Ответственность за нарушение банковского законодательства: коллизии норма и пути их преодоления (П.С. Веселовский, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2007 г.)

Ответственность за нарушение банковского законодательства:
коллизии норма и пути их преодоления

Действующие нормы предусматривают систему мер ответственности за нарушение банковского законодательства. Основу нормативных актов, устанавливающих ответственность кредитных организаций, составляют Кодекс об административных правонарушениях РФ*(1) (ст. 15.26) и Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(2) (ст. 74).

При сопоставлении этих норм обнаруживаются противоречивость и несогласованность административного и финансового законодательства в части наложения штрафных санкций за нарушения кредитными организациями нормативов и иных обязательных требований Банка России. Так, в соответствии с Законом штраф взыскивается с кредитной организации за совершение следующих деяний: нарушение федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России; непредставление информации; представление неполной или недостоверной информации; неисполнение в установленный Банком России срок его предписаний об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации. В то же время КоАП РФ предусматривает наложение штрафа на кредитную организацию в случае нарушения ею установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.

Между мерами ответственности, предусмотренными Законом и КоАП РФ, существуют принципиальные отличия. Это способ выражения денежного взыскания (КоАП РФ определяет размер штрафа в рублях, Закон устанавливает зависимость штрафа от минимального размера уставного капитала), а также субъект - получатель взыскиваемых штрафов (по КоАП РФ штрафы перечисляются в государственный бюджет, а по Закону - в доход Банка России). В соответствии со ст. 15.26 КоАП РФ максимальный размер штрафа, который предусмотрен для кредитных организаций, составляет 50 тыс. руб.*(3), в соответствии же с Законом размер штрафа может достигать 1% минимального размера уставного капитала, который по состоянию на 1 января 2007 г. равен 5 млн. евро в сумме рублевого эквивалента*(4) (175 млн. руб.). Как видно, размеры штрафов, налагаемые в соответствии с КоАП РФ, несопоставимы со штрафами, предусмотренными Законом, несущественны для кредитных организаций и не могут служить достаточным стимулом для соблюдения ими законодательства, в отличие от штрафов, предусмотренных Законом.

Несогласованность норм негативно влияет на правоприменительную деятельность Банка России при наложении штрафных санкций и вызывает многочисленные иски кредитных организаций в арбитражные суды об обжаловании действий Банка России*(5).

Остановимся подробнее на деле N А40-44922/02-92-300 и вынесенном по нему постановлении ФАС Московского округа от 11 июня 2003 г. N КА40/3476-03. Банк России обратился в арбитражный суд с иском о взыскании с коммерческого банка "МассМедиаБанк" штрафа в размере 0,1% от уставного капитала. Поводом для обращения в суд стал отказ банка оплатить штраф за нарушение п. 6.3 Инструкции "О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров". Первая инстанция в удовлетворении требований Банка России отказала.

Апелляционная инстанция пришла к выводу, что в действиях "МассМедиаБанка" имелся состав правонарушения, предусмотренного ст. 74 Закона, однако сумма взыскиваемого штрафа должна быть снижена до размеров, установленных КоАП РФ.

Банк России, не согласившись с решением суда, подал кассационную жалобу. По его мнению, суд сделал неправильный вывод о невозможности взыскания штрафа в размере, определенном Законом, в доход Банка России, так как ни указанным Законом, ни Бюджетным кодексом Банку России не запрещено быть получателем штрафных санкций.

Федеральный арбитражный суд Московского округа отменил постановление апелляционной инстанции, переквалифицировав правонарушение с ч. 1 ст. 15.26 КоАП РФ на ч. 2 этой же статьи (нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований) и приняв решение о взыскании с коммерческого банка в доход федерального бюджета штрафа в размере 300 МРОТ*(6).

Требования по зачислению взыскиваемых штрафов в доход Банка России были признаны необоснованными в связи с тем, что, заявляя это требование, Банк России не указал закон, который прямо устанавливает право Банка России на получение взыскиваемых им штрафов, а в соответствии с ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" штрафные санкции указаны в качестве источника дохода федерального бюджета. В связи с этим штраф взыскан в бюджет государства.

Таким образом, за одно и то же правонарушение (нарушение нормативов и предписаний Банка России) установлены два вида ответственности разными федеральными законами (Законом и КоАП РФ).

В связи с тем, что суд относит штраф, предусмотренный ст. 74 Закона, к мерам административной ответственности, следует согласиться с подходом суда кассационной инстанции, который исходит из того, что одновременное применение к банку нескольких санкций за одно и то же правонарушение недопустимо. Из двух мер административной ответственности, предусмотренных законодательством за одно и то же правонарушение, применяется менее строгая. Данный принцип следует из ст. 1.7 КоАП РФ, в силу ч. 2 которой закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. В то же время закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Это правило подтвердил ВАС РФ в п. 5 постановлении Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2, разъяснив, что если КоАП РФ устанавливает более мягкую ответственность за конкретное правонарушение, чем было предусмотрено ранее действовавшим законодательством, за такое правонарушение, совершенное до 1 июля 2002 г., применяется ответственность по КоАП РФ*(7).

Как видно, ст. 74 Закона в части наложения штрафов практически не действует. В то же время Генеральная прокуратура РФ неоднократно обращала внимание на необходимость применения штрафных санкций в соответствии с этой статьей. Так, в представлении Генеральной прокуратуры РФ от 20 декабря 2006 г. N 73/3-7681к-06 "О мерах по усилению контроля за деятельностью территориальных управлений Центрального банка Российской Федерации по борьбе с отмыванием денежных средств" отмечено об имеющихся фактах освобождения нарушителей от предусмотренных ст. 74 Закона мер ответственности, а именно: МГТУ Банка России в I и II кварталах 2006 г. не применены штрафные санкции к 186 кредитным организациям за нарушение сроков направления отчетности*(8).

Вопрос преодоления имеющейся правовой коллизии между нормами административного и финансового права, не смотря на принятие последних изменений в КоАП РФ, остался открытым. Предлагаются различные варианты. Некоторым авторам путь решения этой проблемы видится в исключении норм об ответственности кредитных организаций из Закона *(9). По нашему мнению, это приведет к тому, что меры воздействия, предусмотренные в ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", такие как ограничение операций, меры по финансовому оздоровлению, отзыв лицензии и т.д., за исключением штрафа (несущественного по размерам), не будут применяться к кредитным организациям, потому что они не предусмотрены КоАП РФ.

Кроме этого согласно ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица Банка России в случаях непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на совершение административного правонарушения, уполномочены составлять соответствующие протоколы. Обнаружив административное правонарушение, составив протокол, дело направляется мировому судье. Следовательно, до направления протокола об административном правонарушении в суд ст. 15.26 КоАП РФ работать не будет. Помимо этого именно Банк России является органом, несущим полную ответственность за стабильность банковской системы, соблюдение законности и финансовой дисциплины кредитными организациями. В связи с этим он должен быть наделен всеми необходимыми полномочиями по применению мер принуждения и наложению санкций.

Наиболее целесообразным выходом, по нашему мнению, является создание Банковского кодекса, который закрепит все понятия, используемые в банковском праве, порядок регулирования банковской деятельности, меры ответственности, применяемые к кредитным организациям, и т.д.

П.С. Веселовский,

научный сотрудник отделения анализа

и мониторинга экономической безопасности

научно-исследовательского отдела

Академии экономической безопасности МВД России

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 10, октябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Далее - КоАП РФ.

*(2) Далее - Закон.

*(3) Федеральный закон от 22 июня 2007 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение".

*(4) Федеральный закон от 3 мая 2006 г. N 60-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" и Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

*(5) Постановления ФАС Московского округа от 25 февраля 2003 г. N КА-А41/552-03-п, от 11 марта 2003 г. N КА-А40/818-03, от 28 октября 2003 г. N КА-А40/8495-03, от 11 июня 2003 г. N КА-А40/3476-03, от 11 марта 2004 г. N КА-А40/1261-04

*(6) В настоящее время в связи с изменением способа выражения денежного взыскания КоАП РФ предусматривает за это нарушение штраф в размере от 10 до 30 тыс. руб.

*(7) Оксюк Т. Банк России штрафует кредитные организации // Бизнес-Адвокат. 2005. N 24. С. 3.

*(8) www.kommersant.ru/articles/2007/gp_cbr.html?page=3.

*(9) Приданникова М.А. Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности / Под ред. Т.Н. Хохловой. М.: Научная книга, 2007. С. 127.