О дисциплинарном судебном присутствии, судебной системе, видах судопроизводства и разделении властей (А.Ф. Воронов, "Законодательство", N 10, октябрь 2010 г.)

О дисциплинарном судебном присутствии, судебной системе, видах судопроизводства и разделении властей

Изменение судебной системы государства - далеко не рядовое событие. Поэтому нормы Федерального конституционного закона от 9 ноября 2009 г. N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии"*(1) (далее - Закон), а также нескольких разработанных в развитие его положений федеральных законов требуют глубокого анализа и широкого обсуждения*(2). Принятие этих актов не только затрагивает права судей, оно также ставит перед юридической наукой и законодательной практикой ряд вопросов теоретического и практического характера, связанных с составом судебной системы, установлением правил судопроизводства, порядком формирования судов в России и др. Некоторые из этих вопросов будут рассмотрены в настоящей статье.

В соответствии со ст. 1 Закона Дисциплинарное судебное присутствие является судебным органом, рассматривающим дела по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и по обращениям на решения Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации об отказе в досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.

"Судебный орган" - не вполне ясное словосочетание, от которого законодатель уже давно пытается отказаться именно ввиду его неопределенности. В Конституции РФ оно употребляется редко (ст. 72, 126, 127), Основной закон РФ оперирует прежде всего понятием "суд": "Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом" (ч. 1 ст. 118), "Создание чрезвычайных судов не допускается" (ч. 3 ст. 118), "Разбирательство дел во всех судах открытое" (ч. 1 ст. 123) и т.д. (см. также ст. 11, 19, 20, 32, 35, 46, 47, 49, 50, 83, 85, 119, 120, 124, 138 Конституции РФ).

"Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия", - установлено Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

Возникает вопрос: является ли Дисциплинарное судебное присутствие судом и осуществляет ли оно правосудие, учитывая, что квалификационные коллегии судей судами не являются и правосудие не осуществляют?

Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. N 5-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статьи 4 и 15 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"*(3) включил в перечень федеральных судов России, представленный в ч. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", Дисциплинарное судебное присутствие. Таким образом, указанный судебный орган является судом. Логично было бы, учитывая сказанное, соответственно дополнить главу 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", которая называется "Суды", но в которой Дисциплинарное судебное присутствие пока не упоминается.

В связи с появлением нового федерального суда переосмысления требует теория судебной подведомственности. Нуждаются в корректировке и некоторые процессуальные нормы.

Например, ни ст. 22, ни глава 25 ГПК РФ не упоминают о Дисциплинарном судебном присутствии, хотя формально дела, подведомственные Дисциплинарному судебному присутствию, могут рассматриваться как дела, подведомственные судам общей юрисдикции. Возможно, следует дополнить либо указанную статью, либо названную главу ГПК РФ нормой, подобной норме ч. 3 ст. 22 ГПК РФ*(4) или ч. 3 ст. 251 ГПК РФ*(5). Формулировка может быть, например, такой: "Суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные настоящей главой, за исключением дел, отнесенных федеральным конституционным законом к ведению Дисциплинарного судебного присутствия".

Итак, если Дисциплинарное судебное присутствие является судом, то оно должно осуществлять правосудие и формироваться как суд в соответствии с Конституцией РФ. Но что значит "осуществлять правосудие"? Ученые отвечают на этот вопрос по-разному.

Так, по мнению Н.Л. Граната, "содержание правосудия образуют деятельность суда по рассмотрению споров о праве, разбирательство дел (конституционных, уголовных гражданских, административных) с использованием особой процессуальной формы"*(6).

А.Т. Боннер утверждает, что "правосудием... является рассмотрение и разрешение судами в установленном законом процессуальном порядке конкретных судебных дел с вынесением по ним законных, обоснованных и справедливых судебных постановлений"*(7).

"Правосудие - пишет М.К. Треушников, - специальный вид государственной деятельности и осуществляется только судьями, наделенными полномочиями в установленном порядке, и в строго процессуальной форме, установленной процессуальным законом"*(8).

Приведем еще несколько мнений: "Правосудие - вид государственной деятельности, связанной с разрешением различных споров о действительном или предполагаемом нарушении норм права. Оно осуществляется от имени государства судами путем рассмотрения в судебном заседании гражданских, уголовных и иных дел в установленных законом процессуальных формах при соблюдении порядка, правил и принципов судопроизводства"*(9); "Правосудие - это осуществляемая в установленном законом особом процессуальном порядке деятельность суда по разбирательству в судебных заседаниях при участии сторон гражданских и уголовных дел и их справедливому разрешению на основе закона, направленная на защиту личности, ее прав и свобод, интересов общества от правонарушителей, укрепление законности и правопорядка"*(10); "Совокупность судов именуется юстицией (от лат. слова justitia - справедливость), а деятельность судов по разрешению правовых конфликтов - юрисдикционной (правосудием)"*(11).

При всем различии приведенных точек зрения они сходятся в том, что главная характеристика правосудия - рассмотрение юридических дел в установленном законом порядке. Она соответствует целям деятельности и полномочиям Дисциплинарного судебного присутствия.

То, что Дисциплинарное судебное присутствие осуществляет правосудие, подтверждается и изменением п. 3 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ*(12), который Федеральным законом от 9 ноября 2009 г. N 246-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства о дисциплинарной ответственности судей"*(13) изложен в следующей редакции: "...3) об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки (за исключением случаев прекращения полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков)". Иными словами, дела, подсудные Верховному Суду РФ, передаются в ведение другого суда.

Невозможно предположить, что данная категория дел изымается из судебной подведомственности, это нарушало бы нормы ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод", "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд"*(14).

Часть 2 ст. 118 Конституции РФ устанавливает, что "судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Значит, Дисциплинарное судебное присутствие должно осуществлять правосудие посредством одного из видов судопроизводства. Но какого именно?

На первый взгляд, ответ на этот вопрос дает сам Закон в ч. 1 ст. 6: "Дисциплинарное судебное присутствие в порядке, предусмотренном главами 23 и 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным конституционным законом и Регламентом Дисциплинарного судебного присутствия, осуществляет следующие полномочия...". Однако анализ норм Закона позволяет утверждать, что, возможно, законодателем предпринята попытка создать новый, не предусмотренный Конституцией РФ вид судопроизводства, несколько отличающийся от гражданского*(15). Об этом свидетельствуют нормы ст. 6 ("Полномочия Дисциплинарного судебного присутствия"), 7 ("Порядок рассмотрения Дисциплинарным судебным присутствием жалоб и обращений"), 8 ("Заседания Дисциплинарного судебного присутствия и порядок принятия решений") и др. Закона.

Сам по себе этот факт не является экстраординарным. Например, судопроизводство в арбитражных судах многими учеными и практиками воспринимается не как разновидность гражданского и административного судопроизводства, а как самостоятельный вид судопроизводства, по каким-то причинам не упомянутый в Конституции РФ. Но порядок судопроизводства является весьма важной гарантией соблюдения прав, свобод и законных интересов лиц, обращающихся за судебной защитой, и его регламентация должна быть ясной и последовательной.

Соблюдается ли это требование в данном случае? Сама норма о "порядке, предусмотренном главами 23 и 25 Гражданского процессуального кодекса", не вполне корректна. Главы 23 и 25 ГПК РФ не могут регулировать судопроизводство самостоятельно, в отрыве от других глав Кодекса. Указанными главами установлены лишь особенности рассмотрения и разрешения дел, возникших из публичных правоотношений, а сам базовый порядок рассмотрения определен в других - предшествующих и последующих - главах ГПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 246 ГПК РФ "дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, установленными настоящей главой, главами 24-26 настоящего Кодекса и другими федеральными законами".

Таким образом, общие нормы ГПК РФ должны распространяться и на порядок рассмотрения дел Дисциплинарным судебным присутствием. Значит, если рассуждать логически, дела в Дисциплинарном судебном присутствии следует рассматривать по общим правилам ГПК РФ с особенностями, предусмотренными главами 23 и 25 ГПК, Федеральным конституционным законом "О Дисциплинарном судебном присутствии" и регламентом Дисциплинарного судебного присутствия (далее - Регламент). В результате многочисленные особенности наслаиваются одна на другую, и за ними уже с трудом просматриваются базовые нормы*(16). Это особенно наглядно проявляется в содержании Регламента, который фактически представляет собой самостоятельный нормативный правовой акт организационно-процессуального характера, подробно регламентирующий порядок формирования Дисциплинарного судебного присутствия и рассмотрения им дел.

Например, для возбуждения гражданского дела по общему правилу в суд подается исковое заявление, содержание которого и прилагаемые к нему документы должны соответствовать нормам ст. 131, 132 ГПК РФ. По делам из публичных правоотношений в суд подается не исковое заявление, а заявление, особенности содержания которого предусмотрены главами 23-26 ГПК РФ. В свою очередь, для возбуждения гражданского дела в Дисциплинарном судебном присутствии следует написать не исковое заявление и не заявление, а жалобу или обращение, особенности содержания которых указаны в ст. 10 Регламента*(17).

Большое количество особенностей, которые следует учитывать при возбуждении и рассмотрении дел, - не главная сложность. Проблема состоит в правильности их сочетания, в выстраивании верной иерархии особенностей, в устранении конфликтов как между нормами, определяющими особенности производства, так и между ними и базовыми процессуальными нормами.

Так, согласно ч. 1 ст. 116 ГПК РФ "судебная повестка, адресованная гражданину, вручается ему лично под расписку на подлежащем возврату в суд корешке повестки", а в силу п. 5 ст. 5 Регламента "извещение считается врученным лицу, участвующему в деле, если оно доставлено по адресу... места жительства лица". Как толковать подобную "особенность"? Что означает формулировка "извещение доставлено", надо ли вручать его обязательно под расписку?

В соответствии с ч. 4 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 1000 руб.

Распространяется ли данное положение на порядок рассмотрения дела в Дисциплинарном судебном присутствии при наличии в п. 5 ст. 5 Регламента нормы о том, что "неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания и не заявивших ходатайства об отложении судебного заседания в связи с невозможностью их присутствия в судебном заседании по уважительной причине, не является препятствием к рассмотрению дела", а в подп. 6 п. 1 ст. 16 Регламента - нормы о том, что "неявка в судебное заседание лиц, присутствие которых признано Дисциплинарным судебным присутствием необходимым для правильного рассмотрения дела", является основанием для отложения заседания?

Подобные вопросы при изучении Регламента возникают постоянно. Является ли исчерпывающим установленный в ст. 8 Регламента список лиц, участвующих в деле? Можно ли в определенных случаях отказать в принятии обращения или жалобы, оставить их без движения? Можно ли оставить жалобу и обращение без рассмотрения, учитывая, что подобные институты Регламентом не установлены? Почему в соответствии со ст. 9 и 10 Регламента "действия по подготовке дела к рассмотрению в судебном заседании" производит секретариат, а не сам член присутствия?*(18) И т.д. и т.п.

Обратимся к вопросу о статусе Регламента. Допустимо ли прямое регулирование порядка судопроизводства актом, который утверждается "совместным постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" (ч. 5 ст. 5 Закона)*(19)? Конечно, можно рассуждать о том, что принцип разделения властей следует трактовать не ортодоксально, а с учетом современных реалий, что из него установлено много исключений, что элементы прецедентного права вполне могут быть востребованы и в континентальных системах права. Но легитимно ли положение, при котором судьи двух высших судов фактически устанавливают особые правила судопроизводства в одном из федеральных судов?

Как известно, ни ст. 1 ГПК РФ, ни ст. 3 АПК РФ, по крайней мере пока, не относят постановления Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ к источникам соответственно гражданского и арбитражного процессуального права.

Особенно необычно и непривычно звучит положение п. 1 ст. 4 Регламента: "Производство в Дисциплинарном судебном присутствии осуществляется в порядке, предусмотренном главами 23 и 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Федеральным конституционным законом "О Дисциплинарном судебном присутствии" и настоящим Регламентом, а в случаях, не урегулированных ими, - по общим правилам искового производства, установленным Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации".

Необычно здесь то, что норма постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ поставлена в один ряд с нормой федерального закона, а возможно, и уровнем выше. Эта конструкция, видимо, ждет специальных исследований теоретиков права. Совместима ли она, например, с нормой ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, согласно которой "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом"? Можно ли признать ее соответствующей норме ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", гласящей: "Единство судебной системы Российской Федерации обеспечивается путем... соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства" (выделено мной. - А.В. )?

Вернемся к вопросу о статусе Дисциплинарного судебного присутствия. Если мы признаем его самостоятельным федеральным судом, то и формироваться он должен соответственно. Главными нормами в данном случае будут нормы ч. 1 и 2 ст. 128 Конституции РФ:

"1. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

2. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом" (выделено мной. - А.В. ).

Таким образом, выстраивается следующая логическая цепочка. Дисциплинарное судебное присутствие - это федеральный суд (ч. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"), следовательно, судьи этого суда должны назначаться Президентом РФ.

Однако в соответствии со ст. 4 Закона "члены Дисциплинарного судебного присутствия избираются на Пленуме Верховного Суда Российской Федерации и Пленуме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней".

Разрешение данного противоречия ссылкой на то, что кандидаты в члены присутствия уже являются судьями, назначенными в соответствии с Конституцией РФ, не вполне убеждает: присутствие является, как уже отмечалось, самостоятельным федеральным судом, а не составной частью, филиалом или представительством Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, а значит, его члены осуществляют правосудие именно в Дисциплинарном судебном присутствии, а не в иных федеральных судах, являются судьями именного этого суда, а не иного федерального суда.

При таком формировании Дисциплинарного судебного присутствия возникает вопрос об обеспечении независимости судей (напомним, в силу ч. 1 ст. 120 Конституции РФ "судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону"), особенно при обращении в Дисциплинарное присутствие Председателя Верховного Суда РФ или Председателя ВАС РФ, а также при рассмотрении дел с участием судей Верховного Суда РФ и ВАС РФ.

Мы указали лишь на некоторые из вопросов, возникающих при изучении Федерального конституционного закона "О Дисциплинарном судебном присутствии". Можно соглашаться или не соглашаться с Т.Г. Морщаковой, которая сказала о проекте этого акта: "Здесь все нарушено, что только можно нарушить"*(20). Между тем проект, не претерпев значительных изменений, стал законом. Полагаем, что возникшие проблемы следует решать как можно скорее, и это, с нашей точки зрения, неоспоримо.

Список литературы

1. Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998.

2. Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М., 2004.

3. Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2006.

4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М., 2009.

5. Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". М., 2002.

6. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. М., 2000.

7. Юдин А.В. Процессуальные аспекты функционирования Дисциплинарного судебного присутствия // Вестник ВАС РФ. 2010. N 2.

8. Куликов В. "К ответу, ваша честь". В России создается суд для людей в мантиях // Российская газета. 2009. 11 ноября.

9. Самарина А. Судебное удвоение. Дисциплинарное присутствие, уверены эксперты, будет дублировать существующий аналогичный орган // Независимая газета. 2009. 30 сентября.

А.Ф. Воронов,

доктор юридических наук,

профессор, заслуженный юрист РФ

"Законодательство", N 10, октябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2009. 11 ноября.

*(2) См., напр.: Юдин А.В. Процессуальные аспекты функционирования Дисциплинарного судебного присутствия // Вестник ВАС РФ. 2010. N 2. С. 40-47; Куликов В. "К ответу, ваша честь". В России создается суд для людей в мантиях // Российская газета. 2009. 11 ноября; Самарина А. Судебное удвоение. Дисциплинарное присутствие, уверены эксперты, будет дублировать существующий аналогичный орган // Независимая газета. 2009. 30 сентября.

*(3) Российская газета. 2009. 11 ноября.

*(4) "Суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов" (ч. 3 ст. 22 ГПК РФ).

*(5) "Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации" (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ).

*(6) Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. С. 440.

*(7) Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М., 2004. С. 38.

*(8) Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2006. С. 66.

*(9) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 287.

*(10) Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону "О статусе военнослужащих". М., 2002. С. 447.

*(11) Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. М., 2000. С. 172.

*(12) Пункт 3 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ ("Гражданские дела, подсудные Верховному Суду Российской Федерации") до внесения изменений устанавливал, что Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела "об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки".

*(13) Российская газета. 2009. 11 ноября.

*(14) В пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" четко сказано, что "в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (статья 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации")...".

*(15) См.: Юдин А.В. Указ. соч. С. 41.

*(16) Там же. С. 44.

*(17) Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 4 февраля 2010 г. N 3/2 "О регламенте Дисциплинарного судебного присутствия".

*(18) Часть 2 ст. 147 ГПК РФ гласит: "Подготовка к судебному разбирательству является обязательной по каждому гражданскому делу и проводится судьей с участием сторон, других лиц, участвующих в деле, их представителей".

*(19) А.В. Юдин называет установление правил рассмотрения дел как законом, так и Регламентом, "утверждаемым совместным постановлением пленумов Верховного Суда РФ и ВАС РФ", "феноменальным явлением" (Юдин А.В. Указ. соч. С. 44-45).

*(20) Цит. по: Самарина А. Судебное удвоение. Дисциплинарное присутствие, уверены эксперты, будет дублировать существующий аналогичный орган // Независимая газета. 2009. 30 сентября (http://www.Nog.ru/politics/2009-09-30/4_double.html).