Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2013 г. N 12АП-9053/13

г. Саратов

15 ноября 2013 г.

Дело N А12-14342/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 ноября 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Комнатной Ю.А.,

судей Смирникова А.В., Цуцковой М.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тюкиной А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Волгограда (ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822, адрес местонахождения: 400131, г. Волгоград, ул. Володарского, 5)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 07 августа 2013 года по делу N А12-14342/2013 (судья Наумова М.Ю.)

по заявлению Администрации Волгограда (ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822 адрес местонахождения: 400131, г. Волгоград, ул. Володарского, 5)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (ИНН 3444121098, ОГРН 1053444025920, адрес местонахождения: 400131, г. Волгоград, ул. Комсомольская, 10 Б, 2),

о признании недействительным предписания,

заинтересованное лицо: Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда (ОГРН 1023403855100, ИНН 3445050435, адрес местонахождения: г. Волгоград, ул. Ковровская, 16а),

при участии в судебном заседании представителей:

участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась Администрация Волгограда (далее - заявитель, Администрация) с заявлением о признании недействительным и отмене пункта 1 (в части организации работ на водоемах, не находящихся в муниципальной собственности) предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области (далее - Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области) от 19.03.2013 N 26-12-13.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда.

Решением от 07 августа 2013 года Арбитражный суд Волгоградской области отказал в удовлетворении требования Администрации Волгограда о признании недействительным и отмене пункта 1 (в части организации работ на водоемах, не находящихся в муниципальной собственности) предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Волгоградской области от 19.03.2013 N 26-12-13.

Администрация не согласилась с принятым решением и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области считает решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, по основаниям, изложенным в отзыве.

Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) письменный отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Администрация извещена о времени и месте судебного заседания в порядке части 1 статьи 123 АПК РФ (почтовое уведомление N 96727 8 о вручении корреспонденции). Явку представителя в судебное заседание заявитель не обеспечил.

Управление Роспотребнадзора по Волгоградской области извещено о времени и месте судебного заседания в порядке части 1 статьи 123 АПК РФ (почтовые уведомления N 96728 5, N 96729 2 и N 96730 8 о вручении корреспонденции). Явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда извещен о времени и месте судебного заседания в порядке части 1 статьи 123 АПК РФ (почтовое уведомление N о вручении корреспонденции). Явку представителя в судебное заседание не обеспечил.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 17 октября 2013 года, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 АПК РФ в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в период с 2010 по 2012 год в г. Волгограде зарегистрировано 508 случаев заболевания Лихорадкой Западного Нила (далее - ЛНЗ).

Таким образом, на территории г. Волгограда сформировался очаг заболевания Лихорадкой Западного Нила.

В целях профилактики распространения ЛЗН среди населения г. Волгограда в эпидсезон 2013 года, Администрации выдано предписание от 19.03.2013 N 26-12-13 и предложено провести профилактические истребительные мероприятия против комаров в районах города.

Пунктом 1 (в части организации работ на водоемах, не находящихся в муниципальной собственности) предписания Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области от 19.03.2013 N 26-12-13 на Администрацию Волгограда возложена обязанность организовать в пять этапов дезинсекционные обработки водоемов и прилегающих к ним территорий г. Волгограда: первый этап - с 20 по 30 мая 2013 года; второй этап - с 28 июня по 8 июля 213 года; третий этап - с 22 июля по 1 августа 2013 года; четвертый этап - с 5 по 15 августа 2013 года; пятый этап - с 19 по 29 августа 2013 года.

Не согласившись с указанным пунктом предписания, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу, что оспариваемое предписание выдано в пределах полномочий Управления Роспотребнадзора по Волгоградской области и не противоречит статьям 14, 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции законными и обоснованными по следующим основаниям.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 715 (ред. от 13.07.2012) утверждены перечень социально значимых заболеваний и перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

Согласно указанному Постановлению вирусные лихорадки, передаваемые членистоногими, и вирусные геморрагические лихорадки, относятся к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих.

Статьей 11 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.06.1993 N 5487-1 закреплено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вышеуказанная статья изложена в новой редакции, согласно которой субъективный состав по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения из числа государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан расширен органами местного самоуправления.

В силу части 2 статьи 12 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) приоритет профилактики в сфере охраны здоровья обеспечивается также путем осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

В соответствии со статьей 30 Федерального закона N 323-ФЗ, профилактика инфекционных заболеваний осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, общественными объединениями путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер, направленных на предупреждение возникновения, распространения и ранее выявления таких заболеваний.

В силу пункта 5 статьи 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 N 52-ФЗ (далее - Федерального закона N 52-ФЗ), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов.

Таким образом, при выдаче такого рода предписаний достаточно наличие фактических оснований необходимости внесения таких предписаний органу местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации регламентированы Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктами 8, 26 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, к вопросам местного значения поселения относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Согласно статье 15 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

В соответствии со статьей 29 Федерального закона N 323-ФЗ организация охраны здоровья осуществляется путем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

Муниципальную систему здравоохранения составляют: органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья; подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фармацевтические организации.

В статье 29 Федерального закона N 52-ФЗ закреплено, что санитарно-эпидемиологические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а также в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 50 названного Закона.

Согласно статье 50 Федерального закона N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки: об устранении выявленных нарушений санитарных правил; о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий; о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами; о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний.

Перечень инфекционных заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации, определяется Санитарно-эпидемиологическим правилами СП 3.4.2318-08 "Санитарная охрана территории Российской Федерации" (приложение N 1). Инфекционные заболевания - это заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку. Лихорадка Западного Нила входит в перечень инфекционных болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории (СП 3.4.2318-08).

Лихорадка Западного Нила (далее - ЛЗН) это зоонозная, природно-очаговая, арбовирусная инфекция с трансмиссивным механизмом передачи возбудителя, протекающая у человека в виде острого лихорадочного заболевания с симптомами общей интоксикации, головными болями, миалгией, артралгией, сыпью, в тяжелых случаях с развитием серозного менингита и менингоэнцефалита.

Возбудителем является вирус Западного Нила (семейство Flaviviridae, род Flavivirus, комплекс японского энцефалита). Переносчиками, осуществляющими передачу вируса позвоночным, являются орнитофильные комары родов Culex и Aedes, Anopheles, принадлежащие к различным видам, родам, семействам и отрядам, особенно водно-околоводного комплекса, а также домашние. (МУ 3.4.2552-09.3.4. "Санитарная охрана территории. Организация и проведение первичных противоэпидемических мероприятий в случаях выявления больного (трупа), подозрительного на заболевания инфекционными болезнями, вызывающими чрезвычайные ситуации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Методические указания").

Основными переносчиками вируса ЛЗН людям являются комар различных видов, а резервуаром инфекции в природных очагах служат главным образом птицы. Лихорадкой Западного Нила поражается сельское население, живущее по берегам рек и озер, в поймах, дельтах рек, где имеется большое количество диких водоплавающих птиц и комаров, а также городские жители, посещающие дачные участки и базы отдыха, охотники, рыболовы. Заражение может происходить в домах с затопленными подвалами, где и происходит размножение комаров.

Согласно пункту 7.5.1 Методических указаний "Мероприятия по борьбе с лихорадкой Западного Нила на территории Российской Федерации. Методические указания. МУ 3.1.3.2600-10", утвержденных Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучии человека 19.04.2010, при регистрации на территории 5 и более случаев ЛЗН и ухудшении ситуации по сравнению с исходной, эпидемиологическая обстановка расценивается как чрезвычайная и проводится весь комплекс противоэпидемических мероприятий, предусмотренных в этих случаях.

Таким образом, данное предписание выдано в пределах полномочий отдела и не противоречит статьям 14, 50 Федерального закона N 131-ФЗ, не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

При выдаче такого рода предписаний достаточно наличие фактических оснований необходимости внесения таких предписаний органу местного самоуправления.

В период с 2010 по 2012 год в г. Волгограде зарегистрировано 508 случаев заболевания Лихорадкой Западного Нила.

Таким образом, на территории г. Волгограда сформировался очаг заболевания Лихорадкой Западного Нила.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона N 52-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

Данным предписанием на Администрацию в рамках ее полномочий возложена обязанность организовать в пять этапов дезинсекционные обработки водоемов и прилегающих к ним территорий г. Волгограда.

Пунктом 8.1 методических указаний "Мероприятия по борьбе с лихорадкой Западного Нила на территории Российской Федерации. Методические указания. МУ 3.1.3.2600-10", утвержденных Роспотребнадзором 19.04.2010 (далее - МУ 3.1.3.2600-10), предусмотрено, что выбор и обоснование приоритетных направлений комплекса санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий по профилактике ЛЗН осуществляются в зависимости от результатов эпидемиологического надзора на территории и сопровождаются разработкой и реализацией комплексного плана профилактических и противоэпидемических мероприятий.

Как правомерно указал суд первой инстанции, МУ 3.1.3.2600-10 предусматривает, что содержание комплексного плана, утверждаемого на республиканском, краевом, областном уровнях, должно включать профилактические и противоэпидемические мероприятия с указанием объемов работы, сроков исполнения, ответственных исполнителей и конкретные фамилии специалистов-консультантов с их рабочими и домашними адресами (телефонами). Приоритетными направлениями такого плана являются как лечебно - профилактические, так и противокомариные и противоклещевые мероприятия (включая энтомологические наблюдения): учет численности комаров и клещей; определение инфицированности комаров и клещей с учетом сезонных колебаний инфицированности; наблюдение за местами выплода комаров, клещей и динамикой их площадей; предупреждение образования водоемов - мест выплода комаров и сокращение площадей существующих; ликвидация зарослей тростника по берегам водоемов и особенно вдоль придорожных канав; обработка водоемов (химические, биологические и технологические методы); предупреждение укусов комаров и клещей (пологи, репелленты и др.); обработка подвальных помещений инсектицидами с оценкой эффективности; акарицидная обработка крупного и мелкого рогатого скота.

Оспариваемое предписание выдано органу местного самоуправления в целях предотвращения угрозы возникновения и распространения Лихорадки Западного Нила на территории г.Волгограда, в целях предупреждения причинения вреда здоровью людей в рамках мероприятий, предусмотренных МУ 3.1.3.2600-10.

Судом первой инстанции установлено, что Администрацией Волгоградской области и Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области в 2011 году разработан и утвержден комплексный план мероприятий по обеспечению санитарной охраны территории от заноса и распространения инфекционных болезней, предупреждению особо опасных и природно - очаговых инфекций среди населения Волгоградской области на 2011 - 2016 годы. Названный план предусматривает обеспечение дезинсекционной обработки водоемов и прилегающих к ним территории инсектицидами, разрешенными к применению в Российской Федерации с энтомологической оценкой эффективности проведенных мероприятий, окос прибрежной растительной среды для проведения дезинсекционных и учетных работ.

Суд первой инстанции правомерно указал, что в предписании определены сроки проведения работ, отсутствие наименований прудов в тексте предписания не свидетельствует об отсутствии конкретизации объектов.

Довод Администрации о том, что не все водоемы находятся в муниципальной собственности, и не выделялись средства на осуществление профилактических мер по предотвращению угрозы возникновения и распространения Лихорадки Западного Нила отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку вопросы собственности водных объектов и финансирования профилактических мер по предупреждению ЛЗН не могут быть поставлены в зависимость от исполнения публично-правовых обязанностей, требованиям публичного права.

При этом из текста оспариваемого предписание следует, что Администрация обязана организовать дезинсекционные обработки водоемов, что не тождественно проведению таких обработок силами самой Администрации.

Действительно, пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) относит осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий к расходным обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Однако определение законом источника бюджетного финансирования таких мероприятий не освобождает органы местного самоуправления от обязанности по осуществлению мер профилактики распространения опасных инфекционных заболеваний, в том числе и за счет собственных средств, как это предусмотрено абзацем 3 пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Фактически понесенные муниципальным образованием расходы на проведение противоэпидемических мероприятий, в том числе и связанные с исполнением предписания уполномоченного государственного органа, могут быть возмещены впоследствии за счет средств соответствующего бюджета.

Кроме того, Постановлением Правительства Волгоградской области от 27.05.2013 N 258-п "О неотложных мерах по предупреждению случаев заболевания лихорадкой Западного Нила на территории Волгоградской области в 2013 году" в целях предупреждения случаев массовых заболеваний лихорадкой Западного Нила на территориях природных очагов Волгоградской области Правительство Волгоградской области предусмотрено выделение из резервного фонда Правительства Волгоградской области на проведение дезинсекционных профилактических работ, барьерных обработок территории мест общего пользования, в том числе на приобретение дезинсекционных препаратов по обработке водоемов, прилегающих территорий к водоемам, бюджету городского округа город-герой Волгоград в размере 1542 тыс. рублей.

Учитывая изложенное, Администрация должна обеспечить проведение полного объема дезинсекционных профилактических мероприятий, направленных на снижение численности переносчиков вируса лихорадки Западного Нила.

Аналогичная правовая позиция изложена в Постановлениях Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12.03.2013 по делу N А12-11516/2012, от 19.03.2013 по делу N А12-11515/2012.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием к отмене принятого решения.

Поскольку выводы суда первой инстанции не противоречат нормам материального и процессуального права, а также имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апелляционную жалобу Администрации Волгограда следует оставить без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 07 августа 2013 года по делу N А12-14342/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Ю.А. Комнатная

Судьи

А.В. Смирников М.Г. Цуцкова