Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2013 г. N 16АП-2404/13

г. Ессентуки

12 ноября 2013 г.

Дело N А63-2569/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 ноября 2013 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Сомова Е.Г., Казаковой Г.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Физиковой С.Н.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Ставрополя

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.06.2013 по делу N А63-2569/2013 (под председательством судьи Орловского Э.И.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "СтройТорг" (ИНН 2635088940, ОГРН 1062635113683, 355000, Ставропольский край, Ставрополь г., Пирогова ул., 94)

к администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901, 355035, Ставропольский край, Ставрополь г., К. Маркса проспект, 96),

третье лицо: комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя, г. Ставрополь,

о признании незаконным решения от 05.03.2013 N 09/2-06/1-864 об отказе в предоставлении в аренду на новый срок земельного участка и обязании принять решение о предоставлении земельного участка в аренду,

при участии в заседании представителей:

от ООО "СтройТорг": директор Пивнев С.Н.,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

ООО "СтройТорг" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Ставрополя (далее - администрация) о признании незаконным решения от 05.03.2013 N 09/2-06/1-864 об отказе в предоставлении в аренду на новый срок для продолжения строительства многоэтажного жилого дома земельного участка с кадастровым номером 26:12:012102:257, расположенного по адресу: г. Ставрополь, ул. 45 Параллель, 4; об обязании в двухнедельный срок принять решение о предоставлении в аренду земельного участка (уточненные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 10.06.2013 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Суд посчитал, что оснований для отказа в предоставлении земельного участка обществу в аренду на новый срок для продолжения строительства не имеется. Вина общества в том, что строительство на спорном земельном участке не начато, отсутствует. Общество надлежащим образом исполняет обязательства по внесению арендных платежей.

Не согласившись с решением, администрация обратилась в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, неполное исследование фактических обстоятельств дела, просит решение суда от 10.06.2013 отменить, в удовлетворении заявленных требований - отказать. Заявитель считает, что отказ в предоставлении земельного участка в арену на новый срок является правомерным. Общество использует земельный участок не по назначению, какое-либо строительство на земельном участке не ведется.

Определением от 08.10.2013 судебное разбирательство по делу откладывалось в порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в целях мирного урегулирования сторонами возникшего спора.

Информация о времени и месте судебного заседания вместе с соответствующим файлом размещена 10.10.2013 на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (http://arbitr.ru/) в соответствии положениями статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель общества высказался против удовлетворения апелляционной жалобы, считая решение суда законным и обоснованным.

Иные лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в суд представителей не направили.

Рассмотрев материалы дела в порядке, установленном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы жалобы, выслушав пояснения представителя общества, апелляционный суд пришел к выводу, что апелляционная жалоба администрации подлежит удовлетворения, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установил суд, постановлением администрации от 02.04.2010 N 693 ОАО "Ставрополь СМУ-6" в аренду предоставлен земельный участок с кадастровым номером 26:12:012102:257 площадью 3938 кв. м для проектирования и строительства многоэтажного жилого дома по адресу: г. Ставрополь, ул. 45-я Параллель, 4 в квартале 528.

На основании указанного постановления комитет (арендодатель) и ОАО "Ставрополь СМУ-6" (арендатор) заключили договор от 22.04.2010 N 8128 аренды земельного участка с кадастровым номером 26:12:012201:257 для продолжения проектирования и строительства многоэтажного жилого дома на срок до 01.04.2013.

Договор зарегистрирован в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 14.07.2010 за номером 26-26-01/081/2010-401.

На основании соглашения от 23.05.2011, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 20.06.2011 за номером 26-26-01/061/2011-366, права и обязанности арендатора по договору от 22.04.2010 N 8128 ОАО "Ставрополь СМУ-6" передало обществу.

08 февраля 2013 года общество обратилось в администрацию с заявлением о предоставлении вышеуказанного земельного участка на новый срок, для продолжения строительства.

Уведомлением от 05.03.2013 N 09/2-06/1-864 администрация сообщила обществу об отказе предоставлении земельного участка со ссылкой на то, что земельный участок не освоен и в производстве Арбитражного суда Ставропольского края находится дело N А63-17429/2012 по иску КУМИ г. Ставрополя о расторжении договора аренды от 22.04.2010 N 8128.

Считая, что данный отказ является незаконным, общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции рассмотрел требования общества в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, посчитав, что отказ от предоставления обществу в аренду земельного участка на новый срок является ненормативным правовым актом (решением). При этом, установив, что общество обладает преимущественным правом на заключение договора аренды земельного участка, суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования в полном объеме.

Однако суд первой инстанции не учел следующего.

Под ненормативным актом понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Таким образом, при обжаловании ненормативных актов органов местного самоуправления предметом судебного разбирательства является конфликт публично-правового характера, возникающий из административных и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношении субординации, то есть власти и подчинения.

Оспариваемое уведомление от 05.03.2013 N 09/2-06/1-864 администрации не отвечает признакам ненормативного акта, поскольку содержит отказ на предложение (оферта) о заключении договора аренды земельного участка на новый срок, то есть об отсутствии волеизъявления на возникновение договорных правоотношений с обществом, а не предписания властно-распорядительного характера.

Фактически предметом спора является конфликт между собственником земельного участка и лицом, желающим получить участок в аренду. Арендодатель и арендатор приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе (пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). В данном случае для квалификации требования не имеет значения то обстоятельство, что спорный земельный участок принадлежит публичному собственнику (муниципальное образование), поскольку

администрация как орган исполнительной власти местного самоуправления вынесла решение о формировании и предоставлении земельного участка для строительства, осуществив тем самым свои полномочия в области градостроительного и земельного законодательства, а интерес общества заключается в сохранении права аренды земельного участка, что не требует от администрации совершения каких-либо публичных (административных) действий. При таких обстоятельствах, суду следовало рассмотреть заявление общества как иск о понуждении заключить договор (пункт 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации). Аналогичная позиция нашла отражении в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.10.2013 по делу N А63-9500/2012.

Тот факт, что в данном случае предмет иска сформулирован как требование о признании недействительным ненормативного правого акта, не препятствовал суду рассмотреть заявленное требование как иск о понуждении администрации к заключению договора аренды земельного участка на новый срок. В силу выраженной в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 года "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" суд должен определить, из какого правоотношения возник спор и какие нормы права подлежат применению при разрешении дела.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Пунктом 1 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. При заключении договора аренды с другим лицом арендатор вправе потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору аренды.

Принимая решение по делу, суд сослался на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированную в постановлении от 23.12.2008 N 8985/08, согласно которой в силу положений статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства или в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка.

Однако, судом первой инстанции не учтено, что вышеуказанная правовая позиция применима к случаям, если изначально земельный участок предоставлялся лицу для целей строительства, которое осуществлялось им на законных основаниях (наличие разрешения на строительство), однако по каким-либо не зависящим от него причинам в срок, предусмотренный договором аренды, строительство не завершено.

В данном же случае, судом установлено и материалами дела подтверждается, что процесс строительства обществом на спорном земельном участке, не начат. Разрешение на строительство не получено.

Тот факт, что общество приступило к разработке проектной документации и выполнению инженерно-строительных изысканий по строительству многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями, правового значения не имеет.

В соответствии с пунктом 13 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство - это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Приказ Минрегиона Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" выделяет работы по инженерным изысканиям, работы по подготовке проектной документации и непосредственно работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту.

Таким образом, работы по инженерным изысканиям и работы по подготовке проектной документации не относятся к работам по строительству.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Поскольку работы, отнесенные Приказом Минрегиона Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 к видам работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, не проводились, обществом разрешение на строительство получено не было, следует признать, что процесс строительства на участке не осуществляется.

Общество указывает, что строительство было невозможно осуществить в установленный срок ввиду того, что на земельном участке находились гаражи, принадлежащие иным лицам.

Между тем, необходимо отметить, что решение об обязании администрации устранить препятствия по использования земельного участка с кадастровым номером 26:12:012102:257 путем его освобождения от самовольно возведенных металлических гаражей принято Арбитражным судом Ставропольского края 14.10.2009. Права и обязанности по договору аренды N 8128 от 22.04.2010 переданы обществу 23.05.2011, а за разрешением на строительство объекта общество обратилось в администрацию только в декабре 2012 года.

Таким образом, у общества было достаточно времени для получения разрешения на строительство. Однако, разрешительная документация обществом до настоящего времени не получена.

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 07.05.2013 по делу N А63-1932/2013 об обязании комитета градостроительства администрации города Ставрополя выдать разрешение на строительство, в законную силу не вступило. Поэтому оно не может служить доказательством неправомерности действий органа местного самоуправления по отказу обществу в выдаче разрешения на строительство.

Кроме того, возлагая на администрацию обязанность в двухнедельный срок принять решение о предоставлении обществу в аренду земельного участка, суд не учел следующее.

В пункте 31 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.01.2002 N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой" (далее - информационное письмо от 11.01.2002 N 66) разъяснено, что договор аренды, заключенный в соответствии с пунктом 1 статьи 621 Кодекса на новый срок, является новым договором аренды.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Земельного кодекса РФ по истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 35, пунктом 1 статьи 36 и статьей 46 настоящего Кодекса.

Приведенные нормы не обязывают собственника (арендодателя) предоставлять в аренду земельный участок арендатору (надлежащим образом исполнявшему ранее свои обязанности) по истечении срока договора. Администрация свободна в волеизъявлении о продолжении или возобновлении арендных отношений с обществом (пункт 1 статьи 421, пункт 4 статьи 445 ГК РФ).

Права прежнего арендатора, надлежаще исполнявшего свои обязанности, и имеющего преимущественное право на заключение договора аренды земельного участка на новый срок, подлежат защите посредством обращения с иском о переводе на себя прав и обязанностей по договору аренды, заключенному арендодателем с иным лицом (если такой договор был заключен).

Принцип свободы договора может быть ограничен в исключительных случаях, когда осуществление прав по своему усмотрению происходит без учета прав других лиц (своих контрагентов), а также ограничений, установленных законом.

Как отмечалось ранее, способ защиты в виде понуждения заключить договор и ограничение свободы договора служит целям завершения строительства (создания объекта) начатого на законных (постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.12.2008 N 8985/08)ю

В данном же случае у общества отсутствует защищаемый законом интерес, который может служить основанием для ограничения принципа свободы договора, поскольку общество не приступило к строительству многоэтажного дома, на земельном участке отсутствуют объекты незавершенного строительства

В пункте 35 информационного письма от 11.01.2002 N 66 также разъяснено, что реализация предусмотренного пунктом 1 статьи 621 ГК РФ преимущественного права на заключение договора аренды на новый срок возможна только в случае передачи арендодателем спорного имущества третьему лицу в аренду.

Между тем, намерение администрации сдавать спорный земельный участок в аренду третьим лицам судом при разрешении спора не установлено.

При таких обстоятельствах, учитывая то, что на земельном участке отсутствуют какие-либо строения, принадлежащие обществу (в том числе незавершенные строительством) суд считает, что у администрации отсутствует обязанность по продлению (заключению) договора аренды земельного участка на новый срок.

Кроме того, особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы в статье 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах (пункт 2 статьи 30.1 Земельного кодекса).

Следовательно, земельный участок может быть предоставлен для строительства только на торгах.

Аналогичные разъяснения даны в пункте 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" разъяснено, что в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", статьями 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), согласно которым договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов. В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 ГК РФ), равно как и соглашение о продлении такого договора.

Учитывая изложенное, спорный земельный участок может быть выставлен только на торги для заключения нового договора аренды по истечении срока действия договора аренды N 8128 от 22.04.2010 и суд не может понудить администрацию принять решение о предоставлении обществу земельного участка в аренду.

Следовательно, в рассматриваемом случае отсутствует совокупность условий, являющихся основанием для удовлетворения требований общества об обязании администрации принять решение о предоставлении обществу земельного участка в аренду на новый срок.

Поскольку при рассмотрении дела суд неправильно применил нормы материального права, согласно пункту 4 части 1 статьи 270 АПК РФ, решение арбитражного суда первой инстанции следует отменить, в удовлетворении заявленных обществом требований необходимо, отказать.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель (орган местного самоуправления) освобожден от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе. С учетом разъяснений, содержащихся в пункте 4.1 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 N 117 (в редакции от 11.05.2010) "Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации", государственная пошлина по апелляционной жалобе с общества не взыскивается.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 10.06.2013 по делу N А63-2569/2013 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт. Отказать обществу с ограниченной ответственностью "СтройТорг" в удовлетворении заявленных требований.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

Ю.Б. Луговая

Судьи

Г.В. Казакова Е.Г. Сомов