Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2012 г. N 20АП-6271/12

Тула

27 декабря 2012 г.

Дело N А62-4316/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 20.12.2012.

Постановление в полном объеме изготовлено 27.12.2012.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Дорошковой А.Г. и Тиминской О.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Батуровой И.В., рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Смоленской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Смоленской области от 01.11.2012 по делу N А62-4316/2012 (судья Яковенкова В.В.), принятое по заявлению Федерального казенного учреждения "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Смоленской области" (г. Смоленск, ОГРН 1046758342113, ИНН 6730055148) к Управлению государственного автодорожного надзора по Смоленской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (г. Смоленск, ОГРН 1026701442900, ИНН 6731004058) о признании недействительным предписания от 05.05.2012, в отсутствие представителей сторон, установил следующее.

Федеральное казенное учреждение "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Смоленской области" (далее - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к Управлению государственного автодорожного надзора по Смоленской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление, надзорный орган) о признании недействительным предписания от 05.05.2012 о проведении внеплановой документарной проверки (с учетом уточнения от 19.10.2012).

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 01.11.2012 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с судебным актом, управление подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

Лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом. Дело рассматривалось в отсутствие неявившихся участников арбитражного процесса в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены апелляционной инстанцией в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия пришла к выводу, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Как усматривается из материалов дела, в адрес управления от Ространснадзора поступило заявление врача-терапевта бюро N 5 ФКУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Смоленской области" Ивановой О.В. с жалобой на нарушение действующего законодательства в вопросе медицинских осмотров водителей и технических осмотров транспортных средств в бюро N 5. Гражданка Иванова О.В. указала на то, что отсутствие договоров на проведение медицинских осмотров водителя Ковалева В.П. и технического осмотра служебного автомобиля "ГАЗ-3102", гос. номер Р345ЕР-67, ставит под угрозу жизнь и здоровье коллектива бюро N 5 на выездных комиссиях.

В связи с этим в период с 29.11.2011 по 06.12.2011 управлением на основании приказа от 23.11.2011 N 1068 проведена внеплановая выездная проверка соблюдения учреждением обязательных требований при эксплуатации автомобильного транспорта, по результатам которой составлен акт от 02.12.2011 и выдано предписание от 02.12.2011.

В соответствии с указанным предписанием ФКУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Смоленской области" обязано в срок до 29.12.2011 устранить выявленные в ходе проверки нарушения обязательных для исполнения требований законодательства Российской Федерации, международных договоров, соглашений, правил, стандартов и норм, регламентирующих деятельность автомобильного транспорта и дорожного хозяйства.

В период с 26.01.2012 по 09.02.2012 надзорным органом на основании приказа от 25.01.2012 N 76 проведена внеплановая документарная проверка выполнения заявителем ранее выданного предписания от 02.12.2011, в ходе которой установлено, что требования предписания от 02.12.2011 учреждением в полном объеме в установленный срок не выполнены.

По результатам проверки составлен акт от 05.05.2012.

В связи с этим надзорным органом выдано предписание от 05.05.2012, из которого усматривается следующее:

1) в филиалах ФГУ "ГБ МСЭ по Смоленской области" N 7 (г. Вязьма), N 8 (г. Сафоново), N 10 (г. Демидов) ежедневный контроль технического состояния АТС перед выездом на линию по-прежнему проводится лицами, которые не прошли аттестацию на право занятия соответствующей должности (подтверждающие документы не представлены), что является нарушением требований Положения о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации от 11.03.1994 N 13/11 (далее - Положение N 13/11);

2) не проводятся послерейсовые медицинские осмотры водителей в филиалах ФГУ "ГБ МСЭ по Смоленской области" N 6 (г. Ярцево), N 7 (г. Вязьма), N 8 (г. Сафоново), N 10 (г. Демидов), а в филиалах N 7 (г. Вязьма), N 8 (г. Сафоново) не проводятся предрейсовые медицинские осмотры водителей, о чем свидетельствует отсутствие соответствующих отметок в представленных путевых листах, что является нарушением требований статьи 23 Федерального закона от 10.12.1995 N 196 "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), приказа Минтранса Российской Федерации от 18.09.2008 N 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов" (далее - Приказ N 152);

3) нарушается порядок заполнения путевых листов, а именно: в путевых листах от 18.04.2012 N 28, от 25.04.2012 N 29, от 03.04.2012 N 59, от 04.04.2012 N 60, от 28.03.2012 N 22, от 29.03.2012 N 23, от 16.04.2012 б/н не указано: имя и отчество водителей, медицинских работников, проводивших медицинские осмотры водителей, показания одометров АТС не заверены уполномоченными лицами, назначенными решением руководителя, в путевых листах филиала N 6 (г. Ярцево) не указан номер первичного учетного документа, что является нарушением требований Приказа N 152.

Названным предписанием на учреждение возложена обязанность устранить нарушения требований нормативных правовых и нормативных технических актов Российской Федерации, регламентирующих деятельность автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, отмеченных в акте проверки от 05.05.2012, в срок до 01.06.2012.

Полагая, что предписание управления от 05.05.2012 является незаконным, нарушает его права и законные интересы, ФКУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Смоленской области" обратилось в арбитражный суд с заявлением, указав, что данное предписание не соответствует положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Рассматривая дело по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у Управления государственного автодорожного надзора по Смоленской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта полномочий по контролю в отношении ФКУ "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Смоленской области", поскольку учреждение не является ни организацией-перевозчиком, деятельность которой подлежит лицензированию, ни организацией автомобильного транспорта.

Проверив в порядке апелляционного производства оспариваемый судебный акт, правильность применения норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов Арбитражного суда Смоленской области фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, апелляционная инстанция не может согласиться с таким выводом по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 5 Закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, посредством установления полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий, разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 (далее - Положение N 398), Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере автомобильного транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства.

В силу пунктов 6.1 и 6.7 Положения N 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Согласно пункту 4 Положения N 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с пунктом 1 Положения об управлении государственного автодорожного надзора по Смоленской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - положение об управлении), утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 12.08.2009 N ВП-869фс, надзорный орган является региональным территориальным органом федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по надзору и контролю в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства на территории Смоленской области.

Управление образовано в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 и от 20.05.2004 N 649, постановлениями Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 184 и от 30.07.2004 N 398. Является правопреемником Смоленского областного отделения Российской транспортной инспекции (пункт 2 положения об управлении).

В силу пункта 5 положения об управлении управление осуществляет контрольные и надзорные функции в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также другие функции, возложенные на него законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации.

Надзорный орган осуществляет государственный контроль и надзор за исполнением юридическими лицами, организующими и осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров на автомобильном транспорте и иной, связанной с транспортным процессом деятельностью, требования к которой установлены федеральными законами и другими нормативными актами (пункт 6.1).

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности надзорный орган имеет право: проверять в установленном порядке юридических и физических лиц, осуществляющих в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства дорожную, перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность (пункт 22.1); выдавать руководителям организаций и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозочную и другую деятельность, связанную с осуществлением транспортного процесса, предписания об устранении выявленных нарушений (пункт 22.2).

Согласно Положению о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409 (далее - положение о полномочиях), государственный транспортный инспектор осуществляет контроль (надзор) за реализацией юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в области гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, судоходных гидротехнических сооружений, дорожного хозяйства, мер по обеспечению безопасности функционирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В соответствии с пунктом 4 положения о полномочиях государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей осуществляет следующие полномочия: производит осмотр транспортных объектов и транспортных средств, посещает беспрепятственно служебные и производственные помещения (включая контролируемую зону аэропорта (аэродрома)) субъектов транспортного комплекса; проводит проверки субъектов транспортного комплекса, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; запрашивает у субъектов транспортного комплекса необходимые для выполнения задач контроля (надзора) документы и информацию; осуществляет мероприятия по транспортному контролю; применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений субъектами транспортного комплекса требований в установленной сфере деятельности, а также меры, направленные на ликвидацию последствий указанных нарушений; составляет протоколы об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривает их и выносит по ним постановления; выдает юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе о запрете эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры, запрете и приостановке движения транспортных средств, и проверяет их исполнение.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что надзорный орган, как территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

Как следует из материалов дела, на балансе ФКУ "ГБ МСЭ по Смоленской области" имеется автомобильный транспорт в количестве 19 единиц, из них: 6 единиц - автобусы, 12 единиц - легковой транспорт, 1 единиц - грузовой транспорт, который используется заявителем в своей основной деятельности для выполнения работ по перевозке транспортными средствами пассажиров и различных грузов для обеспечения собственных нужд, с выездом данных транспортных средств на дороги общего пользования.

Таким образом, учреждение, являясь владельцем автотранспортных средств, осуществляет в процессе своей деятельности перевозку пассажиров по дорогам общего пользования, его сотрудники являются участниками дорожного движения, а также осуществляет деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, следовательно, обязано выполнять требования законодательных актов Российской Федерации при осуществлении деятельности, связанной с эксплуатацией автотранспортных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Закона N 196-ФЗ юридические лица, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны, в том числе: обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, а также обеспечить наличие в организации должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность.

Согласно штатному расписанию в учреждении работает механик Федоров М.Н. и назначены лица, ответственные за безопасность движения, техническое состояние и безопасную эксплуатацию автотранспорта учреждения, на которых возложены обязанности по управлению автотранспортом.

Статьей 20 Федерального закона N 196-ФЗ определены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств. К данным требованиям, в частности, отнесены обязанности: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта; организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей.

Согласно пункту 1 статьи 23 Закона N 196-ФЗ медицинское обеспечение безопасности дорожного движения заключается в обязательном медицинском освидетельствовании и переосвидетельствовании кандидатов в водители и водителей транспортных средств, проведении предрейсовых, послерейсовых и текущих медицинских осмотров водителей транспортных средств.

Пунктом 4 статьи 20 Закона N 196-ФЗ установлена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обеспечить наличие в организации должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность.

Приказом N 13/11 утверждено "Положение о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов".

Согласно приложению N 1 данного Положения в перечень должностей исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, подлежащих аттестации на автомобильном, электрическом городском наземном транспорте, включены руководители или заместители руководителей, отвечающие за обеспечение безопасности движения в организациях, независимо от форм собственности и вида деятельности.

В ходе проверки установлено, что

1) в филиалах ФГУ "ГБ МСЭ по Смоленской области" N 7 (г. Вязьма), N 8 (г. Сафоново), N 10 (г. Демидов) ежедневный контроль технического состояния АТС перед выездом на линию по-прежнему проводится лицами, которые не прошли аттестацию на право занятия соответствующей должности (подтверждающие документы не представлены), что является нарушением требований Положения N 13/11;

2) не проводятся послерейсовые медицинские осмотры водителей в филиалах ФГУ "ГБ МСЭ по Смоленской области" N 6 (г. Ярцево), N 7 (г. Вязьма), N 8 (г. Сафоново), N 10 (г. Демидов), а в филиалах N 7 (г. Вязьма), N 8 (г. Сафоново) не проводятся предрейсовые медицинские осмотры водителей, о чем свидетельствует отсутствие соответствующих отметок в представленных путевых листах, что является нарушением требований статьи 23 Закона N 196, приказа N 152;

3) нарушается порядок заполнения путевых листов, а именно: в путевых листах от 18.04.2012 N 28, от 25.04.2012 N 29, от 03.04.2012 N 59, от 04.04.2012 N 60, от 28.03.2012 N 22, от 29.03.2012 N 23, от 16.04.2012 б/н не указано: имя и отчество водителей, медицинских работников, проводивших медицинские осмотры водителей, показания одометров АТС не заверены уполномоченными лицами, назначенными решением руководителя, в путевых листах филиала N 6 (г. Ярцево) не указан номер первичного учетного документа, что является нарушением требований Приказа N 152.

При этом соблюдение вышеуказанных требований законодатель связывает с перевозкой пассажиров и грузов и не указывает зависимость от осуществления перевозки для внутренних нужд предприятия или на коммерческой основе.

Статьей 16 Закона N 196-ФЗ предусмотрены основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств, в частности, техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

Обязанность по поддержанию транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в технически исправном состоянии возлагается на владельцев транспортных средств либо на лиц, эксплуатирующих транспортные средства.

Требования к организации и проведению внеплановой проверки предусмотрены в статье 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), согласно пункту 1 части 2 которого основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе, истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора). Проверка может проводиться только должностными лицами, которые указаны в соответствующем распоряжении или приказе (часть 1 статьи 14 Закона N 294-ФЗ).

Апелляционным судом по материалам дела установлено, что в связи с выявлением нарушений обязательных требований должностным лицом надзорного органа по результатам проверки, проведенной с 29.22.2011 по 02.12.2011, учреждению выдано предписание от 02.12.2011.

В дальнейшем с целью проверки исполнения требований, изложенных в вышеуказанном предписании, должностным лицом надзорного органа проводились мероприятия по контролю за исполнением ранее выданных предписаний (в настоящем случае предписания от 09.02.2012. В связи с этим подписан приказ от 12.04.2012 N 369 о проведении внеплановой документарной проверки в срок с 16.04.2012 по 02.05.2012.

Основанием для подписания указанного приказа послужило истечение срока исполнения учреждением ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований в полном соответствии с требованиями пункта 2 части 2, частей 4 и 5 статьи 10, статьи 14 Закона N 294-ФЗ.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при отсутствии у учреждения документов, подтверждающих организацию в установленном законом порядке проведения технического состояния автомобилей, проведение послерейсовых медицинских осмотров, заполнение надлежащим образом путевых листов, надзорный орган вправе был вынести предписание и обязать заявителя организовать проведение технического обслуживания и ремонта автотранспортного средства.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Руководствуясь частью 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 АПК РФ, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 01.11.2012 по делу N А62-4316/2012 отменить.

В удовлетворении требований Федерального казенного учреждения "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Смоленской области" о признании недействительным предписания управления государственного автодорожного надзора по Смоленской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 05.05.2012 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 АПК РФ кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Н. Тимашкова

Судьи

А.Г. Дорошкова О.А. Тиминская