Договор государственного (муниципального) займа (К.С. Дюкова, "Право и экономика", N 1, январь 2008 г.)

Договор государственного (муниципального) займа

В целях покрытия дефицита бюджета субъекты РФ и муниципальные образования систематически привлекают денежные средства, в том числе в форме договора займа. По данным Министерства финансов РФ на 1 июня 2007 г., долговые обязательства всех субъектов Российской Федерации, отраженные в государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации, в части заемных обязательств составляют суммарно 187 412 127 220,00 руб.*(1) Объем заимствований публичных образований позволяет говорить о договоре государственного (муниципального) займа как о широко используемом органами государственной власти и органами местного самоуправления механизме привлечения частного капитала для формирования доходной части бюджета.

Легальное понятие договора государственного (муниципального) займа закреплено в ст. 817 ГК РФ. В силу данной нормы договор государственного (муниципального) займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных (муниципальных) облигаций или иных государственных (муниципальных) ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

Гражданский кодекс РФ выделяет договор государственного займа как отдельную разновидность основания возникновения заемного обязательства, регламентации которого посвящена специальная норма - ст. 817 ГК РФ.

Обособленность договора государственного (муниципального) займа в совокупности норм Гражданского кодекса РФ, регулирующих договор займа, вызвана особенностью правовой природы данного договора. Специфика договора государственного (муниципального) займа заключается в том, что его регулирование осуществляется как нормами частного права (Гражданский кодекс РФ), так и нормами публичного права (Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг").

Двойственность правовой природы договора государственного (муниципального) займа определяется следующим.

Включение норм, регулирующих особенности частно-публичного заимствования, в § 1 гл. 42 "Заем" ГК РФ, с одной стороны, позволяет говорить о специфичной, но все же разновидности гражданско-правового договора займа. Правила ГК РФ о договоре займа применяются к отношениям сторон, если законом или другими правовыми актами не установлено иное. С другой стороны, субъектный состав договора всегда содержит публичный элемент (орган государственной власти, орган местного самоуправления), что определяет специфику данного вида договора, связанную как с порядком его заключения, так и с порядком исполнения обязательств.

Регулирование указанного порядка осуществляется нормами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно ст. 90 БК РФ под государственными заимствованиями субъектов Российской Федерации, муниципальными заимствованиями понимаются займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

При этом долговые обязательства субъекта Российской Федерации или муниципального образования могут существовать исключительно в формах, установленных Бюджетным кодексом РФ, а именно в формах:

кредитных соглашений и договоров;

государственных и муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации и муниципального образования;

договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации и муниципальных гарантий;

соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет (ст. 99, 100 БК РФ).

Статьей 817 ГК РФ прямо предусмотрено, что договор государственного (муниципального) займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных (муниципальных) облигаций или иных государственных (муниципальных) ценных бумаг.

Таким образом, единственным способом заключения договора государственного (муниципального) займа с физическим и юридическим лицом является приобретение займодавцем выпущенных государственных (муниципальных) ценных бумаг.

Вопрос о способе заключения договора государственного (муниципального) займа нельзя отнести к дискуссионным, поскольку соответствующая трактовка вытекает из легального определения договора. Тем не менее правовая природа договора, опосредующего передачу ценных бумаг, оценивается в гражданско-правовой доктрине неоднозначно.

Во-первых, расширительное толкование ст. 817 ГК РФ позволяет ряду авторов понимать под способом заключения договора государственного (муниципального) займа всю совокупность последовательных действий эмитента, направленных на возникновение заемного обязательства, а именно: эмиссия ценных бумаг и их размещение. Такая позиция представляется спорной.

Действительно, процесс возникновения заемного обязательства состоит в необходимости совершения ряда юридических действий, совокупность и четко регламентированная последовательность которых порождает заемное правоотношение. "Все элементы фактического состава только в совокупности, возникнув в строгой последовательности, установленной законодательством, могут породить такой правовой феномен, как эмиссионные ценные бумаги"*(2).

Тем не менее нормы действующего законодательства, регулирующие порядок эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг, регламентируют односторонние административно-правовые действия эмитента и не относятся к сфере регулирования гражданского законодательства.

Во-вторых, в юридической литературе обсуждается вопрос о типе (виде) договорной конструкции, используемой для возникновения заемного обязательства.

Как отмечает один из специалистов, "заемные обязательства, вне зависимости от формы удостоверения прав займодавца, всегда возникают на основании договора, а именно займа"*(3). Облигация в данном случае рассматривается как элемент формы сделки и документ, удостоверяющий права займодавца.

Другой автор указывает, что "заемное обязательство, удостоверенное ценной бумагой, возникает в результате заключения договора купли-продажи ценной бумаги, но не договора займа"*(4).

Представляется, что сложный юридический состав возникновения заемного обязательства вызван двойственной правовой природой самой ценной бумаги. С одной стороны, ценная бумага, как определяет ст. 128 ГК РФ, является вещью. С другой стороны, ценная бумага - закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав (в том числе заемное обязательство).

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" права, закрепленные эмиссионной ценной бумагой, переходят к их приобретателю с момента перехода прав на эту ценную бумагу. Основанием последнего и является факт заключения договора купли-продажи ценных бумаг.

Кроме того, о необходимости заключения договора государственного (муниципального) займа в виде договора купли-продажи ценных бумаг свидетельствует п. 3 ст. 817 ГК РФ: "договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг".

Несмотря на то что Бюджетный кодекс РФ позволяет осуществлять государственные (муниципальные) заимствования посредством приобретения любых ценных бумаг, анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет сделать однозначный вывод о том, что в настоящее время государственные (муниципальные) ценные бумаги могут выпускаться только в форме облигаций.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (далее - Закон об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг) государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон о рынке ценных бумаг). Несмотря на то что в соответствии со ст. 143 ГК РФ вексель является ценной бумагой, к эмиссионным ценным бумагам Закон о рынке ценных бумаг его не относит.

Представляется, что нарушение требований законодательства Российской Федерации к порядку заключения договора государственного (муниципального) займа влечет его недействительность (ничтожность) с момента заключения в соответствии с общими правилами ст. 167, 168 ГК РФ.

Данную позицию подтверждает и судебная практика. Договоры займа, заключенные с государственными и муниципальными образованиями в простой письменной форме, признаются судами недействительными.

В качестве примера можно привести постановление ФАС Центрального округа от 22 мая 2006 г. по делу N А14-8345-2005-324/17. Судом рассматривалось заявление прокурора Воронежской области о признании недействительным договора займа от 1 октября 2004 г. N 32, заключенного между администрацией Новохоперского района Воронежской области и индивидуальным предпринимателем Кузьменко Светланой Петровной, ввиду его ничтожности и о применении последствий ничтожной сделки.

Как установлено материалами дела, в соответствии с постановлением Новохоперского районного Совета народных депутатов от 7 сентября 2004 г. N 6/24 администрации Новохоперского муниципального района Воронежской области разрешено произвести заимствование на сумму 3000000 руб. у организаций, предприятий всех форм собственности и индивидуальных предпринимателей.

На основании данного постановления 1 октября 2004 г. между администрацией и ИП Кузьменко С.П. заключен договор займа N 32 на сумму 3000000 руб. сроком возврата до 6 ноября 2004 г. В соответствии с его условиями ИП Кузьменко С.П. перечислила администрации денежные средства в размере 3000000 руб., которые были зачислены на лицевой счет Управления финансово-экономического развития администрации Новохоперского района.

Разрешая спор, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что договор займа от 1 октября 2004 г. N 32 является гражданско-правовой сделкой, заключен с нарушением ст. 817 ГК РФ, которой предусмотрено заключение договора государственного займа путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

В связи с отсутствием доказательств заимствования денежных средств путем выпуска соответствующих ценных бумаг и в соответствии со ст. 167, 168 ГК РФ договор займа от 1 октября 2004 г. N 32 признан недействительным и применены последствия недействительности сделки.

В соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг облигация - эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента, а также право на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права.

Регулирование порядка эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг осуществляется как Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом о рынке ценных бумаг, так и специальным законом - Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Регулирование механизма заключения договора государственного (муниципального) займа Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг осуществляется посредством установления:

порядка возникновения обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

процедуры эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.

Как установлено п. 2 ст. 817 ГК РФ, государственные (муниципальные) займы являются добровольными. Поэтому в качестве единственного основания возникновения обязательств по ценным бумагам может выступать решение эмитента.

Тем не менее, учитывая публичность возникающих при этом отношений, законодателем в ст. 111 БК РФ установлены ограничения по возникновению обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам, обеспечивающие соблюдение принципа сбалансированности доходной и расходной части бюджета.

Осуществление государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации или решением органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый год следующих значений:

предельного размера соответствующего государственного или муниципального долга;

предельного объема заемных средств, направляемых субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня или программ развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

При этом предельный объем заемных средств, направляемых субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием в течение текущего финансового года на указанные цели, не должен превышать:

для субъекта Российской Федерации - 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств;

для муниципального образования - 15% объема доходов местного бюджета на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств.

Последствием несоблюдения вышеуказанных требований является также недействительность (ничтожность) договора займа.

Например, в постановлении ФАС Дальневосточного округа от 1 апреля 2003 г. по делу N Ф03-А04/03-1/289 судом при рассмотрении иска областного государственного унитарного предприятия "АГРО" к Администрации Завитинского района Амурской области, СПК "Иннокентьевка" о взыскании 860387 руб. 41 коп. отмечена правомерность признания недействительным договора поручительства судом первой инстанции при превышении предельного размера дефицита бюджета.

О признании договора недействительным в судебном порядке в данной ситуации можно говорить, скорее, как об исключении. Порядок заключения договора государственного (муниципального) займа, предусматривающий обязательную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг Министерством финансов РФ в большинстве случаев исключает возможность злоупотребления со стороны региональных органов власти.

Следует также отметить, что действующее законодательство Российской Федерации устанавливает четко регламентированный порядок выпуска и размещения государственных и муниципальных облигаций:

утверждение органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (эмитент) в форме нормативного правового акта Генеральных условий эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг;

принятие эмитентом на основе Генеральных условий нормативного правового акта, содержащего условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг;

государственная регистрация нормативного правового акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации или муниципального образования в Министерстве финансов РФ;

размещение облигаций (заключение договора купли-продажи облигаций);

принятие эмитентом нормативного правового акта, содержащего условия об отчете эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг;

предоставление в Министерство финансов РФ отчета об итогах эмиссии ценных бумаг.

Необходимость согласования частно-публичных заимствований на различных уровнях государственного управления очевидна. Контроль над формированием расходной части бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований со стороны их законодательных (представительных) органов, федеральных органов исполнительной власти позволяет обеспечить стабильность всей бюджетной системы, а также исключить возможность злоупотребления.

К.С. Дюкова,

главный юрисконсульт Управления по правовому сопровождению

проектов Департамента по правовому обеспечению ОАО "РКС"

"Право и экономика", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) www1.minfin.ru

*(2) Шевченко Г.Н. Эмиссионные ценные бумаги: понятие, эмиссия, обращение. М.: Статут, 2006.

*(3) Майфат А.В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования. М.: Волтерс Клувер, 2007.

*(4) Ишутина О.В. Государственные и муниципальные ценные бумаги: Вопросы правовой идентификации: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.