Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 августа 2012 г. N 13АП-13566/12

г. Санкт-Петербург

31 августа 2012 г.

Дело N А56-58312/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 августа 2012 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Зотеевой Л.В., Савицкой И.Г.

при ведении протокола судебного заседания: Беляевой Ю.А.

при участии:

от заявителя: 1) Архамееева Н.С. по доверенности от 19.04.2012 N 78 АА 2130497,

от ответчика: 2) Африна Е.Я. по доверенности от 28.08.2012 N 220, Лукьянова И.В. по доверенности от 10.01.2012 N1;

от 3-го лица: Сохацкая Ю.И. по доверенности от 19.09.2011;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-13566/2012) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.02.2012 по делу N А56-58312/2011 (судья Александрова Е.Н), принятое

по заявлению Правительства Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-е лицо: ООО "Арматор"

об оспаривании решения и предписания

установил:

Правительство Санкт-Петербурга (191060, Санкт-Петербург, Смольный, д. 6, далее - Правительство) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 18.07.2011 по делу N К03-72/11, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13). Делу присвоен номер А56-58312/2011.

Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" (191023, Санкт-Петербург, ул. Зодчего Росси, д. 1-3, 6-й подъезд, далее - ГУП "ГУИОН") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - Управление, антимонопольный орган) от 18.07.2011 по делу N К03-72/11. Делу присвоен номер А56-61125/2011.

В порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные дела объединены судом в одно производство с присвоением делу N А56-58312/2011.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено общество с ограниченной ответственностью "Арматор" (195030, Санкт-Петербург, Лесопарковая ул., д. 38, далее - ООО "Арматор").

Решением суда от 27.02.2012 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Управление просит отменить решение суда, как принятое при неполном установлении обстоятельств дела и неправильном применении норм материального права. По мнению подателя жалобы, судом не применены подлежащие применению нормы статей 4 и 15 Закона о защите конкуренции и не учтено, что Положением о порядке определения базовых ставок арендной платы.., утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2009 N 1379, ГУП "ГУИОН" поставлено в исключительное, по сравнению с иными участниками рынка, положение.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель Правительства Санкт-Петербурга и ГУП "ГУИОН" против удовлетворения апелляционной жалобы возражали, считая решение суда законным и обоснованным.

Представитель ООО "Арматор" поддержал позицию антимонопольного органа.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2009 N 1379 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга" утверждено Положение о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы (далее - Положение).

Пунктом 2.7 Положения установлено, что при заключении договора аренды земельного участка арендная плата рассчитывается с применением кода функционального использования территории Кн - 18,0. При определении арендной платы применяются коэффициенты в соответствии с Положением, при этом понижающие коэффициенты (кроме Кп) устанавливаются равными 1,00. Кн - 18,0 предполагает использование земельного участка под любые разрешенные виды функционального использования в соответствии с договором аренды без изменения арендной платы.

Согласно пункту 2.8 Положения иные коды Кн, понижающие корректирующие коэффициенты, или базовая ставка для особых (льготных) видов деятельности арендаторов применяются при предоставлении арендатором ведомости инвентаризации земельного участка, выполненной ГУП "ГУИОН".

18.07.2011 Управлением по делу N К03-72/11, возбужденному по жалобе ООО "Арматор", принято решение, которым антимонопольный орган признал в действиях Правительства Санкт-Петербурга нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ при предоставлении ГУП "ГУИОН" исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка, установленного пунктом 2.8 Положения, выразившееся в:

- необоснованном препятствовании осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги в сфере кадастровой деятельности и землеустройства;

- введении ограничений прав хозяйствующих субъектов (арендаторов, в том числе ООО "Арматор") на приобретение товаров (услуг) по изготовлению ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию у других хозяйствующих субъектов (не ГУП "ГУИОН");

- даче хозяйствующим субъектам (арендаторам, в том числе ООО "Арматор") указаний о заключении в приоритетном порядке договоров на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию с ГУП "ГУИОН";

- установлении для приобретателей услуг (арендаторов, в том числе ООО "Арматор") ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги в сфере кадастровой деятельности и землеустройства, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере оказания услуг кадастровой деятельности и землеустройства.

18.07.2011 Управлением выдано предписание Правительству Санкт-Петербурга, которым предложено в срок до 30.09.2011 изменить акт, нарушающий антимонопольное законодательство, путем внесения изменений в абзац 1 пункта 2.8 Положения, исключив из указанного пункта следующее: "выполненной отделом землеустройства Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости".

Считая названные решение и предписание Управления незаконными, Правительство Санкт-Петербурга и ГУП "ГУИОН" оспорили их в судебном порядке.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, посчитав необоснованными выводы Управления о предоставлении спорным пунктом Положения ГУП "ГУИОН" исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка.

Апелляционный суд, повторно рассмотрев дело, находит решение суда подлежащим отмене.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не вытекает обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, так как действия властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции - соперничества хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства апелляционный суд пришел к выводу о том, что редакция пункта 2.8 Положения, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2009 N 1379, содержащая указание о том, что основанием пересмотра ставок арендной платы для заинтересованных в этом лиц является инвентаризационная ведомость, изготовленная одним хозяйствующим субъектом - ГУП "ГУИОН", заведомо исключает участие других хозяйствующих субъектов в оказании услуг по составлению означенной ведомости. При этом очевидно, что спрос на такую услугу имеется. Это подтверждается, в том числе, имеющимися в материалах дела сведениями о сумме выручки, полученной ГУП "ГУИОН" от оказания услуги за плату.

Ошибочным, по мнению апелляционной коллегии, является вывод суда о том, что возложение на созданное КУГИ Санкт-Петербурга учреждение - ГУП "ГУИОН" исключительных полномочий по составлению ведомости инвентаризации земельных участков обусловлено исполнением исключительных полномочий субъекта Российской Федерации по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, и в том числе по определению размера арендной платы, порядка и условий внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации.

При этом вывод суда первой инстанции о том, что деятельность ГУП "ГУИОН" осуществляется не на товарном рынке (не в сфере обращения товаров), а лишь в сфере осуществления исключительных полномочий органа государственной власти, противоречит фактическим обстоятельствам дела.

Из материалов дела видно, что ГУП "ГУИОН" является коммерческой организацией (пункт 1.5 Устава), которая в целях, определенных Собственником (КУГИ Санкт-Петербурга), осуществляет деятельность по ряду направлений, и в том числе осуществляет инвентаризацию земельных участков по их функциональному использованию (пункт 2.2.3 Устава).

Как правильно указал суд первой инстанции, анализ положений статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 05.12.2007 N 608-119 "О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга" (далее - Закон N 608-119), Административного регламента Комитета по управлению городским имуществом по исполнению государственной функции по обеспечению проведения инвентаризации и оценки государственного имущества Санкт-Петербурга, утвержденного распоряжением Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга от 12.03.2010 N 23-р, постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.11.2005 N 1828 "О совершенствовании системы технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимого имущества Санкт-Петербурга" свидетельствует о том, что размер арендной платы определяется (изменяется) с учетом данных ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию.

Вместе с тем, из материалов дела видно, что исполнение КУГИ Санкт-Петербурга государственной функции по проведению инвентаризации и оценки государственного имущества Санкт-Петербурга обеспечено государственным контрактом, заключенным с ГУП "ГУИОН" в порядке, предусмотренном статьей 55 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-Ф), а именно - путем размещения заказа у единственного исполнителя.

Судом установлено, что на 2011 год заключен государственный контракт от 17.02.2011 N 3224 на сумму 14506000 рублей. В рамках означенного контракта и на основании соответствующих заявок КУГИ (заказчик) ГУП "ГУИОН" (исполнитель) проводит инвентаризацию земельного участка по функциональному использованию с составлением ведомости, предусмотренной пунктом 2.8 Положения. Объем оказываемых услуг на указанную в контракте сумму сторонами контракта не определен. Аналогичный контракт был заключен и в 2010 году.

Вместе с тем, такую услугу ГУП "ГУИОН" оказывает и без заявок КУГИ, на основании обращений арендаторов. Но в этом случае услугу оплачивает обратившийся за ней арендатор.

В судебном заседании представители Правительства и ГУП "ГУИОН" пояснили, что арендаторы самостоятельно определяют, в каком порядке обращаться за получением названной услуги - бесплатно в КУГИ или за плату в ГУП "ГУИОН".

По мнению судебной коллегии, в отсутствие четких критериев разграничения оснований оказания одних и тех же услуг за счет средств бюджета (по госконтракту) и средств арендаторов (по их "желанию"), следует признать несостоятельными доводы Правительства, обусловившего изложенное выше положение осуществлением исключительных полномочий органа государственной власти.

К тому же, как правильно указал суд первой инстанции, к исключительным полномочиям Правительства отнесены функции по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, и в том числе по определению размера арендной платы, порядка и условий внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации. Также правомерно суд указал, что выполняемые ГУП "ГУИОН" работы по изготовлению ведомости инвентаризации земельного участка направлены на обеспечение деятельности Комитета по управлению городским имуществом по реализации полномочий собственника земельных участков, находящихся в государственной собственности. Таким образом, инвентаризация земельного участка по функциональному использованию для целей заключения договоров аренды, в силу спорного пункта 2.8 Положения, является основанием для принятия государственным органом решения о применении того или иного коэффициента при определении размера арендной платы. Следовательно, проведение такой инвентаризации иным, помимо ГУП "ГУИОН", хозяйствующим субъектом, не может расцениваться как посягательство на исключительные полномочия Правительства по распоряжению земельными участками или определению размера арендной платы, ибо принятие решения по предоставлению участка и определению размера арендной платы, порядка и условий ее внесения, остается за государственным органом.

Ссылаясь на положения пункта 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ, суд первой инстанции не учел, что услуги, оказываемые для государственных нужд, в силу положений названного Закона, оплачиваются за счет средств соответствующего бюджета. В данном же случае, необходимая для государственных нужд услуга может стать платной, однако заинтересованное лицо (арендатор) лишен возможности выбрать организацию, в которой он может получить необходимую услугу за плату.

Как пояснили в судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, ведомость инвентаризации земельного участка, составленная иной (не ГУП "ГУИОН") организацией, и не отличающаяся ни формой, ни содержанием от составляемой ГУП "ГУИОН" ведомости (том 2 л.д. 286, 288), не принимается КУГИ для целей, определенных пунктом 2.8 Положения. Такие действия органа обусловлены содержанием пункта 2.8 Положения о том, что ведомость инвентаризации земельного участка должна быть составлена именно ГУП "ГУИОН".

При таких обстоятельствах антимонопольный орган пришел к правомерному у выводу о том, что предоставление ГУП "ГУИОН" исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию не только создает необоснованные препятствия к осуществлению деятельности по оказанию рассматриваемых в настоящем деле услуг, но и ограничивает права арендаторов на приобретение этих услуг у других хозяйствующих субъектов. Редакция пункта 2.8 Положения фактически содержит указание арендаторам у кого следует приобрести услугу независимо от того, на платной или бесплатной основе она будет приобретена.

Апелляционная инстанция находит ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что Управлением неправильно определен товарный рынок.

В соответствии с пунктом 1.4. Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220, не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке, если хозяйствующий субъект осуществляет производство (реализацию) товаров в условиях естественной монополии, а также при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения частей 1, 1.2 и 3 статьи 11, статей 14, 15, 16, 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции.

Закрепленный в статье 15 Закона о защите конкуренции запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов, что и имеет место в данном деле.

Принимая во внимание изложенное, суд считает, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 18.07.2011 по делу N К03-72/11 о нарушении Правительством Санкт-Петербурга антимонопольного законодательства является законным и обоснованным, а выданное Управлением предписание подлежит исполнению, как соответствующее требованиям Закона о защите конкуренции.

В связи с отказом в удовлетворении заявленных требований и в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины в размере 2000 рублей, уплаченной за рассмотрение дела в суде первой инстанции (платежное поручение от 13.10.2011 N 3379), подлежат отнесению на Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости".

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.02.2012 по делу N А56-58312/2011 отменить. В удовлетворении заявления Правительству Санкт-Петербурга и Санкт-Петербургскому государственному унитарному предприятию "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" отказать.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

Л.В. Зотеева И.Г. Савицкая