Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2012 г. N 17АП-8102/12

г. Пермь

05 сентября 2012 г.

Дело N А50-2583/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 сентября 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Грибиниченко О. Г.,

судей Осиповой С. П., Ясиковой Е. Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н. О.,

при участии:

от заявителя Департамента земельных отношений администрации г. Перми (ОГРН 1065902057594, ИНН 5902293379): не явились,

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Баранов Д. Е., предъявлено удостоверение, доверенность от 10.01.2012,

от третьих лиц:

индивидуального предпринимателя Мохнаткиной Наталии Ивановны: Мохнаткина Н. И., предъявлен паспорт; Филимонов В. В., предъявлен паспорт, доверенность от 28.03.2012;

Управления по развитию потребительского рынка администрации города Перми: не явились;

администрация Свердловского района г. Перми: Шистерова Л. В., предъявлено удостоверение, доверенность от 10.01.2012;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы заявителя Департамента земельных отношений администрации г. Перми, третьего лица Мохнаткиной Наталии Ивановны на решение Арбитражного суд Пермского края от 26 июня 2012 года по делу N А50-2583/2012, принятое судьей Виноградовым А. В.,

по заявлению Департамента земельных отношений администрации г. Перми

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

третьи лица: индивидуальный предприниматель Мохнаткина Наталия Ивановна; Управление по развитию потребительского рынка администрации города Перми; администрация Свердловского района г. Перми

об оспаривании ненормативных актов,

установил:

Департамент земельных отношений администрации г. Перми (далее - заявитель, Департамент) обратился в арбитражный суд с заявлением (с учетом уточнений, принятых в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, управление) о признании недействительными п.п. 1, 3, 4 решения и предписания от 16.12.2012 по делу N 669-11-а.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 26 июня 2012 года (резолютивная часть решения объявлена 19 июня 2012 года) заявленные требования удовлетворены частично: п. 3 резолютивной части решения и предписание комиссии управления от 16.12.2011 по делу N 669-11-а признаны несоответствующими ч. 4 ст. 41 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением в части отказа удовлетворения требований о признании недействительным п. 1 решения от 16.12.2012 по делу N 669-11а, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение в указанной части отменить.

В обоснование своей жалобы Департамент указывает, что место, где размещены торговые объекты ИП Мохнаткиной Н. И. (далее также - предприниматель) было исключено из дислокации на 2009 год в связи с приоритетным направлением деятельности администрации г. Перми и по тем же основаниям не включено в дислокацию на 2010 год. Ссылаясь на судебные акты по делам N А50-14924/2010 и N А50-9843/2009, полагает свои действия правомерными. Отмечает, что в силу Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов (НТО) осуществляется согласно схеме размещения НТО, разрабатываемой органом местного самоуправления, до момента утверждения которой и в целях урегулирования вопросов по размещению НТО в переходный период (на 2011 год) продлено действие дислокации. Поскольку объекты Мохнаткиной Н. И. на 2010 год в дислокации, существовавшей на тот период, отсутствовали, соответственно, нет законных оснований нахождения их в 2011 году. Более того, указывает, что объекты предпринимателя находятся в границах охраняемой зоны объекта культурного наследия, что исключает включение их в схему.

Предприниматель против доводов жалобы Департамента возражает по мотивам, изложенным в письменном отзыве, в котором отмечает, что в обосновании отказа Департаментом не было указано на невозможность включения объектов ИП Мохнаткиной Н. И. в схему, в связи с нахождением территории в границах охраняемой зоны объекта культурного наследия, более того, доказательств, подтверждающих данные обстоятельства, не представлено. Поясняет, что ссылки заявителя на решения арбитражных судов к предмету настоящего дела не относятся.

Антимонопольный орган с доводами жалобы Департамента не согласен, отказ в предоставлении предпринимателю испрашиваемого земельного участка считает неоснованным на нормах действующего законодательства. Просит отказать в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Представитель управления в судебном заседании доводы отзыва поддержал.

Также, не согласившись с принятым по делу судебным актом в части удовлетворения требований Департамента, ИП Мохнаткина Н. И. обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда в указанной части отменить, в удовлетворении требований Департамента отказать.

В обоснование доводов жалобы, выражая несогласие с обоснованием выводов суда тем обстоятельством, что полномочия по предоставлению земельных участков под НТО переданы Управлению по развитию потребительского рынка администрации города Перми, предприниматель полагает возможным повторное рассмотрение его заявления Департаментом в соответствии с положениями Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Отмечает, что права предпринимателя на рассмотрение заявления о предоставлении земельного участка для размещения объекта НТО нарушаются; суд, установив незаконность отказа, не указал на возможность восстановления нарушенного права предпринимателя. Кроме того полагает, что заявление Департаментом подано в суд по истечении 3-х месяцев, с нарушением срока установленного ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

ИП Мохнаткина Н. И., а также представитель предпринимателя в судебном заседании апелляционного суда на доводах жалобы настаивали, доводы письменного отзыва поддержали.

Администрация Свердловского района по доводам, изложенным в письменном отзыве, поддерживает позицию Департамента, выражая несогласие с апелляционной жалобой предпринимателя.

Представитель администрации Свердловского района, участвующий в судебном заседании доводы отзыва поддержал.

Заявитель и Управление по развитию потребительского рынка администрации города Перми письменных отзывов не представили, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителей в судебное заседание не направили, что в силу ч.ч. 3, 5 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалоб в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, комиссия управления в ходе рассмотрения заявления предпринимателя установила, что вопреки требованиям ч. 1 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о регулировании торговой деятельности), п. 3.1 Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п (далее также - Порядок разработки схемы) и п. 1.6.1 Порядка рассмотрения заявлений Департамент письмом от 15.08.2011 N И-21-01-09-14552 отказал предпринимателю в предоставлении в аренду используемого земельного участка по причине его отсутствия в дислокации размещения объектов мелкорозничной сети (далее - Дислокация).

По результатам рассмотрения дела комиссия антимонопольного органа вынесла решение от 16.12.2011 по делу N 669-11-а (л.д. 9-14), которым в оспариваемой части:

признала факт нарушения Департаментом п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившийся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности Предпринимателю путем отказа в предоставлении в аренду земельных участков, расположенных по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, 92, по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в сфере землепользования в г. Перми (п. 1);

предусмотрела выдать Департаменту предписание о прекращении нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а также совершении действий, направленных на устранении допущенного нарушения, в т. ч. путем отзыва письма от 15.08.2011 исх. N И-21-01-09-14552 и повторного рассмотрения заявления предпринимателя от 16.06.2011 (п. 3);

рекомендовала Департаменту и администрации Свердловского района г. Перми в срок до 17.22.2012 в рамках имеющихся полномочий и с учетом действующего законодательства принять меры направленные на недопущение в дальнейшем нарушений п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции при предоставлении хозяйствующим субъектам земельных участков для размещения НТО, в т.ч. путем соблюдения требований ст. ст. 34, 38 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 10 Закона о регулировании торговой деятельности, а также привести в соответствие с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, в т. ч. п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, ст. ст. 34, 38 ЗК РФ, ст. 10 Закона о регулировании торговой деятельности правоотношения по предоставлению отдельным хозяйствующим субъектам права на размещения объектов мелкорозничной сети, в частности по адресам: ул. Таборсая, 12 (ИП Хузягулова 3. X.); ул. Никулина, 10 (ИП Джалов X. А.); ул. Л. Шатрова, 35 (ИП Теймуров А. Л.); ул. Революции, 3 (ИП Абсаломов А.), ул. Луначарского, 51 "а" - 65 (ИП Биняминов Н. Б.) и сообщить о рассмотрении рекомендации в срок до 07.02.2012 (п. 4).

На основании принятого решения Департаменту выдано предписание с требованиями прекращения установленных решением нарушений в срок до 17.02.2012, а именно: в рамках имеющихся полномочий и с учетом действующего законодательства Российской Федерации отозвать (отменить) письмо от 15.08.2011 исх. N И-21-01-09-14552 и повторно рассмотреть заявление предпринимателя от 16.06.2011.

Полагая, что принятые решение и предписание антимонопольного органа являются незаконными, заявитель обратились в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия заявителя привели к необоснованному препятствованию осуществлению предпринимательской деятельности ИП Мохнаткиной Н. И. и ограничению конкуренции. Однако, удовлетворяя заявленные требования в части, признавая п. 3 резолютивной части решения и предписание комиссии управления несоответствующими ч. 4 ст. 41 Закона о защите конкуренции исходил из того, что с 01.11.2011 Департамент был лишен полномочий по рассмотрению соответствующих заявлений, тем самым, в его полномочия устранение выявленных по делу нарушений не входило. Кроме того, в силу рекомендательного характера п. 4 оспариваемого решения управления, суд пришел к выводу об отсутствии нарушений прав и законных интересов заявителя содержащимися в нем положениями.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и письменных отзывов, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, присутствующих в судебном заседании, проверив правильность применения и соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Частью 1 ст. 198 АПК РФ предусмотрено, право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла указанной нормы следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказать соответствие оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законность принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ)

Из материалов дела следует, что с первоначальным заявлением о признании незаконным решения антимонопольного органа от 16.12.2011 по делу N 669-11-а и предписания от 16.12.2011, заявитель обратился в арбитражный суд 10.02.2012, о чем свидетельствует штамп входящей корреспонденции Арбитражного суда Пермского края. Учитывая, что оспариваемые ненормативные акты приняты 16.12.2011, установленный ст. 198 АПК РФ трехмесячный срок, Департаментом не пропущен.

Соответствующие доводы жалобы предпринимателя, на основании изложенного, подлежат отклонению.

В ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В п. 15 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Согласно ч. 1 ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

В соответствии с ч. 3 ст. 17 Закона о регулировании торговой деятельности органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно ч. ч. 1, 3 ст. 10 Закона о регулировании торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Пермского края от 11.08.2010 N 483-п утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Согласно п. 3.1. вышеназванного Порядка проект схемы разрабатывается и утверждается в срок не позднее 1 ноября года, предшествующего году начала срока действия схемы.

Иных дат, сроков разработки и утверждения схемы действующее законодательство Российской Федерации не содержит. Также не содержит действующее законодательство норму, позволяющую органу местного самоуправления откладывать по каким-либо причинам дату утверждения схемы.

Таким образом, исходя из толкования приведенных норм, проект схемы подлежал разработке и утверждению не позднее 01 ноября 2010 года.

Антимонопольным органом установлено, что вопреки вышеуказанным требованиям такая схема органами местного самоуправления города Перми в период 2010-2012 г.г. не утверждена, в тоже время упразднена комиссия, к полномочиям которой было отнесено внесение изменений в ранее утвержденную Дислокацию.

До вступления в силу Закона о регулировании торговой деятельности и вышеназванного Порядка на территории города Перми применялся Порядок размещения объектов мелкорозничной сети, утвержденный решением Пермской городской Думы от 25.09.2007 N 217.

Как усматривается из материалов дела на обращение предпринимателя Департамент письмом от 15.08.2011 N И-21-01-09-14552 сообщил о принятии решения о невозможности предоставления земельного участка, сославшись на п. 1.6.1 Порядка и заключение управления по развитию потребительского рынка администрации города Перми об отсутствии данного объекта в Дислокации размещения объектов мелкорозничной торговли (л.д. 50).

Между тем, действующее законодательство Российской Федерации не содержит такого понятия как "дислокации размещения нестационарных торговых объектов", согласно Закона о регулировании торговой деятельности нестационарные торговые объекты размещаются на земельных участках в соответствии со схемой, при утверждении которой следует учитывать, что согласно п. 1.5 Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов утверждение схемы, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до ее утверждения.

Аналогичное положение содержит и ч. 6 ст. 10 Закона о регулировании торговой деятельности.

На основании установленных обстоятельств, правильно применив к спорному правоотношению вышеуказанные нормы права, суд первой инстанции правомерно отказал заявителю в удовлетворении заявленных требований в части признания недействительным п. 1 оспариваемого решения управления, поскольку факт нарушения Департаментом п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившийся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности предпринимателю путем отказа в предоставлении в аренду земельных участков, расположенных по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, 92, по основаниям, не предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации, установлен и подтвержден материалами дела.

Соответствующие доводы жалобы заявителя, с учетом изложенного, подлежат отклонению.

Ссылки заявителя на решения арбитражных судов преюдициального значения для данного дела не имеют, в связи с чем, отклоняются судом апелляционной инстанции.

Иные доводы жалобы Департамента о правомерности исключения из дислокации на 2009 год НТО предпринимателя в связи с приоритетным направлением деятельности администрации г. Перми и по тем же основаниям не включения в дислокацию на 2010 год, невозможности включения спорных объектов предпринимателя в схему, в связи с нахождением их в границах охраняемой зоны объекта культурного наследия, судом апелляционной инстанции отклоняются, как не опровергающие выводов антимонопольного органа и суда первой инстанции о наличии нарушений со стороны Департамента ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным п. 4 оспариваемого решения антимонопольного органа, возражений в апелляционной жалобе Департамента не содержится. Кроме того, положения указанного пункта носят рекомендательный характер, в силу чего, прав и законных интересов Департамента не нарушают.

Установив, что в связи с вступлением в силу с 01.11.2011 решения Пермской городской Думы от 01.03.2011 N 27 "Об утверждении Положения о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Перми и о внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в части размещения нестационарных торговых объектов", внесшего изменения в Порядок предоставления земельных участков, согласно которым его действие не распространяется на отношения по размещению на территории города Перми нестационарных торговых объектов, Департамент был лишен полномочий по рассмотрению соответствующих заявлений, суд первой инстанции правомерно признал несоответствующими ч. 4 ст. 41 Закона о защите конкуренции п. 3 резолютивной части решения антимонопольного органа и предписание от 16.12.2011 по делу N 669-11-а, как выданных Департаменту, в полномочия которого устранение выявленных по делу нарушений антимонопольного законодательства не входило.

Доводы апелляционной жалобы ИП Мохнаткиной Н. И., содержащие несогласие с указанными выводами суда первой инстанции, со ссылкой на возможность повторного рассмотрения ее заявления Департаментом в соответствии с положениями Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а также нарушением ее прав на рассмотрение заявления о предоставлении земельного участка для размещения объекта НТО, судом апелляционной инстанции отклоняются.

Апелляционный суд не усматривает нарушений прав предпринимателя принятым по делу судебным актом, поскольку ИП Мохнаткиной Н. И. ничто не препятствует обратиться в установленном действующим законодательством, нормативно-правовыми актами порядке в компетентный орган с соответствующим заявлением. При этом суду представляется невозможным повторное рассмотрение заявления органом, к полномочиям которого указанные вопросы не относятся.

Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал материалы дела, доказательства получили надлежащую правовую оценку, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

Доводы апелляционных жалоб заявителя и третьего лица не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права, а направлены на переоценку установленных судом обстоятельств дела, оснований для которой суд апелляционной инстанции не усматривает.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции отмене, а апелляционные жалобы Департамента и предпринимателя удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 26 июня 2012 года по делу N А50-2583/2012 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Департамента земельных отношений администрации г. Перми и индивидуального предпринимателя Мохнаткиной Наталии Ивановны - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

О.Г. Грибиниченко

Судьи

Е.Ю. Ясикова С.П. Осипова