Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2014 г. N 14АП-10188/13

г. Вологда

20 января 2014 г.

Дело N А13-4607/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 13 января 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 20 января 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Мурахиной Н.В. и Холминова А.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Алферьевой М.В.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Анпилова Д.С. по доверенности от 09.01.2013, от администрации города Вологды Семенова И.А. по доверенности от 18.05.2012, от общества с ограниченной ответственностью "Камелот" директора Черкашина С.А. на основании приказа от 05.03.2012 N 1, от Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды Семенова И.А. по доверенности от 15.03.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 25 сентября 2013 года по делу N А05-4607/2013 (судья Мамонова А.Е.),

установил:

администрация города Вологды (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС, Управление) о признании недействительными решения от 15.04.2013 N 9-15/13 и предписания от 15.04.2013 N 9-15/13.

Определениями суда от 15.07.2013, 15.08.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД"), закрытое акционерное общество "Железнодорожное рекламное агентство ЛАЙСА" (далее - ЗАО "Железнодорожное рекламное агентство ЛАЙСА", агентство), общество с ограниченной ответственностью "Камелот" (далее - ООО "Камелот", общество), Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Вологодской области (далее - ТУ Росимущества в Вологодской области), Департамент градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды (далее - Департамент), Петров Олег Юрьевич.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 25 сентября 2013 года заявленные требования удовлетворены.

УФАС с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, в удовлетворении заявленных администрацией требований отказать. Полагает, что Управлением правомерно сделан вывод о нарушении заявителем требований части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее - Закона N 135-ФЗ).

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу и ее представитель в судебном заседании просят оставить жалобу без удовлетворения, решение суда - без изменения, считая его законным и обоснованным.

ЗАО "Железнодорожное рекламное агентство ЛАЙСА" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить жалобу без удовлетворения, решение суда - без изменения, считая его законным и обоснованным.

ООО "Камелот" отзыв на апелляционную жалобу не представило, его представитель в судебном заседании просит оставить жалобу без удовлетворения, решение суда - без изменения, считая его законным и обоснованным.

Департамент отзыв на апелляционную жалобу не представил, его представитель в судебном заседании просит оставить жалобу без удовлетворения, решение суда - без изменения, считая его законным и обоснованным

ОАО "РЖД", ТУ Росимущества в Вологодской области, Петров Олег Юрьевич отзывы на апелляционную жалобу не представили, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этимм дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда, суд апелляционной инстанции считает жалобу подлежащей удовлетворению, а решение суда отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, Управлением на основании заявления Петрова О.Ю. приказом от 06.03.2013 N 53 в отношении администрации возбуждено дело N 9-15/13 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела Управлением принято решение от 15.04.2013 N 9-15/13, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, дело в отношении ОАО "РЖД" и ЗАО "Железнодорожное рекламное агентство ЛАЙСА" прекращено в связи с отсутствием нарушений антимонопольного законодательства.

На основании данного решения Управление выдало заявителю предписание согласно которому администрации необходимо в срок до 15 мая 2013 года совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе аннулировать разрешение N 367 на установку рекламной конструкции, выданное с нарушением части 5.1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ).

Администрация не согласилась с решением и предписанием УФАС и обратилась в суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, посчитав, что оспариваемые решение и предписание приняты Управлением с нарушением положений Закона N 135-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для признания оспариваемых актов либо действий названных органов нарушающими часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить, что такие акты либо действия привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и что они не основаны на законе.

В ходе рассмотрения дела N 9-15/13 Управлением установлено, что администрацией выдано ООО "Камелот" разрешение N 367 на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, находящемся в федеральной собственности (кадастровый номер 35:24:0203002:0005) и предоставленном в аренду ОАО "РЖД" по договору аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, от 31.12.2004 N 13. При этом каких-либо торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций не проводилось. В нарушении пункта 2 части 11 статьи 19 Закона N 38-ФЗ в пакете документов, на основании которых выдано разрешение отсутствует выраженное в письменной форме согласие собственника на установку данной рекламной конструкции.

В связи с этим УФАС пришло к выводу о том, что выдача администрацией разрешения N 367 на установку рекламной конструкции на земельном участке, находящемся в государственной собственности, без проведения торгов является незаконной, ведет к ограничению конкуренции на рынке услуг по распространению наружной рекламы в г. Вологде, так как ограничивает доступ остальных хозяйствующих субъектов к государственному и муниципальному имуществу, к которому присоединяется рекламная конструкция, а также необоснованно предоставляет ООО "Камелот" преимущество на указанном рынке, что свидетельствует о нарушении администрацией части 1 статьи 15 закона N 135-ФЗ.

В силу пункта 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом N 38-ФЗ.

Согласно частям 1 и 3 статьи 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Исходя из положений статей 28, 42, 44 Устава муниципального образования "Город Вологда", принятого решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301 и зарегистрированного в Правительстве Вологодской области 30.08.2005 за N 939 (далее - Устав г. Вологды), администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным в соответствии с настоящим Уставом собственной компетенцией в решении вопросов местного значения, а также осуществляющим отдельные переданные органам местного самоуправления государственные полномочия.

В Положении о Департаменте, утвержденном решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 N 512, определено, что Департамент является отраслевым органом администрации города Вологды, уполномоченным в сфере градостроительства и городского хозяйства. В числе полномочий Департамента названы выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа (пункт 2.4).

Согласно части 5 статьи 19 Закона N 38-ФЗ установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором.

Частью 5.1 статьи 19 Закона N 38-ФЗ предусмотрено, что заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 6 статьи 19 Закона N 38-ФЗ определено, что в случае, если недвижимое имущество, к которому присоединяется рекламная конструкция, закреплено собственником за другим лицом на праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления или ином вещном праве, договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается с лицом, обладающим правом хозяйственного ведения, правом оперативного управления или иным вещным правом на такое недвижимое имущество, при наличии согласия такого собственника и с соблюдением требований, установленных частями 5.1 - 5.5 настоящей статьи.

Кроме этого, в соответствии с частью 9 статьи 19 Закона N 38-ФЗ установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

Исходя из положений частей 11, 12, 13, 15 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, к заявлению должно быть приложено подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества.

В случае нарушения требований, установленных частями 5.1-5.7 и 9.1 статьи 19 закона N 38-ФЗ орган местного самоуправления городского округа принимает решение об отказе в выдаче разрешения.

В силу части 9.2 статьи 19 Закона N 38-ФЗ разрешения, выданные органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа с нарушением требований частей 5.1, 5.2, 5.5 - 5.7 и 9.1 настоящей статьи, подлежат аннулированию на основании предписания антимонопольного органа.

Как указано в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Принятие решения о выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в отсутствие сведений о проведении торгов свидетельствует о создании условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции, то есть нарушении требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Непроведение торгов не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

В данном случае, материалами дела подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером 35:24:0203002:0005, площадью 16 476 кв.м, находящийся по адресу: Вологодская область, город Вологда, в районе Советского проспекта, является собственностью Российской Федерации, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена запись за N 35-35/24-4/2004-734 от 09.08.2004.

По условиям договора от 31.12.2004 N 13, заключенного между ТУ Росимущества в Вологодской области и ОАО "РЖД" (том 1, листы 70-84), указанный земельный участок из земель населенных пунктов передан в аренду ОАО "РЖД" сроком с 09.08.2004 по 22.07.2053.

Администрацией 25.10.2012 выдано ООО "Камелот" разрешение N 367 (том 1, лист 129) на установку на указанном земельном участке рекламной конструкции в виде рекламного щита.

При этом каких-либо торгов на право заключения договора на установку рекламной конструкции в установленном Законом N 38-ФЗ и Законом N 135-ФЗ порядке на данном земельном участке не проводилось.

В связи с этим, Управление правомерно, исходя из положений указанных выше норм, сделало вывод о том, что выдача администрацией разрешения N 367 на установку рекламной конструкции на земельном участке, находящемся в государственной собственности, без проведения торгов является незаконной, ведет к ограничению конкуренции на рынке услуг по распространению наружной рекламы в г. Вологде, так как ограничивает доступ остальных хозяйствующих субъектов к государственному и муниципальному имуществу, к которому присоединяется рекламная конструкция, а также необоснованно предоставляет ООО "Камелот" преимущество на указанном рынке, что свидетельствует о нарушении администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд первой инстанции неправомерно, удовлетворяя заявленные требования, сослался на Положение о рекламно-информационной деятельности на объектах ОАО "РЖД", утвержденных распоряжением общества от 29.12.2006 N 2612р, которое не предусматривает проведение каких-либо торгов с целью заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, поскольку нормы Закона N 38-ФЗ не содержат исключений относительно размещения рекламных конструкций на земельных участках, переданных в аренду ОАО "РЖД".

Федеральный закон от 10.01.2013 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и Правила пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу "Российские железные дороги", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 N 264, также не регулирует порядок установки рекламных конструкций на земельных участках, переданных в аренду ОАО "РЖД".

Указанными нормативными актами закреплен порядок пользования земельными участками, переданным в аренду ОАО "РЖД". В данном случае речь идет об установке рекламной конструкции на переданном в аренду обществу земельном участке, а не об его пользовании.

Положение о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог, утвержденное приказом МПС России от 15.05.1999 N 26Ц, принято до принятия Закона N 38-ФЗ.

Необоснован вывод суда первой инстанции о том, что УФАС оспариваемым решением фактически признало незаконным порядок размещения рекламных конструкций, установленный ОАО "РЖД", поскольку он противоречит материалам дела.

Соответственно неправомерен вывод суда первой инстанции о принятии Управлением оспариваемого решения с превышением полномочий.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции следует отменить, в удовлетворении требований администрации города Вологды о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 15.04.2013 N 9-15/13 отказать.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 25 сентября 2013 года по делу N А13-4607/2013 отменить.

Отказать администрация города Вологды в признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 15.04.2013 N 9-15/13.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

Н.В. Мурахина А.А. Холминов