Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 марта 2013 г. N 18АП-25/13

г. Челябинск

13 марта 2013 г.

Дело N А76-9868/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 13 марта 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Костина В.Ю.,

судей Малышева М.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.11.2012 по делу N А76-9868/2012 (судья Мрез И.В.),

В заседании приняли участие представители:

Администрации г. Челябинска - Кутепов Алексей Сергеевич (паспорт, доверенность от 01.06.2012 N 02-788/1 сроком до 31.05.2013); Антонов Данила Александрович (удостоверение N 244, доверенность от 12.03.2012 N 05-216 сроком до 12.03.2015;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Гареев Василь Махмутович (удостоверение N 0303, доверенность от 09.01.2013 N 4 сроком на 31.12.2013)

Администрация города Челябинска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, УФАС, управление) о признании недействительным решения от 18.04.2012 N 9610/07 по делу N 65-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 18.04.2012 N 9610/07 об отмене акта, нарушающего антимонопольное законодательство.

Определением суда первой инстанции от 28.05.2012 заявление принято к производству, возбуждено дело N А76-9868/2012, к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: индивидуальный предприниматель Марьина Н.Б. (далее - ИП Марьина Н.Б.), индивидуальный предприниматель Бургардт В.А. (далее- ИП Бургардт В.А.), индивидуальный предприниматель Ботов Д.Б. (далее- ИП Ботов Д.Б.) общество с ограниченной ответственностью "Мемориал" (далее - ООО "Мемориал"), муниципальное унитарное предприятие "Мемориал-Сервис" (далее - МУП "Мемориал-Сервис").

Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области в свою очередь обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении первого заместителя Главы Администрации г.Челябинска Котовой Натальи Петровны к административной ответственности предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Определением суда первой инстанции от 26.06.2012 заявление принято к производству, возбуждено дело N А76-11617/2012.

Определением от 16.08.2012 дела N А76-9868/2012 и N А76-11617/2012 объединены в одно производство, делу присвоен N А76-9868/2012.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.11.2012 (резолютивная часть решения объявлена 15.11.2012) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заинтересованное лицо не согласилось с указанным решением в части отказа в привлечении к административной ответственности первого заместителя Главы администрации г. Челябинска Котовой Н.П., обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе управление просило решение суда отменить, требования заинтересованного лица удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что судом не опровергнуты доводы антимонопольного органа о том, что принятием Распоряжения N 2733 от 06.05.2011 третьему лицу - МУП "Мемориал-Сервис" предоставлен доступ к информации в приоритетном порядке, что является нарушением п. 6 ч. 1 ст. 15 Федерального закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и свидетельствует о наличии в действиях Котовой Н.П. состава вменяемого административного правонарушения.

Податель жалобы отмечает, что наличие действующего муниципального правового акта - Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в городе Челябинске, предусматривающего, что эвакуация тел умерших (погибших) в морги города осуществляется в установленном порядке специализированной службой по вопросам похоронного дела, не имеет правового значения для квалификации действий Котовой Н.П. по подписанию Распоряжения N 2733 от 06.05.2011 в качестве административного правонарушения, поскольку подписанный ею акт создает преимущественные условия деятельности отдельному хозяйствующему субъекту.

Управление полагает, что первым заместителем Главы Администрации г.Челябинска Котовой Н.П. единолично подписан акт, не соответствующий действующего законодательства, при этом вопрос о его соответствии (несоответствии) закону данным должностным лицом не изучался, какие-либо меры по недопущению нарушения им не принимались.

До начала судебного заседания Администрация г.Челябинска представила в арбитражный апелляционный суд письменное мнение на апелляционную жалобу, в котором отклонила доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 26.02.2013 объявлен перерыв до 05.03.2013 до 15 часов 00 минут. После перерыва судебное заседание продолжено.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание третьи лица не явились.

С учетом мнения заявителя и заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьих лиц.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, письменном мнении на нее.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, решение пересматривается арбитражным апелляционным судом в обжалуемой заинтересованным лицом части.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, не находит оснований для отмены или изменения судебного акта в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган поступило обращение ИП Марьиной Н.Б., ИП Бургардта В.А., ИП Ботова Д.Б., ООО "Мемориал" (вх. N 9251 от 01.08.2011) с жалобой на неправомерные действия Администрации города Челябинска, выразившихся в возложении на МУП "Мемориал - Сервис" функций по вывозу тел умерших (погибших) в морги г. Челябинска.

Из Распоряжения N 2733 от 06.05.2011 "Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска" следует, что функции по вывозу тел умерших (погибших) в морги города Челябинска возложены на специализированную службу - МУП "Мемориал-Сервис" (пункт 1), МУП "Мемориал-Сервис" осуществляет эвакуацию тел умерших (погибших) в морги города Челябинска на безвозмездной основе (пункт 2).

Пунктом 3 указанного Распоряжения рекомендовано начальнику Управления внутренних дел по городу Челябинску Иванову И.Г., заместителю Главы Администрации города, начальнику Управления здравоохранения Летягину Е.И. проинформировать подведомственные подразделения и учреждения о возложении функций по организации вывоза тел умерших (погибших) с мест наступления смерти в морги города Челябинска на МУП "Мемориал-Сервис".

Распоряжение N 2733 от 06.05.2011 "Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска" подписано должностным лицом Администрации - первым заместителем Главы Администрации города Челябинска Котовой Н.П., которая назначена на должность первого заместителя Главы Администрации г.Челябинска распоряжением Администрации г.Челябинска от 10.06.2010 N 140-к.

18.04.2012 по итогам рассмотрения материалов антимонопольного дела антимонопольным органом принято решение от 18.04.2012 N 9610/07 по делу N 65-07/11, в котором действия Администрации г. Челябинска, выразившиеся в издании Распоряжения N 2733 от 06.05.2011 "Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска", признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам при оказании услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска (пункт 1 решения); Администрации г. Челябинска решено выдать предписание об отмене акта, нарушающего антимонопольное законодательство, путем отмены Распоряжения N 2733 от 06.05.2011 "Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска" Челябинска (пункт 2 решения); материалы настоящего дела переданы соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административных правонарушений Челябинска (пункт 3 решения).

18.04.2012 антимонопольным органом в адрес Администрации г.Челябинска выдано предписание об устранении выявленных правонарушений по делу N 65-07/11.

Определением от 30.05.2012 антимонопольным органом в отношении первого заместителя Главы Администрации г.Челябинска Котовой Натальи Петровны возбуждено дело об административном правонарушении N 71-14.9 ч. 1/12 по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

09.06.2012 в присутствии представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, управлением составлен протокол об административном правонарушении N 71-14.9 ч. 1/12 по признакам правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Поскольку ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о привлечении должностных лиц к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, отнесено к исключительной подведомственности арбитражных судов независимо от статуса лица, привлекаемого к административной ответственности, УФАС обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении первого заместителя Главы Администрации г.Челябинска Котовой Н.П. к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении требований УФАС о привлечении первого заместителя Главы Администрации г.Челябинска Котовой Н.П. к административной ответственности предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, суд первой инстанции исходил из недоказанности в действиях Котовой Н.П. субъективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В силу ч. 6 ст. 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

На основании п.п. 2 и 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам и предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Согласно части 1 статьи 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Объективную сторону указанного административного правонарушения образует совершение должностным лицом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления действий (бездействия), недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Субъектом является соответствующее должностное лицо федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Согласно статье 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В примечании к данной статье указано, что под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Таким образом, из смысла статьи 2.4 указанного Кодекса следует, что должностным лицом является лицо, имеющее в силу своего статуса возможность совершения действий и принятия решений, порождающих правовые последствия для физических и юридических лиц, не находящихся в служебной зависимости от этого лица. Эти действия и решения приводят к возникновению, изменению или прекращению тех или иных правоотношений.

Основанием для возбуждения производства по настоящему делу об административном правонарушении явились результаты рассмотрения антимонопольным органом заявлений ИП Марьиной Н.Б., ИП Бургардта В.А., ИП Ботова Д.Б., ООО "Мемориал" (вх. N 9251 от 01.08.2011) с жалобой на неправомерные действия Администрации города Челябинска, выразившихся в возложении на МУП "Мемориал - Сервис" функций по вывозу тел умерших (погибших) в морги г. Челябинска.

По итогам рассмотрения дела антимонопольным органом было принято решение от 18.04.2012 N 9610/07 по делу N 65-07/11, в котором действия Администрации г. Челябинска, признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что повлекло возбуждение производства по делу об административном правонарушении по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ в отношении должностного лица, подписавшего Распоряжение N 2733 от 06.05.2011 "Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска".

Суд первой инстанции принял во внимание, что в силу ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении, помимо прочего, подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Учитывая специфику антимонопольного регулирования и сложность выявления административных нарушений антимонопольного законодательства, КоАП РФ устанавливает особый порядок производства по данным делам.

Как установлено ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, может быть исключительно вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

На основании ст. 39 и ст. 41 Федерального закона "О защите конкуренции" комиссия антимонопольного органа возбуждает по предусмотренным этим Законом основаниям и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении хозяйствующих субъектов и по результатам их рассмотрения принимает решения.

При этом, согласно ч. 5 ст. 39 указанного закона, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, он возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Данные нормы определяют, что производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ в отношении должностного лица может быть возбуждено лишь по окончании производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденного в отношении хозяйствующего субъекта, в рамках которого выявлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, подтвержденные вступившим в законную силу решением комиссии антимонопольного органа, вынесенным в отношении этого хозяйствующего субъекта.

Как следует из материалов дела решение комиссии УФАС России по Челябинской области от 18.04.2012 по делу N 65-07/11, вынесенное в отношении Администрации г. Челябинска послужило поводом к возбуждению настоящего дела об административном правонарушении в отношении должностного лица Котовой Н.П.

Антимонопольный орган считая, что вина должностного лица Котовой Н.П. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, следует из установленных обстоятельств, указанных в решении УФАС от 18.04.2012 по делу N 65-07/11, исходил лишь из того, что действия Администрации, выразившиеся в издании Распоряжения N 2733 от 06.05.2011 "Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска", создающие необоснованное препятствование осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам при оказании услуг по эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решение комиссии УФАС по Челябинской области было оспорено Администрацией в рамках настоящего дела, признано судом первой инстанции законным и не обжаловано в апелляционном порядке, поэтому в этой части решение суда первой инстанции не пересматривается.

Как правильно отметил суд первой инстанции, установленный факт совершения Администрацией действий, приводящих к недопущению, ограничению конкуренции, противоречащих ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" N 135-ФЗ от 26.07.2006, сам по себе не может свидетельствовать о доказанности вины должностного лица - первого заместителя Главы Администрации г. Челябинска Котовой Н.П. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Составляя в отношении Котовой Н.П. протокол об административной ответственности, антимонопольный орган считал противоправным действием названного должностного лица факт подписания Распоряжения от 06.05.2011 N 2733 "Об эвакуации тел умерших (погибших) в морги города Челябинска", между тем, антимонопольным органом не устанавливалось, какие именно противоправные действия, составляющие объективную, а также субъективную сторону данного правонарушения, были совершены вышеназванным должностным лицом.

Суд первой инстанции правомерно указал, что на момент принятии указанного ненормативного акта, Котова Н.П. руководствовалась действующим абзацем 4 пункта 5 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в г. Челябинске, утвержденного Решением Челябинской городской Думы от 27.06.2006 N 13/18, согласно которому эвакуация тел умерших (погибших) в морги города осуществляется в установленном порядке специализированной службой по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе, являлся действующим. Указанный пункт признан недействующим лишь Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19.03.2012 по делу N А76-6041/2010, тогда как распоряжение издано (подписано) должностным лицом, привлекаемым к административной ответственности 06.05.2011.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, повторяющим сведения, изложенные в протоколе об административном правонарушении (согласно которым должностным лицом Котовой Н.П. нарушены требованиям части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, которые могли привести к ограничению конкуренции и созданию преимущественных условий для МУП "Мемориал-Сервис" путем предоставления информации в приоритетном порядке) материалы дела не содержат доказательств субъективной стороны инкриминируемого Котовой Н.П. правонарушения.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отсутствии доказательств вины должностного лица, указав, что в силу ч. 1 ст. 1.5, ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

При таких обстоятельствах, ввиду недоказанности субъективной стороны инкриминируемого должностному лицу Котовой Н.В. административного правонарушения, судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении заявления антимонопольного органа о привлечении ее к административной ответственности по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт в обжалуемой части подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.11.2012 по делу N А76-9868/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Ю. Костин

Судьи

М.Б. Малышев Н.Г. Плаксина