения Управления от 02.11.2011 по делу N 02-30/2011-028 В полном объеме изготовлено 15.11.2011) в части признания Администрации нарушившей пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в части осуществления регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам: п. Лесное - с. Решма, д. Зуиха-д. Тарасиха, инт. Новинки- г. Кинешма-г. Заволжск-п. Первомайский) и предписания Управления от 15.11.2011 N 02-30/2011-028.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечен индивидуальный предприниматель Приказчиков Александр Борисович (далее - третье лицо, ИП Приказчиков А.Б.) (том 1, л.д. 1-3).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 23.04.2012 заявленные требования удовлетворены.

Управление с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе Управление указывает, что на территории Ивановской области перевозку пассажиров автомобильным транспортом осуществляют 397 лицензиатов, все они являются потенциальными перевозчиками на маршрутах: "п. Лесное - с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки - г. Кинешма - г. Заволжск - п. Первомайский"; жалобы от перевозчиков не поступали в связи с их неосведомленностью о существовании маршрутов; заключение договора перевозки от 30.04.2009 без конкурсного отбора само по себе является нарушением пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 27.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции).

Заявитель и третье лицо в отзыве на апелляционную жалобу приведенные в ней доводы опровергают, просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В заседании суда представители сторон и третьего лица поддержали свои позиции.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 30.04.2009 Администрацией и ИП Приказчиковым А.Б. (перевозчик) заключен договор на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах автомобильным транспортом общего пользования по территории Кинешемского муниципального округа (том 2, л.д. 155-157), согласно которому Администрация поручает, а перевозчик осуществляет перевозку пассажиров на пригородных регулярных автобусных маршрутах согласно перечню маршрутов указанных в приложении N 1 к настоящему договору (пункт 1.1). Из приложения указанному договору следует, что осуществление пассажирских перевозок осуществляется по маршрутам: "п. Лесное- с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки- г. Кинешма-г. Заволжск- п. Первомайский", "г. Кинешма АС - г. Наволоки АС - сан.им. Станко АС" (том 1, л.д. 159).

08.06.2011 в Управление поступило обращение Кинешемской городской прокуратуры, в котором указано, что действия Администрации, выразившиеся в заключении договоров перевозки с рядом хозяйствующих субъектов без проведения конкурсного отбора нарушают положения Федерального закона о защите конкуренции (том 2, л.д. 163-164).

05.07.2011 Управлением издан приказ о возбуждении дела N 02-30/2011-028 по признакам нарушения Администрацией и ИП Приказчиковым А.Б. части 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции (том 2, л.д. 150).

15.11.2011 Управление вынесло решение по делу N 02-30/2011-028, которым соглашение (договор) от 30.04.2011, заключенное между Администрацией Кинешемского муниципального района Ивановской области и индивидуальным предпринимателем Приказчиковым А.Б. без предшествующей процедуры отбора перевозчиков, признано нарушающим пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции (в части осуществления регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам: "п. Лесное- с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки- г. Кинешма-г. Заволжск- п. Первомайский") (том 1, л.д. 11-16). Из указанного решения следует, что между Администрацией и ИП Приказчиковым А.Б. заключен договор от 30.04.2009 на организацию и осуществление перевозок пассажиров на пригородных регулярных маршрутах автомобильным транспортом общего пользования по территории Кинешемского муниципального района, в том числе по внутримуниципальным маршрутам: "п. Лесное- с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки- г. Кинешма-г. Заволжск - п. Первомайский". Рынок пассажирских перевозок в Ивановской области является конкурентным, так как на данном рынке осуществляют деятельность множество субъектов. Заключение договора осуществлено без проведения конкурсного отбора перевозчиков Администрацией и по своему субъективному усмотрению сторон. Информирование иных хозяйствующих субъектов не было произведено, и их доступ на соответствующий товарный рынок был ограничен.

15.11.2011 Управлением Администрации выдано предписание N 02-30/2011-028 (далее - предписание N 02-30/2011-028) с требованием прекратить нарушение пункта 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции, для чего в срок до 16.12.2011 предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно, расторгнуть соглашение (договор) от 30.04.2009, заключенное с ИП Приказчиковым А.Б., противоречащее требованиям антимонопольного законодательства (том 1, л.д. 17).

Не согласившись с указанными решением и предписанием Управления, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, установив, что обжалуемые решение N 02-30/2011-028 и предписания N 02-30/2011-028 противоречат законодательству и нарушают права и законные интересы заявителей, удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон и третьего лица, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из части 2 статьи 1 Федерального закона о защите конкуренции следует, что его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона о защите конкуренции товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации; соглашение - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Таким образом, статьей 16 Федерального закона запрещаются только такие соглашения, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. Антимонопольный орган обязан доказать как наличие негативных последствий для конкурентной среды, так и причинно-следственную связь между соглашениями и соответствующими негативными последствиям.

Согласно подпункту 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями и в границах муниципального района.

В соответствии со статьей 7 Закона Ивановской области от 29.12.2000 N 93-03 "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Ивановской области" (далее - Закон Ивановской области о пассажирских перевозках) к вопросам местного значения относятся, в том числе для муниципального района - создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. В целях реализации вышеуказанных вопросов местного значения на территории соответствующего муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа) соответствующая администрация, в том числе привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения перевозчиков; выступает муниципальным заказчиком в сфере пассажирских перевозок согласно федеральному закону о размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществляет контроль за работой транспорта и обслуживанием пассажиров на территории муниципального образования.

По смыслу статьи 9 Закона Ивановской области о пассажирских перевозках, пунктов 4, 4.1, подпункта 6 пункта 9 Положения об организации предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах Кинешемского муниципального района, утвержденного решением Кинешемского районного Совета депутатов от 23.11.2006 N 92 (100) (действовавшего на момент заключения договора перевозки от 30.04.2009), перевозчики допускаются к выполнению регулярных пассажирских перевозок на основе конкурсного отбора.

Антимонопольный орган считает, что договор перевозки от 30.04.2009, заключенный без предшествующей процедуры отбора перевозчиков, нарушает пункт 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции (в части осуществления регулярных перевозок по внутримуниципальным маршрутам: "п. Лесное- с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки- г. Кинешма-г. Заволжск- п. Первомайский").

Однако, следует отметить, что не любое несоответствие действий (соглашения) органа местного самоуправления требованиям действующего законодательства нарушает конкретный запрет, установленный пунктом 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции. Антимонопольный орган должен доказать наступление или возможность наступления прямо предусмотренных в законе последствий.

Материалами дела подтверждено, что Администрация, заключая договор перевозки от 30.04.2009, действительно не проводила конкурсный отбор перевозчиков для осуществления регулярных перевозок по маршрутам: "п. Лесное- с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки- г. Кинешма-г. Заволжск- п. Первомайский".

Между тем из постановления главы Кинешемского муниципального района от 13.06.2007 N 398а (том 2, л.д. 95-96), постановления главы Кинешемского муниципального района от 14.04.2009 N 219 (том 2, л.д. 40-41) следует, что до заключения договора перевозки от 30.04.2009 ИП Приказчиков А.Б. осуществлял перевозку пассажиров по маршрутам: "п. Лесное - с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки - г. Кинешма - г. Заволжск - п. Первомайский". При рассмотрении Управлением дела N 02-30/2011-028 ИП Приказчиков А.Б. пояснил, что на данных маршрутах он работает 10 лет, по поводу заключения договора сам обратился в Администрацию, представив имеющиеся у него документы, и 30.04.2009 договор был заключен (том 2, л.д. 112-113).

Согласно пункту 6.1 договора перевозки от 30.04.2009 названный договор являлся временным и действует в период подготовки к проведению открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок по указанным в договоре маршрутам. При этом возможность проведения конкурса не исключена в любое время.

В материалах дела не имеется ни доказательств того, что Администрация получала заявления иных перевозчиков о заключении с ними договора перевозки по указанным маршрутам, ни доказательств того, что последствием заключения данного договора явилось ограничение конкуренции на соответствующем товарном рынке, в частности, ограничение доступа на товарный рынок других хозяйствующих субъектов.

Таким образом, в рассматриваемом случае само по себе заключение договора перевозки от 30.04.2009 без проведения конкурса, не может свидетельствовать о нарушении Администрацией именно пункта 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции.

Доводы апелляционной жалобы о том, что на территории Ивановской области перевозку пассажиров автомобильным транспортом осуществляют 397 лицензиатов, все они являются потенциальными перевозчиками на маршрутах: "п. Лесное - с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки - г. Кинешма - г. Заволжск - п. Первомайский", отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку из обжалуемого решения следует, что антимонопольным органом при рассмотрении дела не устанавливался круг потенциальных перевозчиков по маршрутам: "п. Лесное - с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки - г. Кинешма - г. Заволжск - п. Первомайский" на момент заключения договора перевозки от 30.04.2009.

Доводы Управления о том, что жалобы от перевозчиков не поступали в связи с их неосведомленностью о существовании маршрутов, не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку из подпунктов "а", "б" пункта 8 статьи 9 Закона Ивановской области о пассажирских перевозках информация о каждом открытом маршруте и перечне маршрутов регулярного сообщения доводится Администрацией до сведения населения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что заключение договора перевозки от 30.04.2009 без конкурсного отбора само по себе является нарушением пункта 4 статьи 16 Федерального закона о защите конкуренции, также отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку, как отмечено ранее, в материалах дела не имеется доказательств того, что заключение данного договора привело или могло привести к ограничению доступа на товарный рынок других хозяйствующих субъектов. В рассматриваемой ситуации информация о существовании маршрутов: "п. Лесное - с. Решма", "д. Зуиха - д. Тарасиха", "инт. Новинки - г. Кинешма - г. Заволжск - п. Первомайский" является общедоступной, однако в материалах дела не имеется доказательств того, что Администрация получала заявления иных перевозчиков о заключении с ними договора перевозки по указанным маршрутам. Выводы антимонопольного органа о том, что иные лица могли бы претендовать на заключение данного договора носят предположительный характер.

Ссылки ответчика на решения и постановления судов общей юрисдикции и решение Арбитражного суда города Москвы судом апелляционной инстанции не принимаются, поскольку содержащаяся в указанных судебных актах правовая оценка имевшихся по данным делам обстоятельств не имеет преюдициального значения для рассматриваемого дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 23.04.2012 по делу N А17-9528/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов