Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2014 г. N 18АП-1351/14

г. Челябинск

28 февраля 2014 г.

Дело N А34-6549/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 февраля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ершовой С.Д.,

судей Забутыриной Л.В., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ахмадуллиной А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 23.12.2013 по делу N А34-6549/2013 (судья Широков В.Л.).

Администрация Белозерского района Курганской области (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании в доход муниципального образования Белозерский район Курганской области убытков в сумме 1 382 164 руб. 25 коп., связанных с предоставлением мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим в сельской местности.

Согласно определению суда от 14.11.2013 по инициативе истца к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Финансовый отдел Администрации Белозерского района Курганской области, Финансовое управление Курганской области (л.д.1-2 т.1).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 23.12.2013 исковые требования к Российской Федерации удовлетворены в заявленном размере.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска.

Податель апелляционной жалобы полагает, что суд неправильно истолковал статьи 15, 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 6 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства). По мнению Минфина России, совокупность условий для наступления деликтной ответственности не нашла своего подтверждения материалами дела. Судом первой инстанции не указано, какое именно противоправное действие (бездействие) совершено Российской Федерацией в лице Минфина России или их должностными лицами и в чем заключается их вина. Ответчик считает, что Российская Федерация в лице Минфина России не нарушала прав истца, наличие обязательства ответчика по предоставлению финансовых средств Администрации не доказано; правовые основания для возложения на ответчика ответственности отсутствуют.

Также Минфин России полагает, что судом первой инстанции неправильно истолкованы разъяснения пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23) в части определения надлежащего ответчика по делу; не применены подлежащие применению пункты 1, 2 статьи 85, пункты 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статья 3 Закона Курганской области от 07.09.2005 N75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области", согласно которым предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящимся на территории Белозерского района Курганской области, является расходными обязательствами муниципального образования Белозерский район и Курганской области.

Истец в письменных возражениях просит оставить апелляционную жалобу ответчика без удовлетворения. Возражая на доводы апелляционной жалобы, истец, ссылаясь на положения части 2 статьи 63 Основ законодательства, Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), разъяснения пунктов 18, 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23, указывает, что меры социальной поддержки медицинским работникам установлены федеральным законодательством, но при этом на федеральном уровне не приняты необходимые меры для устранения пробела в правовом регулировании, в связи с чем вывод суда о взыскании убытков, связанных с предоставлением истцом льгот, с Российской Федерации является обоснованным и правильным.

24.02.2014 в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд поступило заявление Администрации об отказе от требований к ответчику в части суммы 4 680 руб., выплаченной истцом в пользу Ермековой Д.А. и Оглоблиной Е.Л. по решениям от 24.02.2011 по делам N 2-38/2011, N 2-39/2011 (рег.N 380).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание представителей не направили. Истец в отзыве просит рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие его представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей сторон и третьих лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и правильно установлено судом первой инстанции, вступившими в законную силу решениями мирового судьи судебного участка N 2 Белозерского района Курганской области в период с июля 2010 года по декабрь 2011 года с Администрации за счет средств местного бюджета в пользу граждан - работников ГБУ "Белозерская центральная районная больница" Хижняк Г.Г., Меньшиковой О.А., Кайгородцева А.П., Никифоровой Г.М., Сыздыковой А.К., Носовой В.Ю., Шмаковой Т.Г., Лебедевой Т.И., Александровой Г.М., Секисова A.M., Безгачевой Г.Т., Сотовой Л.Д., Бергер Е.А., Пуховой Л.А., Шмаковой Т.Г., Никифоровой Г.М., Коростелевой Т.Г., Бочаровой Г.Г., Лепеха О.А., Рожиной Т.Г., Соловьевой Г.Н., Корюкиной Л.В., Краснощекова Б.Г., Бабушкиной О.Н., Кузьминой Л.М., Хижняк Г.Г., Королевой З.П., Мальцева П.П., Прекиной О.В., Оглоблиной Е.Л., Верховых Т.Н., Вохменцевой В.А., Шамсутдинова P.P., Нуркиновой Б.К., Худяковой B.C., Егоровой М.Г., Потаниной Н.А., Зарандии Н.И., Сидоренко Н.С., Меньшиковой О.А., Дмитриевой Л.Л., Гончаровой М.М., Коростелевой Т.Г., Каргаполовой О.В., Доможирова Ю.Н., Менщиковой Е.А., Секисовой НА., Ступиной Л.В., Бурнашовой OA., Чертковой Г.З., Снайдерман Е.В., Шанауровой Е.С., Тимофеевой Л.П., Сыздыковой А.К., Ступиной Л.С, Рожиной Т.Г., Ермековой ДА., Куртановой А.Б., Носковой НА., Романовой СИ., Ураскеновой М.А., Воронежской НА., Жевлаковой С.Ф., Устюговой Т.Л., Оглоблиной Е.Л., Калегиной Г.М., Степанюк Л.Д., Ефимовой Л.А., Медведева НА., Пуховой М.В., Валовой Л.А., Лебедевой Т.П., Воронежской М.Б., Белевича A.M., Кузьминой Л.Ф., Зотиковой С.А., Барбашиной А.А.,Сотовой Л.Д., Зерновой Н.С., Кассиной О.Л., Секисова A.M., Чебыкиной Т.В., Долгушиной О.В., Кайгородцева А.П., Достоваловой А.А., Пуховой Н.В., Волосниковой Е.Н., Бергер Е.А., Осиповой О.М., Хитровой О.А., Чертковой Г.З., Даниловой С.А., Пуховой Л.А., Жевлаковой Е.И., Семеновой Н.А., Гинзбург М.А., Филипских Н.Я., Зябловой Л.С., Лукашовой С.А., Неупокоевой С.А., Романовой Т.И., Белобородовой Н.Г., Унжаковой В.Ф., Зотиковой Т.И., Бикушевой Т.П., Овечкиной СИ., Шорихиной О.Г., Шевченко ТА., Шмаковой Н.С, Ковалевой И.И., Вяткиной Т.И., Ковалевой И.И., Человечковой Н.П. взысканы компенсации по коммунальным платежам и возмещение судебных расходов в общей сумме 1 382 164 руб. 25 коп.; на принудительное исполнение судебных актов выданы исполнительные листы; судебные акты исполнены за счет средств Администрации (л.д. 20-172 т.1, т.2, л.д.1-223 т.3).

Ссылаясь на то, что исполнение вышеназванных судебных актов является убытками бюджета муниципального образования Белозерский район, так как предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам является расходным обязательством Российской Федерации, которая необходимые на выплату компенсации денежные средства не выделила, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Рассмотрев заявление Администрации об отказе от требований к ответчику в части взыскания 4 680 руб., апелляционный суд не усматривает оснований для отказа в его удовлетворении.

Согласно части 2 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу в арбитражном суде первой инстанции или в арбитражном суде апелляционной инстанции, отказаться от иска полностью или частично.

Согласно части 5 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд принимает отказ от иска, если это не противоречит закону и не нарушает права других лиц.

Отказ от требований заявлен Администрацией в отношении сумм, включенных в расчет убытков, в связи с исполнением решений суда от 24.02.2011 по делам N 2-38/2011, N 2-39/2011 в пользу Ермековой Д.А. и Оглоблиной Е.Л.

Из материалов дела следует, что в соответствии с вышеназванными решениями истец выплатил Ермековой Д.А. и Оглоблиной Е.Л. денежные средства в размере 2 340 руб. каждой в погашение задолженности по командировочным расходам (л.д.112-118, 150-154 т.2).

Отказ истца от требований к ответчику в указанной части не противоречит закону, иным нормативным правовым актам и не нарушает права других лиц, а потому принимается арбитражным судом апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказ истца от иска является основанием для прекращения производства по делу.

При таких обстоятельствах, принятое судом первой инстанции решение от 23.12.2013 по настоящему делу подлежит отмене в части взыскания убытков в размере 4 680 руб., а производство по заявлению Администрацию в указанной части - прекращению.

Удовлетворяя требования Администрации в остальной части, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Факт предоставления Администрацией мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим в сельской местности, в заявленном размере подтвержден судебными актами, расчет и сумма расходов истца ответчиком не оспариваются.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правильно установлено отсутствие средств местного бюджета для исполнения федерального законодательства об установлении для медицинских и фармацевтических работников ГБУ "Белозерская ЦРБ" мер социальной поддержки в виде компенсации расходов медицинских работников на наем жилого помещения с отоплением и освещением.

Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств, достаточных для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, суд пришел к правильному выводу о возложении обязанности по компенсации убытков истца на Российскую Федерацию.

В силу изложенного, довод апелляционной жалобы об отсутствии оснований для возложения ответственности на Минфин России противоречит действующим правовым нормам и подлежит отклонению. Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

Судом первой инстанции дана правильная правовая оценка всем обстоятельствам дела, представленным в материалы дела доказательствам и доводам ответчика.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьей 49, пунктом 4 части 1 статьи 150, статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции,

ПОСТАНОВИЛ:

принять отказ Администрации Белозерского района Курганской области от требования к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании в доход муниципального образования Белозерский район Курганской области убытков в сумме 4680 руб.

Решение Арбитражного суда Курганской области от 23.12.2013 по делу N А34-6549/2013 в части взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации убытков в сумме 4680 руб. отменить, производство по требованию в указанной части прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда Курганской области от 23.12.2013 по делу N А34-6549/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Курганской области.

Председательствующий судья

С.Д. Ершова

Судьи

Л.В. Забутырина М.Н. Хоронеко