Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2014 г. N 19АП-6858/13

город Воронеж

11 марта 2014 г.

N А14-8220/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 6 марта 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 марта 2014 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Протасова А.И.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щеголевой Е.В.,

при участии:

от администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области: Коновалов А.В., представитель по доверенности N 10017 от 30.12.2013, паспорт РФ;

от отдела по финансам администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области: Коновалов А.В., представитель по доверенности N 1078 от 27.12.2013, паспорт РФ;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Васильева Александра Сергеевича: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 08.11.2013 по делу N А14-8220/2013 (судья Попова Л.В.) по заявлению администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области, третьи лица - Васильев Александр Сергеевич, г. Воронеж, ул. Пирогова, д. 4, кв. 2; - Отдел по финансам администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области, г. Борисоглебск, о признании незаконными решения от 08.07.2013 по делу N 233-з и предписания от 08.07.2013 по делу N 233-з,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Борисоглебского городского округа Воронежской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее - антимонопольный орган, УФАС, Управление), при участии в деле третьих лиц (Васильев А.С., Отдел по финансам администрации Борисоглебского городского округа Воронежской области) о признании незаконными решения от 08.07.2013 по делу N 233-з и предписания от 08.07.2013 по делу N 233-з.

Решением от 08.11.2013 в удовлетворении заявления отказано. Принимая указанное решение, суд исходил из отсутствия оснований, предусмотренных статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Не согласившись с указанным решением, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда отменить, принять новый судебный акт.

Заявитель апелляционной жалобы полагает, что лицензирование и выдача свидетельства СРО являются различными формами регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, включение в аукционную документацию требования о наличии двух разрешительных документов (лицензии и свидетельства СРО) само по себе не является ни обоснованием, ни доказательством правомерности или неправомерности включения в один лот функционально и технологически несвязанных работ, поскольку задачей законодательства о размещении заказа является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта, который в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий заявителя.

Доводы отзыва Отдела по финансам Администрации сводятся к согласию с апелляционной жалобой.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации и Отдела по финансам Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы, считает обжалуемое решение незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального права, без учета фактических обстоятельств дела, просил суд его отменить и принять по делу новый судебный акт.

Доводы письменных пояснений Администрации сводятся к тому, что работы по монтажу средств обеспечения пожарной безопасности здания технологически предполагают неразрывное соединение с иными строительно-монтажными работами, являются составной частью комплексного процесса создания готовой строительной продукции.

Васильев Александр Сергеевич в судебное заседание не явился и явку своих представителей не обеспечил, УФАС в судебное заседание представителей не направил. В порядке статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей указанных лиц, уведомленных надлежащим образом.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Отдел по финансам Администрации 31.05.2013 разместил на официальном сайте в сети Интернет (www.zakupki.gom.ru) извещение N 0331300011213000107 о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключить муниципальный контракт на выполнение строительно-монтажных работ для муниципальных нужд по объекту "Физкультурно-оздоровительный комплекс с плавательным бассейном на стадионе "Спартак" и реконструкция стадиона".

Согласно технической документации об аукционе предусматривались как строительно-монтажные работы, так и работы по монтажу охранной сигнализации, сети пожарной сигнализации и тому подобному, которые в силу закона подлежат отдельному лицензированию.

Муниципальным заказчиком и уполномоченным органом было установлено требование о предоставлении участниками размещения заказа в составе заявки на участие в аукционе копии лицензии МЧС на осуществление производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (пункт 18 "Обязательные требования к участникам аукциона", пункт 19 "Требования к содержанию и составу заявки на участие в аукционе").

На участие в аукционе было подано шесть заявок.

Васильев Александр Сергеевич обратился 27.06.2013 в Федеральную антимонопольную службу России (ФАС России) с жалобой на положения документации указанного открытого аукциона в электронной форме на право заключить муниципальный контракт на выполнение строительно-монтажных работ для муниципальных нужд по объекту "Физкультурно-оздоровительный комплекс с плавательным бассейном на стадионе "Спартак" и реконструкция стадиона". Данная жалоба была передана по подведомственности в Управление Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области для рассмотрения.

УФАС приняло жалобу Васильева Александра Сергеевича на действия муниципального заказчика (Администрации) и уполномоченного органа (отдел по финансам Администрации) к рассмотрению и назначил рассмотрение жалобы на 08.07.2013.

Уведомление о принятии жалобы Васильева А.С. и о рассмотрении жалобы 08.07.2013 было направлено в адрес Васильева А.С. и отдела по финансам Администрации.

По результатам рассмотрения жалобы Васильева А.С. на действия муниципального заказчика (Администрации) и уполномоченного органа (отдел по финансам Администрации) было принято решение по делу N 233-з (резолютивная часть объявлена 08.07.2013, полный текст изготовлен 10.07.2013).

В соответствии с принятым комиссией решением жалоба Васильева А.С. признана обоснованной (пункт 1); в действиях муниципального заказчика (Администрация) и уполномоченного органа (отдел по финансам Администрации) признано нарушение части 3.1 статьи 34 Закона РФ от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", выразившееся в установлении в документации об аукционе требований, влекущих за собой ограничение количества участников размещения заказа (пункт 2); определено выдать предписание муниципальному заказчику и уполномоченному органу об устранении нарушения части 3.1 статьи 34 Закона РФ от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

УФАС 08.07.2013 выдал предписание по делу N 233-з: муниципальному заказчику (Администрации) и уполномоченному органу (отделу по финансам Администрации) устранить нарушения части 3.1 статьи 34 Закона РФ от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" путем аннулирования аукциона (0331300011213000107).

Антимонопольным органом сделан вывод о том, что выполнение специальных работ (монтаж охранной сигнализации, сети пожарной сигнализации и т.п.) технологически и функционально не связаны с работами, являющимися предметом торгов.

Поэтому, объединив технологически и функционально не связанные между собой работы в один лот, установив требования о наличии у участников размещения заказа 2-х разных разрешительных документов, заказчик, по утверждению УФАС, ограничил конкуренцию, допустил нарушение части 3.1 статьи 34 ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Администрация не согласилась с указанными решением и предписанием, что и явилось основанием для обращения в арбитражный суд с указанным заявлением.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва, письменных пояснений, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Порядок размещения заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме установлен главой 3.1 Закона N 94-ФЗ.

Под открытым аукционом в электронной форме на право заключить контракт понимается открытый аукцион, проведение которого обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном настоящей главой (часть 1 статьи 41.1 Закона N 94-ФЗ).

Документация об открытом аукционе в электронной форме должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1 - 3.2, 4.1 - 6 статьи 34 данного Федерального закона (часть 1 статьи 41.6 Закона N 94-ФЗ).

В силу части 3.1 статьи 34 Закона N 94-ФЗ, документация об аукционе не может содержать указание на знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов запроса котировок путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов запроса котировок.

Согласно статье 11 Закона N 94-ФЗ, при размещении заказа путем проведения торгов устанавливается ряд обязательные требования к участникам размещения заказа, в том числе соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов.

Согласно части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ единый порядок размещения заказов устанавливается им в целях расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов и иных целях.

Следовательно, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Исходя из положения части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ, в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию об аукционе условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в аукционах и не является нарушением статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Как следует из материалов дела, аукционной документации предусматривались как строительно-монтажные работы, так и работы по монтажу охранной сигнализации, сети пожарной сигнализации и тому подобному, которые в силу закона подлежат отдельному лицензированию.

Этим и обусловлено требование о наличии у подрядчика лицензии.

Возможность выделения заказчиком отдельных лотов, наличие у него права выставления предмета торгов единым лотом, а также права определения его содержания предусмотрена Законом N 94-ФЗ (часть 2.1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ).

При этом допустимость объединения различных видов работ и услуг в одном лоте поставлена в зависимость от наличия их технологической и функциональной взаимосвязи.

Данные выводы подтверждаются, в том числе, ответом ООО "Матрица" - организации, обладающей свидетельством СРО о допуске к работам по подготовке проектов мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, лицензией на осуществление деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (том 4, лист дела 62).

Рабочей документацией (том 4, лист дела 135) предусмотрено, что вертикальная прокладка кабелей через межэтажные перекрытия выполняется в стальных трубах, места выполнения отверстий, необходимых для прокладки кабелей, проектом не предусмотрены, следовательно сверление отверстий иным исполнителем невозможно без нарушения качества выполнения работ.

С целью предотвращения проникновения и скопления воды и распространения пожара в местах прохода через стены, перекрытия или выхода наружу принята заделка зазоров между проводами, кабелями и трубой (коробом) легко удаляемой массой из несгораемого материала (том 4, лист дела 165), местоположение штроб не указывается в проекте, следовательно сверление отверстий иным исполнителем невозможно без нарушения качества работ.

Разделом проекта "Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне. Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" учтена технологическая и функциональная связь противопожарных устройств со специализированным оборудованием, которое устанавливается специально для функционирования средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (том 4, лист дела 147-152).

В соответствии с положительным заключением государственной экспертизы N 36-1-5-0492-12, проведенной ГАУ ВО "Центр госэкспертизы по Воронежской области" по объекту капитального строительства "Физкультурно-оздоровительный комплекс с плавательным бассейном на стадионе "Спартак" и реконструкцией стадиона" монтируемое противопожарное оборудование имеет общее целевое назначение с другими инженерными системами и образует единое целое с иным оборудованием объекта строительства: при пожаре предусмотрено автоматическое отключение общеобменных систем вентиляции, закрытие огнезадерживающих клапанов (том 4, лист дела 99),

- проектные решения предусматривают автоматизацию систем общеобменной вентиляции, пожарных насосов и задвижек (том 4, лист дела 102),

для обеспечения пожарной безопасности проектом предусматриваются ряд мероприятий, которые возможны только путем единства функционирования систем вентиляции, пожарной сигнализации, электричества, водопровода (том 4, лист дела 115-119).

Ввиду изложенного, работы по монтажу средств обеспечения пожарной безопасности здания технологически предполагают неразрывное соединение с иными строительно-монтажными работами, они являются составной частью комплексного процесса создания готовой строительной продукции.

Таким образом, апелляционная коллегия считает состоятельными доводы Администрации, Отдела по финансам Администрации о том, что технологическая и функциональная связанность работ по строительству физкультурно-оздоровительного комплекса с плавательным бассейном, работ по реконструкции стадиона и монтажу средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений заключается в том, что работы по монтажу пожарной сигнализации производятся на стадии возведения объекта; не могут быть проведены позднее без нанесения существенного ущерба объекту строительства и увеличения срока строительства; о том, что работы по монтажу средств обеспечения пожарной безопасности здания технологически предполагают неразрывное соединение с иными строительно-монтажными работами, они являются составной частью комплексного процесса создания готовой строительной продукции; монтируемое противопожарное оборудование имеет общее целевое назначение с другими инженерными системами и образует единое целое с иным оборудованием объекта строительства, данное оборудование представляет собой неотделимую часть здания, характеризующуюся невозможностью самостоятельного функционирования отдельно от иных систем инженерного оборудования, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерно-технических мероприятий и технологических решений.

Документально обоснованных доказательств иного антимонопольным органом, иными участниками процесса не представлено (статьи 9, 65, 200 АПК РФ).

Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Исходя из положения пункта 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям, поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 11017/10).

Учитывая положения статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", Федерального закона N 99-ФЗ от 04.05.2011 "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование и выдача свидетельства СРО являются различными формами регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности.

Апелляционная коллегия полагает, что контроль качества со стороны подрядчика в случае привлечения им субподрядчика может быть обеспечен только в том случае, если он сам компетентен и имеет для этого все необходимое.

Само по себе требование о наличии свидетельства СРО одновременно с лицензией МЧС, не противоречит действующему законодательству, получение одного из указанных документов не исключает возможность получения другого.

Предъявление указанных требований в данном случае целесообразно, это следует из аукционной документации, не противоречит целям и задачам торгов, обеспечивает условия для получения качественного результата, разумно с учетом последовательности и технологии строительно-монтажных работ, отвечает потребностям заказчика и интересам государства.

Аналогичная правовая позиция содержится в постановлении Федерального Арбитражного суда Центрального округа от 14.03.2014 по делу N А14-8727/2013.

При таких обстоятельствах, решение УФАС подлежит признанию незаконным.

В связи с чем, суд первой инстанции ошибочно счел недоказанным правомерность объединения различных видов работ и услуг в одном лоте, и обжалуемое решение подлежит отмене.

Согласно пункту 6 статьи 60 Закона N 94-ФЗ, по результатам рассмотрения жалобы органы, указанные в части 1 данной статьи, принимают решение о выдаче предписаний, предусмотренных частью 9 статьи 17 данного Федерального закона, о совершении иных действий, предусмотренных статьей 17 данного Федерального закона, или о признании жалобы участника размещения заказа необоснованной.

Учитывая выводы суда, требования заявителя о признании недействительным предписания также подлежат удовлетворению.

С учетом результатов рассмотрения апелляционной жалобы, в силу статьи 110 АПК РФ, уплата государственной пошлины возлагается на УФАС.

Поскольку Администрация, как орган местного самоуправления, освобожденный НК РФ от уплаты государственной пошлины, государственную пошлину ни в суде первой, ни в суде апелляционной инстанции не уплачивала, вопрос о взыскании госпошлины с УФАС судом не решается.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 08.11.2013 по делу N А14-8220/2013 отменить.

Признать незаконными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области от 08.07.2013 по делу N 233-з.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

А.И. Протасов П.В. Донцов