Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 5 октября 2012 г. N 04АП-4194/12

г. Чита

05 октября 2012 г.

Дело N А78-4825/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 октября 2012 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова,

судей Г.Г. Ячменёва, Д.Н. Рылова,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Администрации городского поселения "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район" Забайкальского края

на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 01 августа 2012 года

по делу N А78-4825/2012

по заявлению Администрации городского поселения "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район" Забайкальского края (ОГРН 1057515019495 ИНН 7515005958)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН 1027501158541 ИНН 7536033755)

об отмене постановления N 81 от 29 мая 2012 года, принятое судьей М.И. Анисимовым,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Грищенко В.В., представителя по доверенности от 07.03.2012;

от заинтересованного лица: не было;

УСТАНОВИЛ:

Заявитель, Администрация городского поселения "Оловяннинское" МР "Оловяннинский район" Забайкальского края (далее - Администрация), обратился в Арбитражный суд Забайкальского края к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее - Управление) с заявлением об отмене постановления N 81 от 29 мая 2012 года, в соответствии с которым заявитель привлечен к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Решением суда первой инстанции от 01.08.2012 заявителю отказано в удовлетворении требований.

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Администрации состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и о соблюдении административным органом порядка привлечения Общества к административной ответственности.

Администрация, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявила апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, требования удовлетворить.

Представитель Администрации в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, пояснив, что совершенное правонарушение носит малозначительный характер, поскольку Управление отложило рассмотрение дела по заявлению Администрации по причине удовлетворения его ходатайства об отложении и невозможности явиться в Управление с документами на рассмотрение дела по объективным причинам, участием в ином судебном заседании.

Представитель Управления в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представленным отзывом на апелляционную жалобу Управление просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представленным ходатайством, Управление просит рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 31.08.2012.

Согласно пункту 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы представителя Администрации, пришел к следующим выводам.

Оспариваемым постановлением от 29 мая 2012 года о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 81 Администрация признана виновной в совершении правонарушения предусмотренном части 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

Диспозиция части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, состоит в непредставлении или несвоевременном представлении в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 настоящей статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации).

Как следует из оспариваемого постановления от 29.05.2012 (т. 1, л. 49) Администрации вменяется, что в соответствии с определением о назначении дела N 13 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению от 16.03.2012 исх. N04-22-733 Администрация городского поселения "Оловяннинское" в срок до 04 апреля 2012 года необходимо представить:

- копию Постановления Главы Администрации городского поселения "Оловяннинское" от 01.03.2012 N 23 "О передаче технической, бухгалтерской и иной документации на многоквартирные дома..." (далее - Постановление);

- пояснения об основаниях принятия Постановления;

- копии протоколов общих собраний собственников помещений, послуживших основаниями для принятия указанного Постановления;

- перечень объектов жилого фонда, закрепленного Постановлением за ООО "УК Управа", с указанием управляющей организации, обслуживающей указанные объекты в 2011 году.

Ходатайством от 04.04.2012 (т. 1, л. 11) Администрация просила Управление отложить рассмотрение дела, в связи с невозможностью представителя явиться для рассмотрения дела в связи с участием его в судебном заседании по уголовному делу.

Определением от 04 апреля 2012 года об отложении рассмотрения дела N 13 (т. 1, л. 9) Управление, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 47 Федерального закона "О защите конкуренции" отложило по ходатайству Администрации рассмотрение дела на 04.05.2012, и предложило стороне вновь представить указанные документы до 28.04.2012.

Документы, запрашиваемые указанным выше определением и необходимые для полного и всестороннего рассмотрения дела N 13, в установленный срок - 04.04.2012 представлены не были.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о наличии в действиях Администрации состава вменяемого ему административного правонарушения и соблюдении антимонопольным органом процедуры привлечения данного лица к административной ответственности, исходя из следующего.

Частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 N 404-ФЗ) установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 этой статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации).

Таким образом, объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения составляет, в том числе, непредставление сведений (информации) по требованию антимонопольного органа.

Функции и полномочия антимонопольного органа определены статьями 22 и 23 Закона о защите конкуренции.

На основании статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, проводит проверку его соблюдения коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме.

В силу части 1 статьи 25 Закона о защите конкуренции (в редакции Федерального закона от 06.12.2011 N 401-ФЗ) коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию в установленный срок необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию соответственно в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях.

Из материалов дела следует, что определение УФАС от 16.03.2012, которым от Администрации были запрошены документы и информация, не было исполнено заявителем.

На основании части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП формы вины не выделяет. Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах дела доказательства, в том числе протокол об административного правонарушения от 04 мая 2012 года N 81, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что несвоевременное представление Обществом по требованию антимонопольного органа документов не было вызвано какими-либо объективными и уважительными причинами, поскольку участие одного из представителей Администрации в судебном заседании, к таковым не относится.

В материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства, свидетельствующие о принятии Администрацией всех зависящих от неё мер по соблюдению требований статьи 25 Закона о защите конкуренции.

В силу правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 года N 14-П, суды не уполномочены проверять целесообразность истребования антимонопольным органом тех или иных документов, поскольку антимонопольные органы действуют в рамках предоставленных им статьями 25 и 25.4 Закона о защите конкуренции дискреционных полномочий.

Следовательно, Администрация, в целях надлежащего исполнения определения УФАС от 16 марта 2012 года обязано было представить истребованные документы в срок до 04.04.2012 включительно, вне зависимости от наличия возможности явиться представителю на разбирательство в Управление.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в действиях (бездействии) Администрации состава вменяемого ему правонарушения.

Каких-либо нарушений порядка привлечения Администрации к административной ответственности судом апелляционной инстанции не установлено.

Протокол об административном правонарушении составлен, а оспариваемое постановление вынесено уполномоченными должностными лицами УФАС.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2010 года N 8124/10 указано, что ответственность, предусмотренная частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ за непредставление в антимонопольный орган сведений (информации) по требованию указанного органа, наступает при несоблюдении обязанности, установленной антимонопольным законодательством, в связи с чем к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности.

Такой срок в рассматриваемом случае на момент вынесения оспариваемого постановления не истек.

Административный штраф назначен в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не может согласиться с позицией суда первой инстанции об отсутствии оснований для квалификации совершенного Обществом правонарушения в качестве малозначительного.

Отказывая в применении положений статьи 2.9 КоАП РФ, суд первой инстанции указал на то, что совершенное Обществом правонарушение представляет существенную угрозу охраняемым правоотношениям, заключается в пренебрежительном отношении к исполнению требований статьи 25 Закона о защите конкуренции, что создало препятствие антимонопольному органу в осуществлении возложенных на него полномочий и реализации функций в сфере государственного контроля.

Суд апелляционной инстанции считает такую позицию необоснованной в связи со следующим.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 года N 8-П указано, что по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Аналогичная правовая позиция выражена также в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2003 года N 348-О, от 5 ноября 2003 года N 349-О и от 5 февраля 2004 года N 68-О.

Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично - правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П).

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 919-О-О, положения главы 4 "Назначение административного наказания" КоАП РФ предполагают назначение административного наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, личности виновного, имущественного и финансового положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Соблюдение конституционных принципов справедливости и соразмерности при назначении административного наказания законодательно обеспечено возможностью назначения одного из нескольких видов административного наказания, установленного санкцией соответствующей нормы закона за совершение административного правонарушения, установлением законодателем широкого диапазона между минимальным и максимальным пределами административного наказания, возможностью освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности в силу малозначительности (статья 2.9 КоАП Российской Федерации). Таким образом, законодателем обеспечена необходимая дискреция юрисдикционных органов при применении административных наказаний.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (пункт 18).

При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ. Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Оценка вывода арбитражного суда первой и (или) апелляционной инстанции о наличии или отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и, как следствие, о возможности или невозможности квалификации такого правонарушения как малозначительного с учетом положений статей 286 и 287 АПК РФ не входит в компетенцию арбитражного суда кассационной инстанции (пункт 18.1).

Суд апелляционной инстанции полагает, что само по себе несвоевременное представление указанных документов, при удовлетворении ходатайства Администрации об отложении рассмотрения дела, в рассматриваемом конкретном случае не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Следовательно, вопреки выводам суда и антимонопольного органа, непредставление документов на заседание комиссии УФАС по Забайкальскому краю 04 апреля 2012 года не создало препятствий антимонопольному органу в осуществлении возложенных на него полномочий и реализации функций в сфере государственного контроля.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом конкретном случае допущенное Администрацией противоправное деяние, хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, в связи с чем может быть признано малозначительным.

В пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что в случае, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

При таких фактических обстоятельствах суд апелляционной инстанции, имея в виду приведенные выше правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приходит к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции с принятием нового судебного акта о признании оспариваемого постановления антимонопольного органа незаконным.

В целях процессуальной экономии, суд апелляционной инстанции считает необходимым разъяснить антимонопольному органу, что оценка вывода арбитражного суда первой и (или) апелляционной инстанции об отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям исходя из совершенного лицом правонарушения и, как следствие, о возможности квалификации такого правонарушения как малозначительного с учетом положений статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию арбитражного суда кассационной инстанции (пункт 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

При указанных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене, как принятое при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Апелляционную жалобу Администрации, как и требования по делу удовлетворить, постановление УФАС по Забайкальскому краю признать незаконным и отменить.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от "01" августа 20121 года по делу N А78-4825/2012 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю N 81 от 29 мая 2012 года об административном правонарушении признать незаконным и отменить.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

Г.Г. Ячменёв Д.Н. Рылов