Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2014 г. N 19АП-6540/12

город Воронеж

14 февраля 2014 г.

Дело N А14-581/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 7 февраля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 февраля 2014 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от Министерства культуры Российской Федерации: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в деле;

от открытого акционерного общества "Воронежоблремстройпроект": Леонидовой Т.Н., представителя по доверенности от 01.03.2013;

от Департамента культуры Воронежской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в деле;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства культуры Российской Федерации (ОГРН 1087746878295), г.Москва на решение Арбитражного суда Воронежской области от 02.12.2013 по делу N А14-581/2012 (судья Федосеева И.В.) по заявлению открытого акционерного общества "Воронежоблремстройпроект" (ОГРН 1023601544559), г.Воронеж, к Министерству культуры Российской Федерации о признании незаконными действия и бездействий, третье лицо: Департамент культуры Воронежской области (ОГРН 1023601538234), г.Воронеж,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Воронежоблремстройпроект" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Министерству культуры Российской Федерации о признании незаконным бездействия Министерства культуры Российской Федерации в отношении ОАО "Воронежоблремстройпроект", выражающееся в невыполнении полномочий по исключению отдельно стоящего здания литер А-А8, расположенного по адресу: г. Воронеж, пер. Фабричный, д. 9 из реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и обязать Министерство культуры РФ устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя и исключить отдельно стоящее здание литер А-А8, расположенное по адресу: г.Воронеж, пер.Фабричный, д. 9 из реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (с учетом уточнения).

Определением Арбитражного суда Воронежской области от 27.04.2012 производство по делу N А14-581/2012 прекращено в части требований ОАО "Воронежоблремстройпроект" к Департаменту культуры Воронежской области о признании незаконным бездействия, выражающееся в невыполнении полномочий по исключению отдельно стоящего здания литер А-А8, расположенного по адресу: г. Воронеж, пер. Фабричный, д.9, из реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Определением Арбитражного суда Воронежской области от 27.04.2012 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент культуры Воронежской области.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 15.10.2012 заявленные ОАО "Воронежоблремстройпроект" требования судом удовлетворены.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 29.04.2013 решение Арбитражного суда Воронежской области от 15.10.2012 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2012 по делу N А14-581/2012 отменены, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области.

Решением суда от 02.12.2013 бездействие Министерства культуры Российской Федерации, выразившееся в невыполнении полномочий по исключению отдельно стоящего здания литер А-А8, расположенного по адресу: г. Воронеж, пер. Фабричный, д. 9 из реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ признано незаконным.

Не согласившись с указанным решением, Министерство культуры Российской Федерации обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении обстоятельствам дела, нарушение норм материального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что решение Секции достопримечательных мест и градостроительства экспертного совета по охране культурного наследия при Росохранкультуре было принято в нарушение постановления Правительства РФ от 15.07.2009 N 569. Судом области сделан неверным вывод, что проведение историко-культурной экспертизы должно организовывать Министерство культуры РФ. Министерство культуры РФ направило письмо от 09.04.2013, в соответствии с которым сообщило, что не может выступать заказчиком при проведении государственной историко-культурной экспертизы. Письмом от 04.07.2013 Министерство культуры РФ проинформировало Департамент культуры и архивного дела Воронежской области о необходимости проведения Департаментом культурной экспертизы. Таким образом, Министерство культуры РФ в отношении спорного объекта произвело все необходимые действия, предусмотренные законодательством.

В судебное заседание Министерство культуры Российской Федерации и Департамент культуры Воронежской области не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанных лиц в порядке ст.ст. 156, 266 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, Открытому акционерному обществу "Воронежоблремстройпроект" на праве собственности принадлежит отдельно стоящее здание литер А-А8, расположенное по адресу: г. Воронеж, пер. Фабричный, д. 9, которое включено в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации как объект культурного наследия регионального значения "Служба Гардениных" и принято под государственную охрану в соответствии с решением исполкома Воронежского областного Совета народных депутатов от 17.04.1987 N 219.

05.03.2009 ОАО "Воронежоблремстройпроект" направило в Управление культуры и туризма Воронежской области ходатайство с приложением заключения государственной историко-культурной экспертизы с просьбой рассмотреть вопрос о снятии здания с государственной охраны и исключения его из реестра, поскольку паспортом на здание (дата изготовления - январь 2009), историко-культурной экспертизой по выявлению историко-культурной ценности объекта культурного наследия регионального значения "Служба Гардениных" и актом технического осмотра от 20.01.2009, изготовленными Областным государственным учреждением культуры "Государственная инспекция охраны историко-культурного наследия Воронежской области", подтверждено следующее:

- историко-архивные и библиографические изыскания не выявили историческую, архитектурную, функциональную и градостроительную ценность здания;

- здание нельзя связывать с Гарденинским комплексом, принятие его под госохрану является ошибочным;

- в процессе эксплуатации архитектурная и градостроительная ценность здания утрачены;

- особенности, подлежащие обязательному сохранению не выявлены;

- настоящий архитектурный облик не позволяет отнести здание к ценному элементу рядовой исторической застройки;

- здание находится в предаварийном состоянии.

28.04.2009 Правительство Воронежской области обратилось в Федеральную службу по надзору за соблюдением законодательства в области культурного наследия (Росохранкультура) об исключении объекта культурного наследия регионального значения "Служба Гардениных" (г. Воронеж, пер. Фабричный, 9) из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

На заседании секции достопримечательных мест и градостроительства Экспертного совета по охране культурного наследия при Росохранкультуре от 18.09.2009 было принято решение о рекомендации Росохранкультуре принять предложение Правительства Воронежской области об исключении памятника истории и культуры "Служба Гардениных" из реестра, но, в связи с вступлением в силу постановления Правительства РФ от 15.07.2009 N 569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе", данный протокол был отменен 09.10.2009 начальником Управления государственной охраны памятников истории и культуры Росохранкультуры Работкевичем А.В..

Письмом N 01-22/1176 от 27.10.2011 Департамент культуры Воронежской области сообщил ОАО "Воронежоблремстройпроект", что нормативно-правовой акт об исключении объекта культурного наследия "Служба Гардениных" на настоящее время отсутствует.

Считая, что Министерство культуры Российской Федерации незаконно бездействовало, что выразилось в неисполнении полномочий по исключению отдельно стоящего задания, расположенного по адресу г.Воронеж, пер.Фабричный, д.9, из реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, тем самым нарушило и ограничило права общества, поскольку у последнего существуют препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности, отсутствует возможность реконструировать данный объект, ОАО "Воронежоблремстройпроект" обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая оспоренное бездействие Министерства культуры РФ незаконным, суды первой и апелляционной инстанций, учитывая Постановление Правительства РФ от 15.07.2009 N569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе", пришли к выводу, что Министерство культуры, располагая необходимыми документами, не предприняло действий по организации мероприятий по проведению государственной историко-культурной экспертизы предложенного к исключению из реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ объекта - "Служба Гардениных", расположенного по адресу г.Воронеж, пер.Фабричный, д. 9.

Отменяя решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и направляя дело на новое рассмотрение в суд области, суд кассационной инстанции исходил из того, что судами не проверены обстоятельства, свидетельствующие о получении Министерством культуры РФ необходимого пакета документов, обосновывающих правомерность обращения Правительства Воронежской области об исключении спорного объекта из реестра объектов культурного наследия, в отношении которого допущено бездействие. Судами не обращено внимание на то, что на момент обращения общества в суд -январь 2012 г. Постановление Правительства РФ N 569 действовало, Положение об аттестации экспертов утверждено, при этом в октябре 2011 обществу Департаментом культуры Воронежской области было сообщено о необходимости предоставления акта (заключения) государственной историко-культурной экспертизы, для получения которой следует обратиться в Министерство культуры РФ.

Удовлетворяя при повторном рассмотрении дела заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что Министерство культуры Российской Федерации, не осуществив до настоящего времени на основании обращения Правительства Воронежской области от 28.04.2009 и заявления ОАО "Воронежоблремстройпроект" об организации проведения историко-культурной экспертизы за счет Общества, организацию проведения историко-культурной экспертизы отдельно стоящего здания литер А-А8, расположенного по адресу: г. Воронеж, пер. Фабричный, д. 9, для обоснования принятия решения об исключении данного объекта культурного наследия из реестра, допустило незаконное бездействие, выражающееся в невыполнении возложенных на него законодательством полномочий по принятию мер к исключению спорного объекта из Реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, чем безусловно нарушило права и законные интересы заявителя

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными, обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Пунктом 2 статьи 23 Федерального закона от 25.06.2002 N73-ФЗ предусмотрено, что исключение объекта культурного наследия из реестра осуществляется в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения.

При этом определение историко-культурного значения объекта культурного наследия может быть осуществлено лишь на основании государственной историко-культурной экспертизы.

Исключение объекта культурного наследия из реестра осуществляется Правительством РФ по представлению Министерства культуры РФ.

Согласно Приказу Министерства культуры РФ от 12.05.1999 N335 "О порядке рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации об исключении объектов из числа памятников истории и культуры местного значения" обращения органов государственной власти субъектов РФ об исключении объектов из числа памятников истории и культуры местного значения рассматриваются Министерством культуры РФ по предоставлении следующих документов:

- первичной учетной документации на памятник истории и культуры;

- выписки из решения органа государственной власти субъекта РФ об отнесении объекта к памятникам истории и культуры;

- акта технического состояния объекта;

- фотофиксации современного вида памятника истории и культуры;

- заключения государственного органа охраны памятников истории и культуры субъекта РФ, обосновывающего целесообразность исключения объекта из числа памятников истории и культуры, с приложением имеющихся по данной проблеме документов, подтверждающих представленную информацию. Для рассмотрения вопроса исключения утраченного объекта из числа памятников истории и культуры местного значения в заключении должны быть указаны причины и время его разрушения, а также дата обнаружения утраты памятника.

Исходя из пункта первого статьи 23 Закона N73-ФЗ, исключение из реестра объекта культурного наследия (федерального и регионального значения) осуществляется на основании акта Правительства Российской Федерации, в том числе на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы.

Для принятия соответствующего акта, необходимо провести государственную историко-культурную экспертизу.

Такой акт издается по представлению Министерства культуры РФ, которое вносится в Правительство РФ на основании:

- заключения государственной историко-культурной экспертизы - в отношении объекта культурного наследия федерального значения;

- заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта РФ - в отношении объекта культурного наследия регионального значения;

- заключения государственной историко-культурной экспертизы и обращения органа государственной власти субъекта РФ, согласованного с органом местного самоуправления, - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Статьей 28 Федерального закона от 25.06.2002 N73-ФЗ установлено, что государственная историко-культурная экспертиза (далее - историко-культурная экспертиза) проводится в целях:

обоснования включения объекта культурного наследия в реестр;

определения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия;

обоснования изменения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, исключения объекта культурного наследия из реестра;

определения соответствия проектов зон охраны объекта культурного наследия, градостроительных регламентов требованиям государственной охраны объекта культурного наследия.

В соответствии с п.п. д. п. 2 Постановления Правительства РФ от 15.07.2009 N569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе", Министерство культуры Российской Федерации организует проведение экспертизы, необходимой для обоснования принятия Правительством Российской Федерации решения об исключении объекта культурного наследия из реестра.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Правительства РФ от 15.07.2009 N569, Министерство культуры Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 7 настоящего Положения, осуществляет аттестацию экспертов в порядке, установленном Министерством культуры Российской Федерации.

Порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы установлен Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 N 569 (далее - Положение).

В соответствии с п.п. "д" п. 2 Положения проведение экспертизы, необходимой для обоснования принятия Правительством Российской Федерации решения об исключении объекта культурного наследия из реестра, организует Министерство культуры Российской Федерации.

Порядок организации проведения данной экспертизы также определяется Министерством культуры Российской Федерации (п. 5 Положения о государственной историко-культурной экспертизе).

Согласно п. 6 Положения государственная историко-культурная экспертиза проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица (далее - заказчик) на основании договора между заказчиком и экспертом, заключенного в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Заказчик работ, подлежащих историко-культурной экспертизе, оплачивает ее проведение ( ч. 2 ст. 31 Закона N 73-ФЗ).

Как следует из представленных суду ответов аттестованных экспертов на запросы ОАО "Воронежоблремстройпроект" о проведении государственной историко-культурной экспертизы для обоснования принятия решения об исключении объекта культурного наследия из реестра, экспертиза по данному вопросу организуется Министерством культуры Российской Федерации, куда и рекомендовано обратиться заявителю.

Таким образом, как полномочия по внесению в Правительство РФ представления об исключении объекта из Реестра объектов культурного наследия, так и полномочия по организации проведения экспертизы, необходимой для обоснования принятия Правительством Российской Федерации решения об исключении объекта из Реестра (в соответствии с п. 2 Положения), возложены на Министерство культуры Российской Федерации.

Доказательств того, что были приняты меры как по организации проведения историко-культурной экспертизы спорного объекта (в соответствии с Постановлением N 569), так и по внесению в Правительство РФ представления об исключении спорного объекта из Реестра объектов культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы от 26.01.2009, приложенного к обращению Правительства Воронежской области, ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции Министерством культуры Российской Федерации при повторном рассмотрении дела в суде области представлено не было.

При новом рассмотрении дела судом области были учтены доводы суда кассационной инстанции, положенные в основу постановления об отмене решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции.

В качестве довода апелляционной жалобы указывается, что письмом от 04.07.2013 Министерство культуры РФ проинформировало Департамент культуры и архивного дела Воронежской области о необходимости проведения Департаментом культурной экспертизы, в связи с чем Министерство в отношении спорного объекта произвело все необходимые действия, предусмотренные законодательством.

Данный довод жалобы является несостоятельным, поскольку обосновывая свои действия письмом Правительства РФ от 27.03.2013 N П44-14588, Министерство культуры РФ допускает неверное толкование изложенных в нем положений.

Так, из анализа данного письма не следует, что в нем идет речь об отсутствии у Министерства культуры РФ полномочий по проведению экспертизы. Своим письмом Правительство РФ лишь разъясняет, что утрата объекта культурного наследия регионального значения историко-культурного значения заключением государственной историко-культурной экспертизой не подтверждена. Акт государственной историко-культурной экспертизы не поступал.

Как было указано выше, п.п. д. п. 2 Постановления Правительства РФ от 15.07.2009 N569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе", четко определяет, что Министерство культуры Российской Федерации организует проведение экспертизы, необходимой для обоснования принятия Правительством Российской Федерации решения об исключении объекта культурного наследия из реестра.

Остальные доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были подробно исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, оценив представленные доказательства, что бездействия Министерства культуры Российской Федерации в отношении открытого акционерного общества "Воронежоблремстройпроект", выразившееся в невыполнении полномочий по исключению отдельно стоящего здания литер А-А8, расположенного по адресу: г. Воронеж, пер. Фабричный, д. 9 из реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, является незаконным, поскольку Министерство культуры Российской Федерации, не осуществив до настоящего времени на основании обращения Правительства Воронежской области от 28.04.2009 и заявления ОАО "Воронежоблремстройпроект" об организации проведения историко-культурной экспертизы за счет Общества, организацию проведения историко-культурной экспертизы отдельно стоящего здания литер А-А8, расположенного по адресу: г. Воронеж, пер. Фабричный, д. 9, для обоснования принятия решения об исключении данного объекта культурного наследия из реестра, нарушило права и законные интересы заявителя.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, Министерством культуры РФ на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, суд апелляционная инстанции считает, что судом первой инстанции фактические обстоятельства дела установлены полно, представленным доказательствам дана надлежащая оценка, оспариваемый судебный акт соответствует нормам материального права.

Учитывая изложенное, и руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 02.12.2013 по делу N А14-581/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

Н.Д. Миронцева П.В. Донцов