Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 ноября 2012 г. N 14АП-7865/12

г. Вологда

08 ноября 2012 г.

Дело N А05-10731/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 31 октября 2012 года.

В полном объеме постановление изготовлено 08 ноября 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тарасовой О.А., судей Пестеревой О.Ю. и Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Воробьевой Н.Н.,

при участии от дачного некоммерческого партнерства "Содружество" Кобелева В.А. по доверенности от 01.09.2011, от администрации муниципального образования "Северодвинск" Кожанова Е.А. по доверенности от 28.12.2011,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи при содействии Арбитражного суда Архангельской области апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Северодвинск" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2012 года по делу N А05-10731/2011 (судья Бекарова Е.И.),

установил:

дачное некоммерческое партнерство "Содружество" (ОГРН 1092902000223; далее - партнерство) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании незаконным отказа администрации муниципального образования "Северодвинск" (далее - (администрация), оформленного письмом от 14.06.2011 N 01-03-26/1791, в утверждении акта выбора земельного участка для размещения партнерства в районе между железной дорогой Северодвинск - Ненокса и рекой Ширшема и о возложении на ответчика обязанности принять решение об утверждении акта выбора земельного участка для размещения партнерства и предварительном согласовании места размещения данного объекта в районе между железной дорогой Северодвинск - Ненокса и рекой Ширшема.

Решением суда первой инстанции от 15 декабря 2011 года, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2012 года, требования заявителя удовлетворены.

Суд кассационной инстанции постановлением от 04 июня 2012 года указанные судебные акты отменил, дело направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2012 года требования партнерства удовлетворены.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с жалобой, в которой указывает на то, что выводы суда первой инстанции сделаны без учета положений статьи 13 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ). Податель жалобы указывает на то, что партнерство создано не в том порядке, который определен данным Законом; схемы зонирования названной выше территории отсутствуют.

Представитель заявителя в суде апелляционной инстанции отклонил доводы подателя жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого судебного решения.

Заслушав объяснения представителей заявителя и ответчика, изучив доводы, приведенные в жалобе, и письменные доказательства, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции подлежит отмене как принятое с нарушением норм материального права.

Как следует из материалов дела, партнерство 06.02.2009 обратилось в администрацию с заявлением о выборе земельного участка под размещение партнерства в районе железной дороги Северодвинск-Ненокса и рекой Ширшема с приложением к данному заявлению копии свидетельства о государственной регистрации заявителя, выписки из решения общего собрания партнерства, копии устава указанной организации и схемы расположения испрашиваемого заявителем земельного участка.

Комиссия по предварительному рассмотрению заявлений по вопросам, касающимся размещения объектов капитального строительства либо временного размещения временных объектов, 17.03.2009 вынесла положительное решение о выборе земельного участка ориентировочной площадью 30 га и предварительном согласовании места размещения дачного строительства в районе между железной дорогой Северодвинск-Ненокса и рекой Ширшема (в районе бывшего "Нижнего склада").

Информация о возможности размещения дачного строительства опубликована ответчиком в газете "Северный рабочий" от 31.03.2009.

В дальнейшем, 14.05.2009, ответчиком выдан акт выбора земельного, который согласовывался всеми заинтересованными органами.

Также по факту обследования земельного участка Центром гигиены и эпидемиологии в городе Северодвинске составлен акт от 04.06.2009, в котором установлено отсутствие нарушений санитарно-эпидемиологических правил и норм радиационной безопасности.

Названный выше акт выбора земельного участка и акт санитарно-эпидемиологического обследования с санитарно-эпидемиологическим заключением 21.01.2011 предъявлены партнерством в администрацию для утверждения.

Управление строительства и архитектуры администрации муниципального образования "Северодвинск" в письме 25.02.2011 N 04-01-08/356 отказало заявителю в утверждении акта выбора земельного участка со ссылкой на отсутствие в муниципальном образовании "Северодвинск" схем зонирования территорий для размещения партнерства с установленным разрешенным использованием земельных участков.

Партнерство 09.03.2011 повторно обратилось к ответчику с заявлением об утверждении акта выбора земельного участка для размещения партнерства.

В письме от 14.06.2011 N 01-03-26/1794 администрация отказала в утверждении акта выбора земельного участка и предварительном согласовании места размещения дачного строительства на земельном участке, ссылаясь на отсутствие схем зонирования территорий для размещения партнерства.

Данный отказ ответчика оспорен заявителем в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования партнерства, пришел к выводу о том, что заявление о предоставлении земельного участка предъявлено в порядке статьей 29, 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). При этом указал на то, что каких-либо оснований для отказа в утверждении акта выбора земельного участка под размещение партнерства в районе железной дороги Северодвинск-Ненокса и рекой Ширшема у ответчика не имелось.

Суд апелляционной инстанции считает данные вывода суда первой инстанции ошибочными, а требования партнерства - не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Порядок предоставления земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства определен статьей 81 ЗК РФ, в соответствии с частью 2 которой порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается настоящим Кодексом, федеральным законом о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.

Таким образом, к рассматриваемым правоотношениям подлежат применению нормы Закона N 66-ФЗ.

Согласно данному Закону предоставление земельных участков для дачного строительства производится в особом льготном порядке, регламентированном этим Законом, без проведения торгов на основании заявлений граждан, обратившихся в орган местного самоуправления о предоставлении им земельного участка в указанных целях, из фонда перераспределения земель с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений гражданам. Зонирование территории осуществляется по правилам Градостроительного кодекса Российской Федерации и утверждается нормативным правовым актом с учетом мнения населения на публичных слушаниях. Цель зонирования территории - это определение границ зон в соответствии с земельным, градостроительным, экологическим, лесным и водным законодательством с последующим определением категории земель и вида их разрешенного использования.

Оспариваемый отказ ответчика мотивирован отсутствием схем зонирования территории для размещения партнерства с установленным разрешенным использованием земельных участков.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что данный отказ ответчика соответствует Закону N 66-ФЗ и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Данным Законом установлены правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, права и обязанности их членов.

Статьей 13 названного Закона предусмотрено, что обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан. Эти органы ведут отдельно регистрацию и учет заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков; очередность предоставления садовых, огородных или дачных земельных участков определяется на основании регистрации соответствующих заявлений.

Списки граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, и изменения в указанных списках утверждаются органом местного самоуправления и доводятся до сведения заинтересованных граждан.

Орган местного самоуправления на основании утвержденного списка граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, определяет потребности в садовых, огородных или дачных земельных участках. Расчет производится исходя из установленных норм предоставления земельных участков с учетом необходимости размещения имущества общего пользования.

Закон N 66-ФЗ предусматривает предварительное проведение зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Согласно статье 12 указанного Закона при зонировании территории определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства исходя из природно-экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно-транспортной инфраструктур и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков.

При этом выбор и предоставление земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений урегулирован статьей 14 названного Закона, пунктом 2 которой предусмотрено, что орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки.

На основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (пункт 3 статьи 14 Закона N 66-ФЗ).

Пунктом 4 той же статьи предусмотрено, что после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такому объединению земельный участок бесплатно предоставляется в соответствии с земельным законодательством. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что партнерство создано гражданами на добровольной основе как некоммерческая организация. Целью создания данного юридического лица согласно его уставу является реализация прав граждан на получение дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение ими в соответствии с законодательством о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан. Партнерство зарегистрировано в качестве юридического лица, членами партнерства являются граждане (жители города Северодвинска) в количестве 80 человек.

Создание и государственная регистрация указанного юридического лица - партнерства в данном случае произведены не в той последовательности и порядке, которые определены указанными нормами Закона N 66-ФЗ.

Между тем сам по себе факт регистрации партнерства в качестве юридического лица не свидетельствует о безусловной обязанности органа местного самоуправления предоставить ему земельный участок для дачного строительства на льготных условиях в порядке, предусмотренном данным Законом.

Как обоснованно ссылается ответчик, граждане (члены партнерства) не обращались в органы местного самоуправления с заявлениями о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, отсутствие таких заявлений исключает возможность администрации произвести расчет потребности в подобных участках (том 2, лист 15).

В отзыве от 08.12.2011 администрация указывала на то, что категория земель спорного земельного участка не определена (том 1, листы 29-30).

Ответчик также сослался на то, что в настоящий момент зонирование испрашиваемого земельного участка не проведено, зонирование территории является составной частью работ при разработке генплана развития муниципального образования "Северодвинск", который будет утвержден в 2013 году.

Согласно вышеприведенным положениям Закона N 66-ФЗ вопросы, связанные с формированием, выбором и предоставлением земельного участка, рассматриваются органом местного самоуправления после поступления заявлений граждан.

Поскольку в данном случае партнерство создано без учета приведенных норм у ответчика отсутствовала возможность произвести расчет потребности в земельных участках, необходимых для размещения партнерства.

Данным Законом предусмотрено предварительное проведение зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.

Пунктом 3 статьи 12 Закона N 66-ФЗ определено, что заказчиками схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений выступают органы местного самоуправления.

Таким образом, в целях реализации прав граждан, установленных этим Законом, обязанность по проведению работ, связанных в том числе с зонированием территории и определением категории земель, возникает у органа местного самоуправления после поступления соответствующих заявлений граждан и проведения расчета потребности в земельных участках, необходимых для осуществления дачного строительства.

При этом по смыслу положений названного Закона орган местного самоуправления не вправе предоставить участок для дачного строительства без определения его категории и наличия обстоятельств, препятствующих такому строительству в силу земельного, градостроительного, экологического и иного законодательства.

Нормы Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями Закона N 66-ФЗ допускают использование для садоводства тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставляются для этих целей в установленном законом порядке.

Так, в пункте 1 статьи 80 ЗК РФ указано, что фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 статьи 80 Земельного кодекса Российской Федерации).

После этого земельные участки для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства предоставляются гражданам и их объединениям из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, установленном данным Кодексом и Законом N 66-ФЗ.

Таким образом, по смыслу приведенных выше норм выбор и предоставление земельного участка для целей ведения дачного хозяйства должны осуществляться из формируемого органом местного самоуправления фонда перераспределения земель сельскохозяйственного назначения.

Следовательно, до момента определения категории земель, к которому относится земельный участок, и включения его в фонд перераспределения земель, он не может быть предоставлен для дачного строительства.

При этом пунктом 2 статьи 15 Закона N 66-ФЗ установлено, что на территории муниципального образования в соответствии с законодательством могут быть выделены зоны, в которых не предоставляются садовые, огородные и дачные земельные участки или ограничиваются права на их использование (особо охраняемые природные территории, территории с зарегистрированными залежами полезных ископаемых, особо ценные сельскохозяйственные угодья, резервные территории развития городских и других поселений, территории с развитыми карстовыми, оползневыми, селевыми и другими природными процессами, представляющими угрозу жизни или здоровью граждан, угрозу сохранности их имущества).

Суд первой инстанции указал на то, что ответчиком не предъявлено доказательств невозможности предоставления испрашиваемого участка для дачного строительства, участок не исключен из гражданского оборота, не относится к землям населенных пунктов, не сформирован, свободен от прав других лиц.

Между тем, как указано выше, участок для дачного строительства может быть предоставлен с учетом зонирования территории, которое в силу норм Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает в том числе проведение публичных слушаний.

Ссылки заявителя на соблюдение в данном случае положений статьей 29, 34 ЗК РФ не могут быть приняты во внимание, поскольку указанные нормы понимаются таким образом, что выбор земельного участка и предварительное согласование места размещения объекта, обусловлено только соблюдением части 2 статьи 14 Закона N 66-ФЗ.

С учетом изложенного следует признать, что действия администрации, связанные с вынесением решения о выборе земельного участка для размещения партнерства и выдаче акта, произведены без учета вышеприведенных требований.

Поэтому такие действия ответчика не могут порождать правовых последствий, связанных с предоставлением земельного участка для размещения дачного строительства, в том числе связанных с утверждением акта выбора земельного участка, выданного без учета норм Закона N 66-ФЗ.

Следовательно, оспариваемый отказ ответчика не может быть признан не соответствующим закону.

Из содержания статей 29 и 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания ненормативного акта недействительным, действий (бездействий) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствия правового акта, действий (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности в сфере экономической деятельности.

Как следует из пояснений ответчика, на территории муниципального образования "Северодвинск" находится 40 садоводческих товариществ общей площадью 3072 га, данная территория освоена на 80 процентов, то есть имеется не менее 2 тысяч га земельных участков, которые могут быть предоставлены для дачного строительства.

В связи с этим граждане, изъявившие желание вести дачное строительство на территории указанного муниципального образования, не лишены такой возможности. Доказательств, свидетельствующих о том, что ответчик отказал им в предоставлении для этих целей земельных участков, материалы рассматриваемого дела не содержат. Соответствующих доводов заявителем в ходе рассмотрения дела не приводилось.

При изложенных обстоятельствах апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что оспариваемый отказ администрации соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов партнерства, а равно как и его членов.

В связи с этим обжалуемое судебное решение подлежит отмене, жалоба ответчика - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2012 года по делу N А05-10731/2011 отменить.

В удовлетворении требований дачному некоммерческому партнерству "Содружество" о признании незаконным отказа администрации муниципального образования "Северодвинск", оформленного письмом от 14.06.2011 N 01-03-26/1791, в утверждении акта выбора земельного участка для размещения партнерства в районе между железной дорогой Северодвинск - Ненокса и рекой Ширшема, отказать.

Председательствующий

О.А. Тарасова

Судьи

О.Ю. Пестерева О.Б. Ралько