Значение градостроительного плана земельного участка при правовой оценке инвестиций (И. Дикарев, "Корпоративный юрист", N 6, июнь 2010 г.)

Значение градостроительного плана земельного участка при правовой оценке инвестиций

Проведение правового анализа девелоперского инвестиционного проекта представляет собой многогранную и структурированную работу, включающую анализ и оценку различных факторов, влияющих на возможность реализации проекта на выбранном земельном участке, исходя из его текущего правового положения. Автор статьи разъясняет, какие этапы нужно пройти заказчику для реализации проекта.

Как правило, первоначальная оценка правового положения земельного участка фокусируется на виде его разрешенного использования, категории и назначении. Далее рассматриваются способ и путь приобретения участка и имеющиеся обременения. Ранее проанализировать возможность осуществления инвестиционного проекта в строительстве в заявленных параметрах на конкретном участке представлялось затруднительным, однако ситуация должна измениться в лучшую сторону после того, как на практике заработают отдельные положения Градостроительного кодекса РФ. Это произойдет с приведением в соответствие с ним регионального законодательства и появлением возможности практического использования, введенного Градостроительным кодексом, нового документа - градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ).

Понятие ГПЗУ

Понятие ГПЗУ введено Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ), вступившим в действие в основной своей части 30 декабря 2004 г. В силу ряда причин, в частности, обусловленных отдельными положениями ГрК РФ, а также социально-экономической ситуацией, действие норм, касающихся градостроительного плана земельного участка, фактически было заморожено*(1).

Замораживание норм связано с необходимостью проведения большой практической работы по подготовке градостроительной документации, введенной Градостроительным кодексом РФ, в т.ч. генеральных планов муниципальных образований, от наличия которых, по сути, зависит разработка ГПЗУ. Проблему разработки генеральных планов можно отчетливо пронаблюдать на примере г. Москвы.

Для того чтобы в полной мере определить понятие ГПЗУ, необходимо коснуться нескольких предшествующих ему ключевых моментов, одним из которых является насущный в данный момент вопрос разработки генеральных планов. ГрК РФ предусматривает несколько уровней документов территориального планирования и градостроительного зонирования. К указанным документам относятся, в частности, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (ст. 18 ГрК РФ) и правила землепользования и застройки.

Генеральные планы муниципальных образований содержат карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы) (ст. 23 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки, в свою очередь, устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты. Под территориальными зонами ГрК РФ понимает зоны, для которых определены границы и установлены градостроительные регламенты, а под градостроительными регламентами - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения на использование земельных участков и объектов капитального строительства.

Упрощенно говоря, совокупность указанных документов генерального плана и правил землепользования и застройки в общем масштабе определяет, каким образом территориально распланировано муниципальное образование, т.е. где какие территориальные зоны расположены (генеральный план) и как этими зонами руководствоваться (правила землепользования и застройки).

На основании документов территориального планирования (генеральный план) осуществляется подготовка документов по планировке территорий. К таковым относятся проект планировки территории, проект межевания территории и градостроительный план земельного участка (п. 5 ст. 41 ГрК РФ). Как видно, градостроительный план земельного участка является низшим звеном в иерархии документов по планировке территории. ГПЗУ разрабатывается непосредственно для конкретного участка и служит документом, определяющим его правовое положение в градостроительной сфере.

Проведя анализ ГПЗУ, можно установить существующие градостроительные условия и требования для данного земельного участка. Так, получив информацию о градостроительном регламенте участка, можно определить, какие виды разрешенного использования установлены для него и каковы его предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельного участка и объектов капитального строительства.

Например, выявление несоответствия видов разрешенного использования, предельных (минимальные и (или) максимальные) размеров и предельных параметров земельных участков или объектов капитального строительства градостроительному регламенту обусловливает возможность использовать этот земельный участок только в текущем состоянии, без каких-либо изменений либо осуществлять на нем строительство или реконструкцию только согласно установленному для него регламенту.

Состав сведений, включаемых в ГПЗУ (п. 3 ст. 44 ГрК РФ):

1) границы земельного участка;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

4) информация о градостроительном регламенте с информацией обо всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка; а в случае отсутствия градостроительного регламента - информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на нем;

5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на нем (в случае если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для него не устанавливается градостроительный регламент);

6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7) информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженер но-технического обеспечения (технические условия);

8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Информация, которая содержится в ГПЗУ, позволяет провести анализ инвестиционного проекта в области строительства с точки зрения возможности его фактической реализации и сделать заключение о том, насколько заявленные в нем параметры коррелируют с реальным правовым положением земельного участка. Проанализировав ГПЗУ, юридический департамент инвестора может определить четкий круг вопросов, которые должны быть урегулированы для принятия решения об участии в проекте, и об имеющихся рисках.

Необходимо отметить, что в соответствии с ГрК РФ ГПЗУ имеет еще несколько с основных назначений, например служит одним из оснований:

- для выдачи разрешения на строительство (ч. 1 ст. 51), так как является тем документом, на соответствие с которым проверяется разработанная проектная документация при ее государственной экспертизе, в результате чего уполномоченный орган выдает застройщику разрешение на строительство (ст. 51 ГрК РФ);

- подготовки проектной документации (ч. 11 ст. 48 ГрК РФ);

- выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 1 ст. 55) как документа, на соответствие которому удостоверяется построенный, реконструированный, отремонтированный объект капитального строительства

То есть анализ ГПЗУ позволяет оценить не только возможность реализации инвестиционного проекта на его начальной стадии, но и уже имеющуюся разработанную проектную документацию на конкретный проект или на уже реализуемый, но еще не легализованный в законодательном порядке проект.

Форма ГПЗУ в соответствии с п. 5 ст. 41 ГрК РФ устанавливается Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. N 40 (ред. от 29 декабря 2008 г.) определено, что форму градостроительного плана земельного участка определяет Министерство регионального развития Российской Федерации. Форма ГПЗУ непосредственно определена постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка". Порядок заполнения формы ГПЗУ определен приказом Минрегиона России от 11 августа 2006 г. N 93 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка".

Порядок разработки ГПЗУ

Наличие или отсутствие ГПЗУ само по себе свидетельствует о степени готовности проекта и проведении предварительных этапов его реализации. Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства участкам в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа. В связи с тем, что разработка проектов межевания осуществляется в рамках разработки документов территориального планирования (генплана), достаточно интересным представляется порядок получения ГПЗУ в виде отдельного документа.

Как уже отмечалось, утверждение и разработка документов территориального планирования муниципальных образований, а также документов по планировке территории отнесены к полномочиям органов местного самоуправления (ст. 8 ГрК РФ). Таким образом, разработка и утверждение ГПЗУ в составе документов по планировке территорий осуществляется местными органами власти на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических и градостроительных регламентов (пп. 5, 10 ст. 45 ГрК РФ). По сути, эти положения означают, что до принятия генерального плана и правил землепользования и застройки разработка ГПЗУ не производится, однако п. 17 ст. 46 ГрК РФ предусматривает упрощенный порядок получения ГПЗУ на конкретный участок без разработки документации по планировки территории*(2).

В этом случае правообладатель, предполагающий осуществить строительство на указанном участке, должен обратиться в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его.

Обратимся к сложившейся по этому вопросу судебной практике. Например, в постановлении ФАС Дальневосточного округа от 15 сентября 2009 г. N Ф03-4723/2009 по делу N А51-13861/2008 отмечено, что при несоблюдении предпринимателем процедуры выбора земельного участка для строительства (предусмотренного положениями ст. 31 Земельного кодекса РФ) и предварительного согласования размещения объекта у администрации муниципального образования отсутствуют правовые основания для утверждения градостроительного плана спорного земельного участка, в связи с чем ошибочно принятое решение может быть отменено.

Как указал суд, "в составе градостроительного плана земельного участка указывается в том числе информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

С заявлением о предоставлении земельного участка под строительство предприниматель в орган местного самоуправления не обращался, и последним соответствующее решение не принималось. Следовательно, предпринимателем не соблюдена процедура выбора земельного участка для строительства и предварительного согласования размещения объекта, предусмотренная ст. 31 Земельного кодекса РФ.

Спорным земельным участком предприниматель Д. пользуется на основании заключенного с администрацией договора аренды от 23 ноября 2004 г. N 208, в соответствии с которым земельный участок предоставлен для эксплуатации оптово-торговой базы, а не для строительства".

То есть исходя из наличия или отсутствия ГПЗУ у правообладателя, при анализе проекта можно косвенно ставить вопрос о соблюдении им предварительных этапов, в том числе процедуры по выбору земельного участка для строительства*(3) и соответственно определять степень проработки всего инвестиционного проекта, а также процедур, которые еще предстоит пройти.

Порядок получения ГПЗУ

Необходимо затронуть вопрос получения ГПЗУ. Градостроительный план земельного участка доступен лицу, обладающему данным участком в соответствии с имеющимся титулом (собственник, арендатор, пользователь). Соответственно указанный при проведении правового анализа проекта документ необходимо запрашивать у такого лица, то есть самостоятельно - вне зависимости от титульного владельца земельного участка - получить ГПЗУ нельзя.

Федеральное законодательство не определяет порядок получения ГПЗУ, так как этот вопрос находится в ведении органов местного самоуправления. Например, в Москве с сентября 2008 г. (т.е. еще до разработки генерального плана) действует постановление правительства Москвы от 2 сентября 2008 г. N 801-ПП "О порядке разработки, оформления и утверждения градостроительных планов земельных участков на территории города Москвы". Выдача ГПЗУ в столице находится в ведении Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы. Срок подготовки ГПЗУ составляет тридцать дней. В соответствии с указанным постановлением подготовка ГПЗУ осуществляется по заявлению собственника, арендатора, пользователя земельного участка, расположенного на территории Москвы, в т.ч. имеющего намерение осуществить проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, в частности, в целях изменения (выбора) вида разрешенного использования земельного участка.

Существует положительная судебная практика по оспариванию бездействия органов муниципальной власти по выдаче ГПЗУ*(4). Таким образом, запрашивать у правообладателя земельного участка ГПЗУ можно уже сейчас.

В заключение необходимо отметить следующее. Несмотря на то что градостроительный план земельного участка в своем основном значении как документ по планировке территории пришел на смену так называемому архитектурно-планировочному заданию, которое было предусмотрено Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", использование указанного документа представляется не менее полезным при проведении правового анализа инвестиционного проекта в области строительства или приобретении земельного участка. Полагаем, что в указанном контексте ГПЗУ получит не менее широкое применение.

И. Дикарев,

адвокат, член адвокатской палаты

г. Москвы, налоговый консультант

"Корпоративный юрист", N 6, июнь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Например, в Москве в августе 2008 г. была приостановлена выдача так называемых актов разрешенного использования, введенных местным законодательством, и введены понятия, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ.

*(2) Законодатель специально сделал такое исключение, поскольку ГПЗУ является, как было отмечено, одним из основных документов необходимых для получения разрешения на строительство, введения готового объекта в эксплуатацию. В связи с этим законодатель не мог поставить в зависимость получение ГПЗУ от готовности всего комплекса документов по тер. планированию и планировке территорий.

*(3) Например, такой процедуры, как изменение разрешенного использования предусмотренного договором аренды земельного участка, т.к. отсутствие указанных действий может повлечь за собой увеличение стоимости проекта. В г. Москве в соответствии с положениями постановления правительства Москвы от 25.04.2006 N 273-ПП "О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве" увеличение может доходить до 80% от кадастровой стоимости земельного участка.

*(4) Определение ВАС РФ от 18.08.2008 N 10174/08 по делу N А73-11046/2006-21.