Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2012 г. N 09АП-36783/12

город Москва

24 декабря 2012 г.

N А40-79747/12-152-368

Резолютивная часть постановления оглашена 06.12.2012.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.12.2012.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Марковой Т.Т.,

судей:	Лепихина Д.Е., Кольцовой Н.Н.,
при ведении протокола	помощником судьи Прокофьевой С.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Некоммерческого образовательного учреждения "Частная гуманитарно-экономическая школа "САМСОН"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.10.2012

по делу N А40-79747/12-152-368, принятое судьей Семушкиной В.Н.,

по заявлению Некоммерческого образовательного учреждения "Частная гуманитарно-экономическая школа "САМСОН" (ОГРН 1027739456612, 115487, город Москва, улица академика Миллионщикова, дом 7, корпус 2)

к Южному окружному управлению образования Департамента образования г. Москвы, Департаменту образования г. Москвы

о признании незаконным бездействия;

при участии:

от заявителя:	Клопцов А.В. по доверенности от 12.07.2012;
от ответчиков:	1) Глашкина Т.С. по доверенности от 19.10.2010 N 01-20-3415; 2) не явился, извещен;

установил:

Некоммерческое образовательное учреждение "Частная гуманитарно-экономическая школа "САМСОН" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным, как не соответствующее ст. 22 Закона г. Москвы "О развитии образования в г. Москве" N 25 от 20.06.2001 и постановлению Правительства Москвы N 65-ПП от 03.02.2009, бездействия Правительства Москвы в лице Южного окружного управления образования Департамента образования г. Москвы, выразившегося в неисполнении обязанности субсидирования дошкольных образовательных программ заявителя за период 2010-2011 финансовых годов и обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем субсидирования дошкольных образовательных программ за указанный период в размере 6.434.209, 98 руб. (с учетом уточнения размера требований в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 12.10.2012 в удовлетворении требований отказано в полном объеме.

Учреждение не согласилось с выводами суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований, по мотивам, изложенным в жалобе.

В качестве соответчика в деле участвует Департамент образования г. Москвы, представитель не явился, дело рассмотрено с учетом мнения представителей заявителя и заинтересованного лица в порядке, предусмотренном ст. ст. 121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал, по мотивам, изложенным в апелляционной жалобе, также представлены письменные пояснения по делу, которые приобщены в материалы дела.

Представитель Южного окружного управления образования Департамента образования г. Москвы возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, представлены письменные пояснения в порядке ст. 81 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которые приобщены в материалы дела.

Законность и обоснованность принятого решения повторно проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, явившихся в судебное заседание, обсудив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения арбитражного суда исходя из следующего.

В обоснование своей позиции, учреждение указывает на то, что Департамент немотивированно уклоняется от предусмотренной постановлением Правительства города Москвы N 65-ПП от 03.02.2009 и ст. 22 Закона города Москвы "О развитии образования в Москве" N 25 от 20.06.2011 обязанности субсидировать деятельность школы, чем нарушаются ее права и законные интересы в предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что НОУ ЧГЭШ "САМСОН" (школа) имеет лицензию на осуществление образовательной деятельности по образовательным программам серия А N 289841, N 023732, которая выдана 12.03.2008 и выдано свидетельство о государственной аккредитации серии ГА 017047, N 008727.

В рамках деятельности школа реализует основные общеобразовательные программы и программы дошкольного образования.

С 1998 школой с момента получения государственной аккредитации заключен с Южным окружным управлением образования Департамента образования города Москвы договор бюджетного финансирования, получая субсидирование, как на учеников школы, так и на воспитанников детского сада.

В связи с истечением 31.12.2009 срока действия договора N 10 от 26.03.2009 о предоставлении субсидий в 2009 году, заявителем направлено в Южное окружное управление образования Департамента образования города Москвы обращение исх. N 017 от 02.03.2010 о предоставлении субсидии в сфере образования за счет средств бюджета г. Москвы в соответствии с постановлением Правительства города Москвы от 03.02.2009 N 65-ПП

В ответе от 15.03.2010 N 01-20-778 Южное окружное управление образования Департамента образования Москвы уведомило школу об отказе в предоставлении субсидии в сфере образования за счет средств бюджета города Москвы.

Впоследствии 01.09.2010 между Южным окружным управлением образования Департамента образования Москвы и НОУ ЧГЭШ "САМСОН" заключен договор N 10 на предоставление субсидирования в отношении детей по основным общеобразовательным программам, в субсидировании дошкольного образования отказано со ссылкой на п. 1 ст. 41 Федерального закона "Об образовании" N 3266-1 от 10.06.1992 в связи с тем, что федеральным законодательством об образовании не предусмотрено обязательного финансирования негосударственных образовательных организаций за счет бюджетных средств, а органы государственной власти города Москвы вправе, но не обязаны предоставлять бюджетные средства негосударственным организациям (письмо Департамента образования от 09.02.2011 N 01-07-32/10-122).

По мнению заявителя, Департамент немотивированно уклоняется от предусмотренной постановлением Правительства Москвы N 65-ПП от 03.02.2009 и ст. 22 Закона города Москвы "О развитии образования в городе Москве" N 25 от 20.06.2011 обязанности субсидировать деятельность школы и нарушаются ее права и законные интересы в предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что обязанности по финансированию материально-технического обеспечения и выплаты заработной платы работникам заявителя, действующим законодательством, возлагается на само учреждение, а также органы государственной власти города Москвы вправе, но не обязаны предоставлять бюджетные средства негосударственным организациям.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для признания действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконными необходимо соблюдение двух условий: несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции, поддерживая решение суда первой инстанции, приходит к выводу о том, что совокупность таких условий отсутствует.

Согласно п. 1 ст. 41 Закона "Об образовании" деятельность образовательных учреждений финансируется в соответствии с законодательством.

В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" источниками формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах являются: регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов); добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг; дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации; другие не запрещенные законом поступления.

Таким образом, обязанность по финансированию материально-технического обеспечения НОУ Частная гуманитарно-экономическая школа "САМСОН" действующим законодательством возлагается на учредителя образовательного учреждения, а не на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 ст. 32 Федерального закона "Об образовании" к компетенции образовательного учреждения отнесены материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств.

В соответствии со ст. 31.1. Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" социально ориентированным некоммерческим организациям может осуществляться оказание финансовой поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации путем предоставления субсидий.

Общие условия предоставления субсидий определены ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что юридическим лицам в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг из бюджета субъекта Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе предоставляются субсидий в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 20 Закона города Москвы от 02.12.2009 N 10 "О бюджете города Москвы на 2010 год" в 2010 году субсидии из бюджета города Москвы предоставляются главными распорядителями средств бюджета города Москвы на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в пределах предусмотренных им ассигнований по соответствующим кодам бюджетной классификации: юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров (работ, услуг): осуществляющим деятельность по государственным регулируемым ценам (тарифам), устанавливаемым правовыми актами Москвы; участвующим собственными и (или) привлеченными средствами в реализации мероприятий и программ, утвержденных Правительством Москвы, в том числе на возмещение части затрат на выплату купонного дохода по облигационным займам, части затрат по лизинговым платежам по договорам финансовой аренды (лизинга), части затрат на оплату процентов за пользование кредитами, привлеченными в российских коммерческих банках; получателям субсидий, указанным в приложениях 4 и 6 к настоящему Закону; государственным автономным учреждениям города Москвы и иным некоммерческим организациям, в том числе на возмещение нормативных затрат на оказание ими государственных услуг в соответствии с государственным заданием города Москвы. При этом бюджетные субсидии предоставляются производителям товаров (работ, услуг) по результатам отбора получателей субсидий, проводимого главными распорядителями средств бюджета города Москвы, за исключением случаев предоставления субсидий юридическим лицам, осуществляющим деятельность по государственным регулируемым ценам (тарифам), и государственным автономным учреждениям города Москвы в рамках возмещения нормативных затрат на оказание государственных услуг, а также юридическим лицам, указанным в приложениях 4 и 6 к настоящему Закону.

Субсидии юридическим лицам в области образования за счет средств бюджета города Москвы до 2012 года предоставлялись в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 03.02.2009 N 65-ПП "Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета города Москвы субсидий в сфере образования".

В соответствии с п. 1.2 названного Порядка расходы в форме субсидий осуществляются за счет средств, предусмотренных Законом города Москвы о бюджете города Москвы на очередной финансовый год и плановый период Департаменту образования города Москвы и окружным управлениям образования Департамента образования города Москвы: на возмещение затрат или неполученных доходов при производстве (реализации) товаров, выполнении работ и оказания услуг по государственным регулируемым ценам (тарифам) по соответствующему коду бюджетной классификации; получателям субсидий, указанным в законе о бюджете города Москвы на очередной финансовый год и плановый период; на возмещение расходов или недополученных доходов при реализации целевых мероприятий и городских целевых программ, утвержденных правовыми актами города Москвы.

В соответствии с п. 4.1. названного Порядка, субсидии предоставляются Департаментом и окружными управлениями образования в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных на соответствующий год.

Субсидии выплачиваются на основании договора, в котором предусматриваются условия и сроки перечисления субсидии, порядок представления получателем субсидии отчета о затратах и недополученных доходах, подлежащих возмещению за счет субсидии, и выполнение условий их предоставления, а также порядок возврата субсидии в случае нарушения условий ее предоставления.

Таким образом, решение о выплате или не выплате субсидии в спорный период принимало окружное управление образования в пределах выделенных бюджетных средств, а не Департамент образования города Москвы, и Департамент образования города Москвы стороной по договору не был.

В соответствии с п. 3.1. постановления Правительства Москвы от 03.11.2009 N 1208-ПП "Об утверждении нормативов финансовых затрат на содержание одного обучающегося, воспитанника в государственных образовательных учреждениях системы Департамента образования города Москвы" (постановление утратило силу с 01.01.2011, в связи с принятием постановления Правительства Москвы от 14.09.2010 N 789-ПП) Департамент обязан осуществлять финансирование расходов государственных образовательных учреждений системы Департамента образования города Москвы в соответствии с настоящим постановлением за счет и в пределах средств, предусмотренных Департаментом образования города Москвы на обеспечение деятельности подведомственных учреждений на 2010 год.

Обязанность финансировать негосударственные образовательные организации, постановлением Правительства Москвы от 03.11.2009 N 1208-ПП не установлена.

Указанное постановление издано в целях обеспечения реализации права жителей города Москвы на получение общедоступного бесплатного общего образования и им утверждены нормативы финансовых затрат на содержание одного обучающегося, воспитанника в государственных образовательных учреждениях системы Департамента образования города Москвы на 2010 год.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" признаны утратившими силу п. п. 5-7 ст. 41 Закона "Об образовании", ранее предусматривавшие равные условия финансирования государственных и негосударственных образовательных учреждений.

Таким образом, действующим законодательством не предусмотрено обязательное финансирование негосударственных образовательных организаций за счет бюджетных средств.

В соответствии со ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Статьей 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации финансовое обеспечение деятельности негосударственных образовательных организаций.

В соответствии с п. 6 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации Федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Следовательно, органы государственной власти города Москвы вправе, но не обязаны предоставлять бюджетные средства негосударственным организациям. В случае же принятия решения о предоставлении таких средств обязаны руководствоваться нормами бюджетного законодательства, регулирующими порядок расходования бюджетных средств - в форме субсидий на возмещение затрат или недополученных доходов в связи с оказанием государственных услуг по обеспечению государственных гарантий прав граждан на общедоступное и бесплатное общее образование.

НОУ ЧГЭШ "САМСОН" указывает на то, что обязанность органов исполнительной власти по выплате субсидии негосударственным образовательным организациям на дошкольные образовательные программы установлена ст. 22 Закона города Москвы от 21.06.2011 N 25 "О развитии образования в городе Москве" и постановлением Правительства города Москвы от 03.02.2009 N 65-ПП "Об утверждении порядка предоставления за счет бюджета города Москвы субсидий в сфере образования".

Вместе с тем, такая обязанность данными актами не установлена.

На основании ст. 46 Закона от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" негосударственное образовательное учреждение вправе взимать плату с обучающихся, воспитанников за образовательные услуги, в том числе за обучение в пределах федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований.

Негосударственное образовательное учреждение, взимая плату за обучение, должно покрывать расходы на материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений, выплату заработной платы за счет собственных средств, в том числе, получаемых за обучение.

Из изложенного следует, что обязанности по финансированию материально-технического обеспечения и выплаты заработной платы работникам заявителя, действующим законодательством возлагается на само учреждение.

Ссылка заявителя на определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.11.2011 N ВАС-15328/11 необоснованная.

Ссылка заявителя на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда N 09АП-4494/2011 по апелляционной жалобе АНО СПО хореографический колледж "Школа классического танца", содержащее вывод об обязанности Департамента по выплате субсидии НОУ, осуществляющих и имеющих государственную аккредитацию, на получение субсидии, является ошибочной, поскольку в данном постановлении имеется ввиду деятельность НОУ по предоставлению начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, поскольку для данных программ установлены государственные образовательные стандарты. Для дошкольного образования государственные образовательные стандарты не предусмотрены, в связи с чем, указанный вывод суда апелляционной инстанции не может быть применен для деятельности негосударственного образовательного учреждения осуществляющего дошкольное образование.

Решение суда первой инстанции, в том числе мотивировано тем, что заявителем пропущен трехмесячный срок для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными, установленный ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В силу этого суд пришел к выводу, что пропуск установленного действующим законодательством срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 N 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заявителем не представлено доказательств наличия уважительных причин пропуска предусмотренного арбитражным процессуальным законодательством процессуального срока.

По существу доводы апелляционной жалобы касаются установленных обстоятельств дела, сводятся к несогласию с выводами суда, не опровергая их законность, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм права, в связи с чем, не принимаются в качестве оснований для отмены судебного акта.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.10.2012 по делу N А40-79747/12-152-368 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Некоммерческому образовательному учреждению "Частная гуманитарно-экономическая школа "САМСОН" из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1.000 руб. как излишне уплаченную по апелляционной жалобе.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральный арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

Д.Е. Лепихин Н.Н. Кольцова