Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2014 г. N 01АП-7915/13

29 января 2014 г.

А43-14537/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа город Выкса Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 12.11.2013

по делу N А43-14537/2013,

принятое судьей Сандовой Е.М.

по заявлению индивидуального предпринимателя Денисовой Оксаны Владиславовны (ОГРН 304524703300015, ИНН 524708536699, Нижегородская область, г. Выкса)

о признании незаконным отказа главы администрации муниципального образования городской округ город Выкса Нижегородской области в выдаче разрешения на строительство, содержащегося в письме от 25.06.2013 N 1952 и дополнении к нему от 01.10.2013 N 3352,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Денисовой Оксаны Владиславовны - Мандрюкова С.В. по доверенности от 28.10.2013,

и установил:

индивидуальный предприниматель Денисова Оксана Владиславовна (далее - Предприниматель, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным отказа главы администрации муниципального образования городской округ город Выкса Нижегородской области (далее - администрация), содержащегося в письме от 25.06.2013 N 1952 и дополнении к нему от 01.10.2013 N 3352, в выдаче разрешения на строительство нежилого здания на земельном участке, расположенном по адресу: г. Выкса, мкр. Центральный, д.15; об обязании администрации выдать разрешение на строительство указанного объекта.

Решением от 12.11.2013 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требования.

Администрация не согласилась с принятым решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в судебное заседание не направила, заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без ее участия.

Представитель Предпринимателя в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил в ее удовлетворении отказать, решение суда первой инстанции - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 12.11.2013 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Предпринимателя, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, Предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 52:52:02 07 11:0001 площадью 270 кв.м, расположенный по адресу: Нижегородская область, г. Выкса, мкр. Центральный, д. 15, разрешенное использование - для ведения торговой деятельности (свидетельство о государственной регистрации права от 19.01.2009 серии 52 АВ N 778303).

Постановлением администрации от 19.08.2009 N 377 утвержден градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Выкса, мкр. Центральный, д. 15.

02.09.20009 между Предпринимателем (заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью "СтройМет" (исполнитель) был заключен договор на выполнение проектных работ и передачу прав. 08.09.2009 исполнителем был изготовлен проект строительства магазина детских товаров по адресу: Нижегородская область, г. Выкса, мкр. Центральный, д. 15.

Проект был в установленном законом порядке согласован с администрацией и 30.09.2009 Предпринимателю выдано разрешение на строительство здания магазина товаров для детей N 52517101-64/КС-09 сроком действия до 30.09.2011.

В период с 15.03.2010 по 15.06.2010 разрешение на строительство N 52517101-64/КС-09 не действовало в связи с его отменой администрацией распоряжением от 15.03.2010 N 39. Распоряжением администрации от 15.06.2010 N 134-р было отменено распоряжение от 15.03.2010 N 39.

14.09.2011 Предприниматель обратился в администрацию с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство магазина детских товаров от 30.09.2009 N 52517101-64/КС-09.

Письмом от 23.09.2011 N 3369 администрация отказала Предпринимателю в продлении срока действия разрешения на строительство на основании части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), так как строительство магазина не было начато до истечения срока подачи такого заявления.

Постановлением администрации от 25.10.2011 N 1057 было отменено постановление от 19.08.2009 N 377, утвердившее градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу: Нижегородская область, г. Выкса, мкр. Центральный, д. 15, а также утвержден новый градостроительный план земельного участка, принадлежащего Предпринимателю на праве собственности.

17.06.2013 Предприниматель вновь обратился за выдачей разрешения на строительство магазина детских товаров.

Письмом от 25.06.2013 N 1952 администрация отказала заявителю в выдаче указанного разрешения на основании части 13 статьи 51 ГрК РФ, так как представленные документы не соответствуют требованиям градостроительного плана земельного участка, утвержденного постановлением администрации от 25.10.2011 N 1057.

В дополнении от 01.10.2013 N 3352 администрация со ссылкой на Правила землепользования и застройки территории города Выкса Выксунского муниципального района Нижегородской области, утвержденные решением Городской Думы города Выкса от 15.03.2011 N 12, указала на невозможность строительства магазина детских товаров в зоне Ж-6 - зоне многоквартирных жилых домов, где расположен земельный участок с кадастровым номером 52:52:02 07 11:0001.

Посчитав отказ администрации в выдаче разрешения на строительство не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 8 ГрК РФ в объем полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности входит в том числе выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях, подведомственных органам местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

При этом разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

Частью 7 статьи 51 ГрК РФ установлено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Заявление о выдаче разрешения на строительство может быть подано через многофункциональный центр в соответствии с соглашением о взаимодействии между многофункциональным центром и уполномоченным на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

К указанному заявлению прилагаются следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории; материалы, содержащиеся в проектной документации: пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия; схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам; схемы, отображающие архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; проект организации строительства объекта капитального строительства; проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей; положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 настоящего Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса; разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса); согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта; копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации.

В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Частью 13 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Как установлено судом и следует из оспариваемого решения об отказе, содержащегося в письме от 25.06.2013 N 1952 и дополнении к нему от 01.10.2013 N 3352, основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство явилось несоответствие представленных Предпринимателем документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

При этом администрация ссылалась на постановление от 25.10.2011 N 1057, которым утвержден градостроительный план земельного участка Предпринимателя, где процент застройки в границах земельного участка определен в 50 %, а в представленной Предпринимателем проектной документации процент застройки составляет 89,3 %.

Исследовав представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о незаконности оспариваемого отказа администрации.

Так, суд правильно указал, что утверждение постановлением администрации от 25.10.2011 N 1057 градостроительного плана земельного участка с процентом застройки 50 % не соответствует нормам права.

В частности, градостроительный регламент территориальной зоны Ж-6 - зоны многоквартирных жилых домов, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером 52:52:020711:0007 по адресу: Нижегородская область, г. Выкса, мкр. Центральный, д. 15, находящийся в собственности Предпринимателя, не содержит ни минимального, ни максимального процента застройки.

Правилами землепользования и застройки территории г. Выксы, утвержденными решением Городской Думы г. Выкса от 15.03.2011 N 15, максимальный процент застройки земельных участков применительно к каждой территориальной зоне также не установлен.

Вместе с тем согласно статье 30 ГрК РФ именно в этом документе устанавливаются предельные параметры разрешенного строительства, ограничения использования земельных участков капитального строительства.

В соответствии со статьей 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Следовательно, как правомерно посчитал суд, единолично устанавливая в постановлении от 25.10.2011 N 1057 процент застройки земельного участка, глава администрации вышел за пределы своих полномочий.

На этом основании данное постановление обоснованно не принято судом во внимание.

Довод администрации о том, что постановление от 25.10.2011 N 1057 не оспорено Предпринимателем, не имеет правового значения.

В соответствии с абзацем 12 статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации суд вправе не применять ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащий закону.

Дополнительное основание к отказу в выдаче разрешения на строительство, изложенное в письме от 01.10.2013 N 3352, относительно расположения земельного участка с кадастровым номером 52:52:02 07 11:0001 по адресу: Нижегородская область, г. Выкса, мкр. Центральный, д. 15, в территориальной зоне Ж-6 - зоне многоквартирных жилых домов, которая не предусматривает строительство магазинов детских товаров, суд также признал несостоятельным.

На момент выдачи первоначального разрешения на строительство от 30.09.2009 N 52517101-64/КС-09 действовал градостроительный регламент, не содержащий ограничений по перечню объектов, в сентябре 2009 года заявителем был изготовлен Проект строительства магазина детских товаров, в соответствии с которым он приступил к освоению земельного участка, к инвестированию в него денежных средств согласно распорядительным документам органа муниципальной власти.

В силу пункта 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональности не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого - либо ограничения, в том числе по сроку.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13.

Такое основание как некомплектность документов для выдачи разрешения на строительство оспариваемый отказ администрации и дополнение к нему не содержат.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый отказ главы администрации в выдаче разрешения на строительство противоречит нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом судом учтено, что со стороны администрации были неоднократно созданы препятствия в деятельности Предпринимателя, о чем свидетельствуют имеющиеся в материалах дела судебные акты. Действия администрации расценены судом как злоупотребление правом.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное администрацией не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции, дав надлежащую правовую оценку доводам администрации, правомерно удовлетворил требования Предпринимателя. При этом с учетом пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд обоснованно возложил на администрацию обязанность устранить допущенное нарушение прав заявителя путем выдачи разрешения на строительство магазина.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 12.11.2013 по делу N А43-14537/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа город Выкса Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов