Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2013 г. N 18АП-13346/12

г. Челябинск

28 января 2013 г.

Дело N А07-13049/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 января 2013 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Суспициной Л.А.,

судей Карпачевой М.И., Пивоваровой Л.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Уфе на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 06.11.2012 по делу N А07-13049/2012 (судья Крылова И.Н.).

В заседании приняла участие представитель Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Уфе - Файзуллина С.В. (доверенность от 10.01.2013 N 42/25-266).

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Уфе (далее - Управление МВД, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее также - Администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконными действий, выразившихся в отказе письмом от 26.04.2012 N 01-02-10629/9 передать в федеральную собственность имущество (нежилые помещения), находящееся в пользовании Управления МВД по городу Уфе для размещения органа власти, расположенные по адресам:

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Шафиева, 46/1, литера А, находящиеся на цокольном (полуподвальном) этаже 30,6 кв. м: N 12,13; второй этаж 174,5 кв. м: N 26, 32-48, общей площадью 221,4 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Шафиева, 46/1, Литера А, первый этаж 186,8 кв. м: N 49, 65-73, 64, 61, 63, 62; второй этаж 449,3 кв. м: N 50, 51, 52, 52а, 53-57; второй этаж антресоль N 58, общей площадью 636,1 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Грозненская, 69/3, помещения второго этажа N 1, 1а, 1б, 1в, 1г, 1д, 2-5, 9-15, 15а, 16, 16а, 17-20, 28-31, 36-38, 38а, 39-43, 45, 46, 57, первого этажа N 35 общей площадью 649,1 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Мелеузовская, 17/1, помещения первого этажа 17,6 кв. м: N 16, 17; первого этажа 17,2 кв. м: N 13, 14, 15, второго этажа 410,6 кв. м, N 1-21, 21а, 21б, 21в, 22, 22а, 22б, 22в, 23-27, 27а, 27б, 28, 29, 29а, 30, 30а, 30б,30в, 31, 31а, 31б, 31в, 32-36, общей площадью 445,4 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Победы, 3, Литера Б, помещения первого этажа N 18, 22, 24, 25, 33, 28-30, второго этажа N 1-26 общей площадью 458,8 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Тухвата Янаби, 71/2, Литера А, помещения первого этажа 29,7 кв. м: N 8, 9, 10; второго этажа 241,7 кв. м: N 1, 3-10, 12-23 общей площадью 271,4 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Гафури, 11, Литера А, помещения: подвал N 24, 25, 30, 28, общей площадью 76,3 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Коммунаров, 69/3, Литера А, А1, помещения первого этажа 230,4 кв. м: Литера А1 N 1-3, Литера А N 3а, 4, 5, 5а, 6, 8-10, 16; второго этажа 371,4 кв. м, Литера А второго этажа N 1-7, 7а, 8-10, 10а, 11, 12, 12а, 13, 13а, 40-44, 44а, 45, 46, общей площадью 601,8;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Сагита Агиша, 16 Литера А, помещения первого этажа 247,7 кв. м: N 47, 48, 50, 50а, 51-58, 58а, 59-70, 72, общей площадью 247,7 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Айская, 84, Литера А, помещения первого этажа 265,7 кв. м: N 5-13, 13а, 13б, 14-21, 21а-26, общей площадью 265,7 кв. м.;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Айская, 64/3а, помещения второго этажа 42,9 кв. м, N 20, общей площадью 42,9 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, Проспект Октября, 16/1, помещения первого этажа, общей площадью 238,3 кв. м;

-Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Гагарина, 17,1, помещения первого этажа 532,7 кв. м: N 47, 48, 2, 4, 5, 6, 14-25, 25а, 26, 26а, 27, 28, 29, 49, 50, 1, 4а; второго этажа 1182,4 кв. м: N 1-29, 29а, 29б, 30, 31, 34-69 общей площадью 1715,1 кв.м.,

и обязании Администрации совершить действия, предусмотренные частью 9 статьи 54 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" по передаче в федеральную собственность указанных нежилых помещений, используемых Управлением МВД под размещение органа государственной власти (с учетом уточнения предмета заявленных требований, принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) (т. 1, л.д. 5-13, т. 2, л.д. 17-24).

Определениями суда первой инстанции от 27.07.2012, 22.08.2012, 18.09.2012 и 03.10.2012 к участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Башкортостан, Комитет по управлению муниципальной собственностью Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, Уфимский городской филиал бюро технической инвентаризации (далее - третьи лица) (т. 1, л.д. 1-2, т. 2, л.д. 12, т. 5, л.д. 59-60, 82-83).

Решением суда первой инстанции от 06.11.2012 (резолютивная часть объявлена 01.11.2012) в удовлетворении заявленных требований отказано (т. 5, л.д. 159-169).

Не согласившись с принятым решением, Управление МВД (далее также - апеллянт) обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции от 06.11.2012 отменить полностью, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований (т. 6, л.д. 4-14).

Доводы апелляционной жалобы сводятся, по существу, к следующему.

Апеллянт считает, что выводы, изложенные в решении не соответствуют обстоятельствам дела, судом неверно истолкованы положения Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции) и Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ).

Апеллянт настаивает на том, что по смыслу указанных выше законов спорные нежилые помещения подлежат безвозмездной передаче в федеральную собственность в процессе разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом волеизъявление органов местного самоуправления на передачу имущества в федеральную собственность продиктовано, прежде всего, необходимостью соблюдения процедуры согласования действий соответствующих органов власти, чтобы исключить возможность принятия федеральным органом исполнительной власти решения о безвозмездной передаче имущества в федеральную собственность в одностороннем порядке. Однако это не означает, по мнению апеллянта, что орган местного самоуправления вправе игнорировать публичный порядок разграничения государственной собственности, установленный федеральным законом.

Заинтересованное лицо и третьи лица в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в суд апелляционной инстанции отзывы на апелляционную жалобу не представили, в судебное заседание явку своих представителей не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, о чем свидетельствуют уведомления о вручении почтовых отправлений N N 88564-88568. Указанные лица имели реальную возможность явиться в суд или известить суд о причинах неявки.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей заинтересованного лица и третьих лиц.

В судебном заседании представитель Управления МВД поддержала доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в полном объеме.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующего.

Как усматривается из материалов дела, 26.03.2012 заявитель направил в адрес главы Администрации письмо N 20/4-801 о включении в повестку дня заседания комиссии Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан вопроса по передаче недвижимого имущества, используемого Управлением МВД и его подразделениями и находящегося в собственности муниципального образования городского округа город Уфа Республики Башкортостан в федеральную собственность (т. 1, л.д. 20-22).

Письмом от 26.04.2012 N 01-02-10629/9 Администрация сообщила Управлению МВД, что решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 12.04.2012 N 3/9 "Об утверждении перечня муниципального имущества городского округа город Уфа Республики Башкортостан, подлежащего безвозмездной передаче в федеральную собственность" объекты недвижимости, расположенные по адресам: ул. Кавказская, 17, ул. Шафиева, 46, ул. М. Джалиля, 5А, - переданы в федеральную собственность, отдельно стоящие нежилые здания по ул. Рязанская, 14 и по ул. Победы, 5 готовятся к передаче, в отношении остальных объектов недвижимости предложено сохранить существующие договорные отношения - безвозмездное пользование, со ссылкой на то обстоятельство, что данные объекты являются нежилыми помещениями в жилых домах и составляют единый комплекс с жилым муниципальным фондом, имеют общие инженерные сети и коммуникации (т. 1, л.д. 23-24).

Полагая, что выраженный в письме от 26.04.2012 N 01-02-10629/9 отказ Администрации в передаче спорных нежилых помещений в федеральную собственность является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Управление МВД обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из следующего.

В отсутствие в материалах дела доказательств наделения заявителя новыми полномочиями, ранее относившимися к полномочиям органов местного самоуправления, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания обжалуемого отказа незаконным.

Кроме того, суд первой инстанции отметил, что в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявителем не представлено доказательств нарушения его прав обжалуемым отказом.

Поскольку заинтересованным лицом не было признано отсутствие спора о праве на спорные объекты нежилые помещения, суд первой инстанции пришел к выводу, что настоящие требования необоснованно заявлены в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства в совокупности, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Принимая во внимание положения главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ("Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц"), судебная коллегия отмечает, что для признания незаконным указанного выше отказа Администрации в передаче в федеральную собственность спорного имущества, необходимо установить в совокупности наличие двух обстоятельств: противоречие указанного отказа требованиям действующего законодательства и нарушение данным отказом прав и законных интересов заявителя.

В силу положений части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. При этом факт нарушения обжалованным актом прав и законных интересов заявителя должен доказать последний.

Имущество, которое может находиться в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, в муниципальной собственности, а также процедура передачи имущества из одного уровня собственности в другой, установлены в пункте 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ.

Согласно абзацам 12, 14 пункта 11 статьи 154 названного Закона муниципальное имущество, которое может находиться в федеральной собственности, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность, если используется федеральными органами государственной власти.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30.06.2006 N 8-П, Определении 07.12.2006 N 542-О, положения части 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ, устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, применяются лишь в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, т.е. в связи с передачей полномочий из одного уровня власти в другой.

Данная правовая позиция также отражена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.11.2008 N 7321/08.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что передача спорных помещений из муниципальной собственности в федеральную собственность не может быть осуществлена в порядке, установленном положениями части 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ, при отсутствии доказательств перераспределения соответствующих полномочий.

Вместе с тем, делая вывод о том, что Управление МВД не было наделено новыми полномочиями, ранее относившимися к полномочиям органов местного самоуправления, суд первой инстанции не учел следующего.

С введением в действие Закона о полиции между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления фактически произошло перераспределение (разграничение) полномочий. Перераспределение (разграничение) полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления обусловлено проводимой реформой Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая направлена не только на изменение полномочий в части финансового обеспечения деятельности полиции, включая и гарантии социальной защиты, но и вопросов административной подчиненности, самой структуры органов полиции и других вопросов.

Так, согласно части 1 статьи 4 Закона о полиции полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Материально-техническое обеспечение деятельности полиции осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на соответствующий год, а используемые полицией земельные участки, а также здания, сооружения, оборудование и другое имущество полиции, созданное (создаваемое) или приобретенное (приобретаемое) за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета и иных источников финансирования, являются федеральной собственностью. Земельные участки находятся в постоянном (бессрочном) пользовании, а имущество - в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (статья 48 Закона о полиции).

В то же время, финансирование милиции осуществлялось за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации (статьи 35 Закона Российской Федерации "О милиции"). Соответствующие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления предоставляли милиции служебные помещения, а участковым уполномоченным милиции - помещения для работы на обслуживаемых административных участках, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи (статья 36 Закона Российской Федерации "О милиции"). Милиция в Российской Федерации подразделялась на криминальную милицию (в своей деятельности подчинялась МВД России) и милицию общественной безопасности (в своей деятельности подчинялась также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации) (статья 7 Закона Российской Федерации "О милиции").

С учетом изложенного, судебная коллегия находит правомерными доводы апеллянта в той части, что имеет место перераспределение полномочий.

При этом судебная коллегия принимает во внимание, что спорное имущество поступило в муниципальную собственность на основании правоустанавливающих документов, составленных до вступления в силу Закона о полиции (свидетельства о государственной регистрации права - т. 1, л.д. 102-129).

Согласно части 9 статьи 54 Закона о полиции используемые полицией земельные участки, а также здания, сооружения, оборудование и другое имущество полиции, необходимые для обеспечения деятельности полиции, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, передаются в федеральную собственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем указанный выше порядок передачи объектов недвижимости из одного уровня собственности в другой, кроме факта перераспределения полномочий, подразумевает также волеизъявление собственника на такую передачу.

При этом права собственника находятся под защитой статьи 35 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого иметь имущество в собственности и гарантии для субъектов данного права в случае лишения их имущества (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2006 N 8-П).

Как указано в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 02.11.2006 N 540-О и от 04.12.2007 N 828-О-П, порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность, как следует из взаимосвязанных положений части 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ, аналогичен порядку передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность: он включает направление органом местного самоуправления предложения о передаче имущества, являющейся муниципальной собственностью, что предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Споры же о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности), в отношении передачи которого ставится вопрос в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, разрешаются судами в порядке, установленном действующим законодательством.

При этом зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество (пункт 56 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

В силу приведенных законоположений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации конституционно-правовое истолкование положений части 11 статьи 154 Закона N 122-ФЗ является непосредственно обязывающим как для законодательных, так и для всех правоприменительных органов и должно служить основой для разрешения арбитражными судами дел, связанных с перераспределением собственности между Российской Федерацией и муниципальными образованиями. При этом арбитражные суды в каждом конкретном деле на основе исследования всего комплекса фактических обстоятельств самостоятельно решают вопросы о том, было ли учтено в процессе передачи имущества из одной собственности в другую волеизъявление соответствующего органа местного самоуправления, а если орган местного самоуправления по каким-то причинам отказался от согласования передачи имущества, то не является ли это его решение произвольным. Проверка законности и обоснованности конкретных решений арбитражных судов относится к компетенции их вышестоящих инстанций (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2012 N 234-О-Р).

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что на момент рассмотрения дела вопрос о передаче в федеральную собственность части объектов, находящихся в муниципальной собственности, органом местного самоуправления был рассмотрен, что свидетельствует о наличии соответствующего волеизъявления муниципального образования о передаче такого имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность и соблюдении установленного законом порядка.

Так, решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 12.04.2012 N 3/9 "Об утверждении перечня муниципального имущества городского округа город Уфа Республики Башкортостан, подлежащего безвозмездной передаче в федеральную собственность" (т. 1, л.д. 28, 29) объекты недвижимости, расположенные по адресам: ул. Кавказская, 17, ул. Шафиева, 46, ул. М. Джалиля, 5А, переданы в федеральную собственность.

Из представленной в материалы дела переписки сторон усматривается, что готовятся к передаче в федеральную собственность отдельно стоящие нежилые здания по ул. Рязанская, 14 и по ул. Победы, 5 (т. 1, л.д. 19, 23, 24, 30, 31).

В отношении нежилых помещений, перечисленных в рассматриваемом заявлении, между сторонами фактически имеет место спор о праве, который не может быть разрешен по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем оспаривания как незаконных действий Администрации.

Судом первой инстанции также учтено, что на момент возникновения настоящего спора Управление МВД использовало нежилые помещения для исполнения установленных действующим законодательством функций в соответствии с договорами безвозмездного пользования и аренды (т. 1, л.д. 32-101).

Представитель Управления МВД в судебном заседании подтвердила данное обстоятельство, доказательств наличия каких-либо препятствий в пользовании в связи с оспариваемым письмом Администрации суду апелляционной инстанции не представила.

Более того, до разрешения вопроса в отношении спорного имущества в установленном порядке (пункты 9, 10 статьи 54 Закона о полиции) Управление МВД вправе безвозмездно пользоваться таким имуществом.

При таких обстоятельствах правильными являются выводы суда первой инстанции о том, что в настоящем деле заявителем не доказано наличие нарушения его прав или законных интересов оспариваемым письмом Администрации от 26.04.2012 N 01-02-10629/9, а также судом первой инстанции обоснованно принято во внимание наличие между сторонами спора о праве на поименованное в заявлении Управления МВД имущество (нежилые помещения).

Таким образом, отказ в удовлетворении заявленных по данному делу требований судебная коллегия считает правомерным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционные жалобы - удовлетворению.

Судебные расходы распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление МВД освобождено от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 06.11.2012 по делу N А07-13049/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Уфе - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Л.А. Суспицина

Судьи

М.И. Карпачева Л.В. Пивоварова