Оборот земель и направления российской аграрной политики (Е.А. Галиновская, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2010 г.)

Оборот земель и направления российской аграрной политики

Государственное регулирование аграрных отношений в России составляет особый предмет исследования и дискуссий. При этом с правовой точки зрения важное значение приобретают следующие вопросы: принципы, системность и последовательность государственного воздействия, пределы вмешательства публичной власти в хозяйственную деятельность, выбор основного субъекта воздействия и предмета регулирования*(1).

Особенностью регулирования отношений в сельском хозяйстве является то, что аграрная реформа в стране оказалась незавершенной, хотя процесс реформирования длится уже второе десятилетие. За этот период не только изменилась экономическая, правовая и социальная ситуация в стране, но и поменялось содержание аграрной политики государства. Одним из последних шагов в этом направлении можно считать принятие Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства".

Как известно, реализация мер государственного воздействия на аграрный сектор зависит от нескольких составляющих, среди которых стратегические идеи аграрной политики страны, представление о состоянии и возможных перспективах развития аграрной экономики, совокупность организационных и правовых методов и механизмов, через которые воплощаются экономические и политические идеи.

Оказывая направленное воздействие на общественную деятельность, государство обращается преимущественно к правовым средствам, которые неверно сводить только к разработке и принятию нормативных правовых актов. Право - сложное социальное явление, в основе которого находится ряд специфических (правовых) средств воздействия на общественные отношения. В связи с этим обосновано обращение к категории механизма правового воздействия, или правового механизма. Напомним, что под механизмом правового воздействия принято понимать совокупность правовых средств, направленных на достижение поставленной государством социально значимой цели. Чаще всего выделяют такие составляющие механизма: механизм правового регулирования; правосознание; правовая культура; принципы права; правотворческий и правоприменительный процесс. Механизм правового регулирования, в свою очередь, состоит из норм права, правоотношения, актов реализации, актов применения права. Правовое регулирование аграрных отношений осуществляется именно такой совокупностью правовых механизмов, составляющих основу аграрного законодательства.

Если же иметь в виду те цели и средства государственной аграрной политики, которые закреплены в ст. 5 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства", то можно сказать, что правовые механизмы реализации этой политики должны быть направлены:

на повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров;

обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве;

сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов;

формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка;

создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства;

наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов).

При этом правовые механизмы как таковые должны найти выражение, по мнению законодателя, в ряде мер реализации государственной аграрной политики, среди которых можно назвать следующие: предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством РФ; применение особых налоговых режимов в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей; осуществление закупки, хранения, переработки и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных и муниципальных нужд; регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; информационное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также предоставление им консультационной помощи; антимонопольное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; участие общественных организаций в формировании и реализации государственной аграрной политики; проведение закупочных интервенций, товарных интервенций на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также залоговых операций; другие меры, предусмотренные законодательством РФ.

Важность разработки и реализации аграрной политики на федеральном уровне не вызывает сомнений, так же как и необходимость установления таких правовых механизмов, которые позволили бы адекватно воплотить такую политику в жизнь.

Прошедшее с момента первых шагов аграрной реформы время дает возможность проанализировать результаты воплощения первоначальных задач и оценить идеи, на основании которых сегодня развивается законодательное регулирование.

Обратимся к одной из основных проблем современного сельскохозяйственного производства - определению правового режима и регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в этой отрасли. Проблемы этого ряда, приходится признать, оказались для страны самыми сложными и конфликтными. И в этом случае, наверное, достаточно наглядно можно проследить динамику воплощения реформенных идей в праве, а также попробовать сделать некоторые выводы.

Напомним, что начало реорганизации сельскохозяйственного производства и связанные с этим изменения правового режима земель были положены Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" и принятыми на его основании постановлениями Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации".

Данными актами, которые в настоящее время утратили силу, было положено начало двум процессам: реорганизации совхозов и колхозов и изменению правового режима земли и имущества, предоставленных этим предприятиям*(2).

Пунктом 3 Указа Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" было установлено, что колхозы и совхозы обязаны в 1992 г. провести реорганизацию. В результате реорганизации их место заняли в большинстве случаев акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью.

Что касается приватизации земель сельскохозяйственных организаций, то в ее основу легли следующие основные принципы:

земля и имущество колхозов и совхозов (за вычетом земель и имущества, переданных в ведение органов местного самоуправления) переходили в общую долевую собственность членов колхоза и работников совхоза, в том числе и ушедших на пенсию;

часть объектов недвижимости колхозов и совхозов и земельных участков, на которых эти объекты расположены, могли перейти в ведение органов местного самоуправления. Это касалось объектов социальной сферы, жилого фонда, внутрихозяйственных дорог, систем энергообеспечения, водоснабжения, газоснабжения, телефонизации и других объектов (п. 5 постановления Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов");

органам местного самоуправления передавались акции и другие свидетельства собственности на стоимость невостребованных при распределении паев (п. 9 постановления Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"). В дальнейшем правовой режим невостребованных земельных паев уточнялся;

собрание трудового коллектива могло принять решение о сохранении прежней формы хозяйствования. В этом случае должна была осуществляться перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством*(3). При этом должно быть обеспечено безоговорочное право выхода со своим земельным и имущественным паем любого участника организации для создания крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия*(4).

Таким образом, реформирование сельскохозяйственного сектора в это время было, по сути, сведено к ряду организационных преобразований, изменяющих правовой статус сельскохозяйственного товаропроизводителя и правовой режим принадлежащего ему имущества и земли.

На чем были основаны эти реформенные действия? Самой известной идеей, неоднократно воспроизводимой в средствах массовой информации, была идея "разгосударствления" сельскохозяйственного производства и обеспечения условий для создания частных крестьянских хозяйств. Кроме того, предполагалось, что раздел земель крупных сельскохозяйственных организаций на земельные доли позволит не только выделить земельные участки для создания фермерских и личных подсобных хозяйств. Считалось, что предусмотренный нормативными актами этого периода относительно свободный оборот земельных долей станет основой перераспределения земельной собственности в аграрном секторе в пользу более эффективных сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В этот период, как мы знаем, не были популярны идеи государственной поддержки сельского хозяйства, часто высказывалось мнение о том, что протекционизм со стороны государства не способствует развитию инициативы сельхозтоваропроизводителя.

Можно сказать, что правовые механизмы аграрной и земельной реформы этого времени вполне соответствовали указанным идеям. Сами же механизмы реформы сводились к тому, что регулирование процессов реорганизации и приватизации в сельском хозяйстве осуществлялось на основании особого перечня нормативных правовых актов. Таким образом, приватизация в этом секторе экономики пошла иначе, чем в иных ее областях. Для правового режима земель сельскохозяйственного назначения это означало в том числе и то, что они надолго "выпали" из общего правового регулирования использования земель в Российской Федерации. Кроме того, инициатива реализации идей реформы по разделу и приобретению прав на имущество и землю возлагалась, по сути, на самих собственников земельных долей и имущественных паев. Публичная власть, обеспечив первые шаги реформы, практически не участвовала в дальнейшем в данном процессе.

Следует заметить, что предполагаемые сроки перераспределения земли и имущества не выдерживались уже в самом начале осуществления реформы. Поэтому государством были предприняты попытки ускорения и упрощения процесса. Так, Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" был допущен свободный оборот земельных долей. Это было связано с тем, что идея распоряжения земельными долями в первоначальный период не была реализована. Однако и на этот раз право распоряжения земельными долями собственники реализовывали весьма слабо.

Теперь уже ясно, что идеи и механизмы реализации прав граждан на землю, задуманные в этот период, практически не сработали. Расчет на инициативу новых собственников себя не оправдал. Граждане не проявили ожидаемого интереса ни к распоряжению земельными долями, ни к созданию крестьянских хозяйств. Более того, активность отсутствовала даже в получении правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на земельные доли.

В то же время было замечено, что на федеральном уровне длительный период времени отсутствовали инициативы по формированию общей для России аграрной политики, которая представляла бы собой комплекс управленческих и правовых мер. Со стороны создавалось впечатление, что государство от аграрного сектора отстранилось.

При этом ситуация усугубилась еще несколькими обстоятельствами. Со временем доходность сельского хозяйства упала. Собственники земельных участков в аграрном секторе не располагали достаточными денежными средствами, необходимыми для оформления прав на землю по вновь установленным федеральными законами правилам*(5).

Как результат сформировалась весьма сложная картина правового режима земель сельскохозяйственного назначения, которая, можно сказать, мало изменилась. До настоящего времени значительная часть земель сельскохозяйственного назначения продолжает находиться в общей долевой собственности большого количества лиц. При этом правовой режим этих земель далек от идеала. Собственники земельных долей часто сами не ведут сельскохозяйственное производство. Обработка земель ведется, как правило, гражданами или сельскохозяйственными организациями, либо оформившими право аренды на эти земельные участки с многочисленными правовыми ошибками, либо не оформившими прав на землю вообще. Кроме того, большое количество земель выведено или выводится из сельскохозяйственного производства практически без контроля со стороны государства.

Одним из шагов в разрешении сложившейся ситуации стало принятие Земельного кодекса РФ 2001 г. и Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Указанным Федеральным законом была предпринята новая попытка решить проблему земельных долей. Одной из основных идей этого Закона, как известно, стало введение механизмов, упрощающих выдел земельных участков в счет земельных долей, а также установление некоторых правовых условий распоряжения земельными участками, находящимися в общей долевой собственности. Статьями названного Закона был введен в том числе особый порядок выдела земельных участков, а также институт общего собрания собственников земельных долей, наделенного отдельными полномочиями по распоряжению земельным участком.

Однако механизмы, введенные Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", значительного эффекта не произвели. Это связано в том числе и с тем, что введенные названным Законом механизмы, по сути, находились в русле тех же идей государственной земельной политики, которые возникли в начале реформ и уже себя не оправдали. Что же касается проблемы оформления прав на земельные участки и земельные доли, то закон практически ее не решал. Кроме того, со временем к существующим проблемам добавилась еще одна. Значительное число собственников земельных долей оказались неизвестными, часть из них умерла. Так возникли "невостребованные земельные доли", правовой режим которых давно вызывает проблемы в толковании и применении.

Таким образом, неудачу, которую потерпела на практике реализация Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", можно в известной степени объяснить отсутствием у законодателя попытки изменить идеологию процесса. В условиях кризиса сельскохозяйственный товаропроизводитель, как и раньше, не видел смысла в надлежащем оформлении прав на землю, в том числе и потому, что надежд на включение этих земель в оборот практически не было.

Однако спустя некоторое время после принятия Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" ситуация стала меняться. Причиной этому явился сам Закон, а также утвержденная в его развитие постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. N 446 Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.

Даже при самом критическом отношении к названному Федеральному закону необходимо признать, что благодаря ему на федеральном уровне было продекларировано обращение к проблемам сельского хозяйства и переход к осуществлению его государственной поддержки.

Кроме того, все направления и механизмы, установленные этим и другими законами, которые упоминались нами ранее, и особенно обеспечение государством создания благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства, потребовали более пристального внимания к тому, в каком состоянии находятся права на сельскохозяйственные земли.

Повлияло еще и то, что в этот период наметились тенденции выхода из кризиса сельского хозяйства. Так, на начало 2010 г. Россия занимала третье место после США и Евросоюза по экспорту зерна. На этом фоне вновь дали о себя знать проблемы оформления прав на землю и правового обеспечения оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Следует признать, что как раньше, так и теперь в аграрном секторе продолжают преобладать государственные инвестиции. Частные инвесторы видят слишком много рисков для вложения капитала в сельское хозяйство. Причиной является отсутствие четкого правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Известно, в частности, мнение многих банков, которые не торопятся выдавать кредиты сельскохозяйственным организациям и фермерам, объясняя это опасением невыполнения ими обязательств по кредитным договорам и ненадежным их обеспечением. Действительно, земля могла бы быть достаточно надежным предметом залога, но только если земельный участок и права на него оформлены надлежащим образом.

К настоящему времени сложилась следующая ситуация. За двадцатилетний период преобразований в сельском хозяйстве только в последнее время наметились позитивные тенденции в развитии аграрного сектора, изменились подходы государства к регулированию сельскохозяйственной экономики. На федеральном уровне заявлено о реализации государственной аграрной политики, в основе которой находятся реализация мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и обеспечение инвестиционной привлекательности сельского хозяйства. Однако правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения основано до сих пор на прежней идеологии и прежних правовых механизмах, которые себя не оправдали.

У многих сельскохозяйственных товаропроизводителей не определены права на землю, не проведен кадастровый учет земельных участков. К настоящему времени из 12 млн. собственников земельных долей (115 млн.  га сельскохозяйственных угодий) только 1,4 млн. этих собственников (18 млн. га) обеспечили кадастровый учет участков и государственную регистрацию своих прав на землю, выделили свои земельные доли в натуре для создания фермерских и личных подсобных хозяйств или передали их в уставные капиталы сельскохозяйственным организациям.

Сложившаяся ситуация существенно затрудняет приобретение прав на земельные участки в целях их эффективного использования, а также использование земельных участков в качестве залога для привлечения кредитов в сельское хозяйство. Кроме того, для формирования земельной политики и в аграрном секторе отсутствует необходимая достоверная, основанная на правильно оформленных кадастровых документах информация о том, какое количество сельскохозяйственных земель в действительности обрабатывается и кем. При этом не прекращаются рейдерские захваты земель, растет коррупция.

В такой ситуации закономерным оказывается вопрос: что предпринимается на федеральном уровне для разрешения этой тяжелой проблемы? В качестве отправной точки предполагается принятие федерального закона, который предусматривал бы комплекс мер по упорядочиванию правового режима земель сельскохозяйственного назначения, и скорейшего и более радикального, чем это есть сейчас, разрешения вопроса земельных долей. Подготовка проекта такого федерального закона в настоящее время осуществляется Государственной Думой*(6).

В процессе формирования новых правовых механизмов, в том числе и механизмов воздействия на оборот земель сельскохозяйственного назначения, закрепленных указанным законопроектом, можно заметить несколько основных идей. Одна из них заключается в признании важности участия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления в обеспечении развития аграрных производственных отношений. При этом предполагается, что меры государственной поддержки в сельском хозяйстве должны иметь адресный характер, означающий определение в правовом механизме конкретных субъектов, т.е. сельскохозяйственных товаропроизводителей, как получателей этой поддержки. Для этого важна не столько организационно-правовая форма товаропроизводителя (крестьянское хозяйство, личное подсобное хозяйство, акционерное общество, кооператив и др.), сколько точное определение его правового статуса и правого режима имущества, включая земельные участки.

Предоставленные ранее права на земельные участки, в том числе земельные доли, должны быть обеспечены и защищены. При этом предполагается введение в дальнейшем более четких требований по надлежащему использованию сельскохозяйственных земель в соответствии с их целевым назначением и введение процедур, позволяющих привлекать лиц, нарушающих эти требования, к ответственности, вплоть до принудительного прекращения прав на землю.

Последняя мера должна не только иметь характер санкции за ненадлежащее исполнение закона, но и работать как механизм перераспределения земель в поддержку эффективных пользователей. Косвенно на достижение этих целей направлено предусмотренное упомянутым законопроектом изменение, согласно которому за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков должно следовать не изъятие их в государственную собственность (как это происходит сейчас), а продажа с публичных торгов новым собственникам.

В целях улучшения ситуации законопроектом предусмотрены нормы, способствующие более активному участию публичной власти в решении "застарелых" проблем неоформления прав на земельные участки. В частности, в этих целях предполагается обязать орган местного самоуправления обеспечить проведение общих собраний собственников земельных долей, учет невостребованных долей и организацию кадастровых работ.

Таким образом, меры, предусмотренные законопроектом, направлены, с одной стороны, на разрешение "застарелых" проблем правового обеспечения оборота земельных долей, с другой - на обеспечение такого правового режима земель сельскохозяйственного назначения, который бы в большей степени, чем это есть сейчас, отвечал развитию аграрного сектора экономики. Как будут реализованы эти намерения, покажет время.

В завершение хотелось бы заметить, что разработка любого механизма правового воздействия на общественные отношения не может иметь умозрительный характер. Правдивое и ясное представление о реальном состоянии сферы регулируемых отношений является важной составляющей, от которой может зависеть успех всего дела. Опыт аграрной реформы в России последнего времени может служить подтверждением этому. Приходится признать, что на протяжении аграрной реформы правовые и управленческие идеи, важные и обоснованные сами по себе, не всегда реализовывались на практике. Связано это с тем, что уже сложившиеся отношения и интересы зачастую не учитывались. Поэтому очень важно как отслеживать негативные явления, так и изучать их причины, что позволит исправить ошибки в правовом регулировании. При применении норм права на практике (в конкретных отношениях между конкретными людьми) общество как бы проверяет на прочность теоретические представления о преобразовании конкретных сложившихся жизненных обстоятельств. Отсюда следует, что частью разработки любого правового механизма, в том числе и в аграрной сфере, должно быть тщательное исследование предмета регулирования - реальных общественных отношений и их участников.

Библиографический список

Боголюбов С.А. Новый этап аграрной реформы России // Журнал российского права. 2007. N 12.

Быстров Г.Е. Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков России // Право и политика. 2006. N 3.

Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. 2006. N 4.

Козырь М.И. Аграрное право России. М., 2008.

Минина Е.Л. Законодательное обеспечение аграрной политики в России // Журнал российского права. 2006. N 5.

Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009.

Е.А. Галиновская,

ведущий научный сотрудник отдела аграрного,

экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В последнее время проблемам государственного регулирования аграрных отношений было посвящено несколько публикаций, среди них: Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2009; Козырь М.И. Аграрное право России. М., 2008; Боголюбов С.А. Новый этап аграрной реформы России // Журнал российского права. 2007. N 12; Галиновская Е.А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. 2006. N 4; Минина Е.Л. Законодательное обеспечение аграрной политики в России // Журнал российского права. 2006. N 5; Быстров Г.Е. Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков России // Право и политика. 2006. N 3.

*(2) Иные направления аграрной политики в этот период не получили столь же внятного выражения в законодательстве.

*(3) Перерегистрация колхоза, например, должна была происходить на основании Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации".

*(4) См.: Постановление Правительства РФ от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации".

*(5) Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в настоящее время утратил силу), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" требовали соблюдения новых условий постановки земельных участков на кадастровый учет и государственный регистрации прав на них.

*(6) См.: Проект федерального закона N 130822 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения".