Нецелевое использование средств: незаконная выплата заработной платы и компенсаций (М.Р. Зарипова, "Оплата труда в бюджетном учреждении: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2010 г.)

Нецелевое использование средств: незаконная выплата заработной платы и компенсаций

Нецелевое использование бюджетных средств является одним из грубых нарушений бюджетного законодательства. Его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент ее осуществления. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений*(1).

Факты нецелевого использования бюджетных средств выявляются при совершении различных операций, в том числе операций, связанных с выплатой заработной платы и компенсаций работникам учреждений. Вниманию читателей представлен анализ арбитражной практики за 2009-2010 годы.

В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств - это использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Что подразумевается под целевым характером бюджетных средств? Ни для кого не секрет, что порой руководители бюджетных организаций по-своему трактуют данную норму: для них все расходы носят целевой характер. Согласно ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом в соответствии со ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета. Порядок отражения кассовых операций по кодам классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ) устанавливается указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утверждаемыми Минфином на соответствующий финансовый год. В 2010 году они утверждены Приказом Минфина РФ от 30.12.2009 N 150н, а методические рекомендации по их применению доведены финансовым ведомством в Письме от 05.02.2010 N 02-05-10/383.

Таким образом, нецелевой характер будет иметь любая расходная операция:

- совершенная без правового основания;

- не предусмотренная сметой доходов и расходов учреждения;

- не соответствующая указаниям о применении бюджетной классификации (при условии, что она приведена в данном документе и методических рекомендациях главного распорядителя бюджетных средств по реализации государственной учетной политики);

- не подтвержденная документально (при проверках контролирующих органов будет квалифицирована как нецелевое использование бюджетных средств).

Для справки. Согласно ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование бюджетных средств налагается штраф:

- на должностных лиц - от 4 000 до 5 000 руб.;

- на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб.

Ниже рассмотрим примеры нарушений, которые были выявлены по результатам проверок Росфиннадзора и квалифицированы судом как нецелевое использование бюджетных средств.

Нарушение указаний о применении бюджетной классификации РФ является нецелевым использованием бюджетных средств

Постановление ФАС ВСО от 19.02.2009 N А33-6767/08-Ф02-7084/08. Предметом спора послужило постановление Росфиннадзора о привлечении к ответственности бюджетной организации (военного госпиталя) по ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ по факту выявленного нарушения, выразившегося в нецелевом использовании бюджетных средств, в виде оплаты услуг нотариуса по подстатье 211 "Заработная плата" вместо подстатьи 226 "Прочие услуги", что не соответствует Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденным Приказом Минфина РФ от 08.12.2006 N 168н (действовавшим до 01.01.2008) (далее - Указания N 168н). В свое оправдание организация заявила, что действовала в состоянии крайней необходимости, так как имелась реальная опасность, непосредственно угрожающая учреждению, а также охраняемым законом интересам общества и государства. Кроме того, учреждение полагает, что срок давности привлечения к административной ответственности истек на момент рассмотрения дела судами, поэтому оспариваемое постановление должно быть отменено.

Судами установлено, что согласно смете доходов и расходов на 2007 год и выписке из лицевого счета учреждения на 02.07.2007 при оплате услуг нотариуса учреждение имело достаточный остаток денежных средств, выделенных по подстатье 226 "Прочие услуги", для их оплаты. Однако госпиталем была совершена расходная операция в нарушение действовавших Указаний N 168н.

В связи с этим суды правомерно признали, что использование учреждением денежных средств в виде расходования бюджетных денежных средств, предназначенных на выплату заработной платы работникам, на оплату услуг нотариуса является нецелевым использованием средств федерального бюджета и образует объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ.

Объективная сторона вменяемого учреждению правонарушения характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции.

Довод госпиталя о том, что срок давности привлечения учреждения к административной ответственности истек на момент рассмотрения дела судами, проверен, однако не может быть принят во внимание, как несостоятельный в правовом отношении и не основанный на материалах дела.

В силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение бюджетного законодательства РФ не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В рассматриваемом случае административное правонарушение совершено 02.07.2007 при осуществлении расходно-кассовой операции и на момент вынесения оспариваемого постановления от 13.05.2008 годичный срок давности привлечения к административной ответственности не пропущен, в связи с чем суды правильно признали, что административные процедуры наложения наказания осуществлены с соблюдением законодательства РФ.

Выплата заработной платы и компенсаций без правовых оснований является нецелевым использованием бюджетных средств

Постановление ФАС ВВО от 21.06.2010 N А29-9976/2009. Спорная ситуация, которая была вынесена на рассмотрение федерального арбитражного суда, заключалась в оплате труда младшего медицинского персонала (санитарок) и иных лиц, не являющихся медработниками, за счет средств федерального бюджета, выделенных кардиоцентру на выполнение государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП) в рамках национального проекта "Здоровье".

Руководствуясь пп. 6 п. 1 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (далее - Закон N 198-ФЗ) и Постановлением Правительства РФ от 05.05.2007 N 266 "Об оказании в 2008 году высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета", суд пришел к выводу о неправомерности использования кардиоцентром бюджетных средств.

В силу норм Закона N 198-ФЗ Правительство РФ обязано направлять в устанавливаемом им порядке бюджетные ассигнования, предусмотренные по разделу "Здравоохранение, физическая культура и спорт" классификации расходов бюджетов на финансовое обеспечение государственного задания, на оказание ВМП гражданам РФ. Минздравсоцразвития Приказом от 27.08.2008 N 458н утвердило такое государственное задание на 2008 год для медицинских учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований (приложение 4). В примечании к таблице разд. 1 приложения 4 указано, что нормативы финансовых затрат на оказание ВМП включают расходы в расчете на одного пролеченного больного и составляют:

- на оплату труда работников с учетом начислений на заработную плату - в среднем до 20% от норматива финансовых затрат (указанные средства федерального бюджета предусмотрены по подстатьям 211 "Заработная плата", 213 "Начисления на оплату труда" КОСГУ);

- на приобретение медикаментов, включая оплату дорогостоящих расходных материалов (имплантов, имплантантов, других изделий медицинского назначения, вживляемых в организм человека, и т.д.), предусмотренных стандартами оказания медицинской помощи, утверждаемыми Минздравсоцразвития, - в среднем до 80% от норматива финансовых затрат (указанные средства федерального бюджета предусмотрены по статье 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" КОСГУ).

Финансовое обеспечение расходов на выполнение государственного задания осуществляется путем выделения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на основании соглашения, заключаемого между Минздравсоцразвития (ранее - Федеральным агентством по высокотехнологичной медицинской помощи) и органом исполнительной власти субъекта РФ в области здравоохранения. В соответствии с таким соглашением по субъекту РФ, к которому относится кардиоцентр, расходы на оплату труда медицинских работников, выполняющих государственное задание, и выплаты по оплате труда составляют не более 20% от норматива финансовых затрат.

Для вынесения обоснованного решения по делу, касающемуся оплаты труда медицинских работников, оказывающих услуги по высокотехнологичной медицинской помощи, арбитрами были использованы разъяснения, приведенные в нормативных актах Минздравсоцразвития (Приказ от 06.04.2005 N 259 и Методические рекомендации, содержащиеся в Письме Минздравсоцразвития РФ от 08.07.2006 N 3604-ВС). Ими, в частности, определено:

- дорогостоящие (высокотехнологичные) виды медицинской помощи - высокоспециализированные стационарные лечебные и диагностические медицинские услуги, предоставляемые с использованием сложных и (или) уникальных медицинских технологий, основанных на современных достижениях науки и техники, обладающих значительной ресурсоемкостью;

- высокотехнологичная медицинская помощь - это комплекс лечебных и диагностических медицинских услуг, предоставляемых в условиях стационара с использованием сложных и (или) уникальных, обладающих значительной ресурсоемкостью медицинских технологий.

Таким образом, с учетом изложенного суды пришли к выводу о том, что в рассматриваемом случае кардиоцентр вправе был производить оплату труда и начисления на нее за счет средств федерального бюджета лишь в отношении тех медицинских работников, которые непосредственно участвовали в оказании услуг по высокотехнологичной медицинской помощи. Доказательств того, что младший обслуживающий персонал, а также работники административных подразделений участвовали в выполнении государственного задания, учреждение суду не представило, а имеющиеся в материалах дела должностные инструкции санитарок носили общий характер.

Таким образом, факт нецелевого использования бюджетных средств материалами дела подтверждается, и кассационная жалоба медицинского учреждения удовлетворению не подлежит.

Постановление ФАС ЗСО от 24.06.2010 N А81-4560/2009. В ходе проверки бюджетного учреждения, расположенного на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, управлением Росфиннадзора был выявлен факт нецелевого использования бюджетных средств. В нарушение пп. "а" п. 5 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 N 455 (далее - Постановление N 455, Правила), сотрудникам учреждения были компенсированы фактические расходы при следовании в отпуск, в частности по провозу личного автотранспорта паромной переправой. При рассмотрении обстоятельств дела суд исходил из следующего.

В соответствии со ст. 325 ТК РФ порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, и членов их семей устанавливается Правительством РФ (он установлен Постановлением N 455).

Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" и ТК РФ предусматривают право лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на оплачиваемый один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) проезд к месту использования отпуска в пределах территории РФ и обратно любым видом транспорта, в том числе личным (за исключением такси).

Из содержания названных норм федерального законодательства следует, что работник организации может воспользоваться по своему выбору любым видом транспорта. При этом законодатель к полномочиям Правительства РФ отнес установление только порядка компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, и членов их семей (ст. 325 ТК РФ).

Пункт 8 Правил устанавливает порядок компенсации расходов при проезде работника организации и членов его семьи к месту использования отпуска и обратно личным транспортом. В соответствии с данным порядком компенсация расходов при проезде личным транспортом работнику и членам его семьи производится при документальном подтверждении:

- пребывания работника в определенном месте;

- расходования денежных средств на оплату топлива;

- учета возможного кратчайшего маршрута следования.

Данный вид государственной поддержки является льготой, носящей компенсационный характер, и соответствует действующему законодательству.

Устанавливая порядок компенсации расходов, когда работник следует к месту использования отпуска и обратно личным транспортом, п. 8 Правил не вводит запрет на компенсацию иных целесообразных расходов, понесенных работником в пути следования к месту использования отпуска, если они являются необходимыми, с учетом наименьшей стоимости проезда кратчайшим путем (например, расходы на использование паромной переправы).

При этом возмещения работникам затрат, связанных с транспортировкой личного автомобиля железнодорожным или водным транспортом, действующее законодательство не предусматривает.

Учитывая изложенное, арбитры сделали вывод о том, что оплата иных понесенных при проезде личным автомобильным транспортом расходов, в том числе связанных с транспортировкой автомашины из мест, где автомобильное сообщение отсутствует, законодательством не предусмотрена. Вывод о невозможности компенсировать работнику расходы по провозу личного автотранспорта паромом при следовании в отпуск подтверждается позицией, сформулированной Верховным судом в Определении от 01.09.2009 N 70-В09-5 и в Решении от 02.09.2009 N ГКПИ09-773, в рамках которых оценивалась законность компенсации расходов по оплате стоимости транспортировки личного транспорта из мест, где автомобильное сообщение отсутствует. Таким образом, факт выявленного нарушения доказан, и предписание Росфиннадзора отмене не подлежит.

Систематическое нарушение адресности и целевого характера является грубым нарушением бюджетного законодательства

Постановление ФАС ЗСО от 21.07.2010 N А03-1040/2010. Арбитрами было рассмотрено нарушение, выявленное по результатам проверки, проведенной Росфиннадзором, - факт нецелевого использования бюджетных средств. Как следует из материалов дела, бюджетной организацией систематически нарушался принцип адресности и целевого характера бюджетных средств:

- 01.07.2009 средства федерального бюджета, поступившие по подстатье 212 "Прочие выплаты" КОСГУ, фактически были использованы на выдачу заработной платы сотрудникам по подстатье 211 "Заработная плата" КОСГУ;

- 23.07.2009 средства федерального бюджета, поступившие по подстатье 211 КОСГУ, фактически были использованы на выплату выходного пособия сотруднику по подстатье 262 "Пособия по социальной помощи населению" КОСГУ.

28.12.2009 Росфиннадзором в отношении организации был составлен протокол об административном правонарушении, на основании которого она была привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ. Ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 руб.

Судами обеих инстанций установлено и учреждением не опровергается, что 01.07.2009 и 23.07.2009 оно использовало бюджетные средства на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, что в соответствии со ст. 289 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств.

Доводы учреждения о том, что административное нарушение было допущено в ситуации крайней необходимости в связи с неравномерным и несвоевременным финансированием по целевым статьям, не являются основанием для его освобождения от ответственности.

Более того, суды отметили, что вина учреждения состоит в непринятии мер по соблюдению бюджетного законодательства, хотя имелась реальная возможность его соблюдения и недопущения расходования бюджетных средств по иному коду КОСГУ. Арбитрами установлено, что организация сначала расходовала денежные средства по нецелевому назначению и только затем подавала заявку в отделение управления Федерального казначейства по субъекту РФ на получение денежных средств по необходимым кодам бюджетной классификации для их восстановления. Следовательно, учреждением не принимались меры к исполнению обязанности по получению своевременно и в достаточном количестве бюджетных средств по подстатье 211 КОСГУ. Таким образом, судом кассационной инстанции жалоба заявителя отклонена, решения судов предыдущих инстанций оставлены без изменения.

Использование средств внебюджетных фондов на выплату заработной платы без правовых оснований также является нецелевым их использованием

Постановление ФАС ЗСО от 15.06.2010 N А75-9172/2009. Арбитры удовлетворили иск окружного фонда обязательного медицинского страхования к муниципальному лечебно-профилактическому учреждению (МЛПУ) о взыскании денежных средств, использованных не по целевому назначению. Нарушение выразилось в выплате заработной платы работникам, работающим в отделениях, которые не финансируются по программе ОМС (патолого-анатомическое, переливания крови, туберкулезное, скорой помощи, клинико-диагностический кабинет), а финансируются местным бюджетом.

Как установлено материалами дела, окружным фондом ОМС и МЛПУ заключен договор на предоставление лечебно-профилактической помощи (медицинские услуги) по обязательному медицинскому страхованию. На указанных в нем условиях больница обязана использовать полученные по договору денежные средства на цели и в порядке, которые предусмотрены тарифным соглашением, утвержденным решением окружной комиссии по согласованию тарифов на медицинские услуги. В случае нарушения порядка использования средств ОМС учреждение обязано в течение одного месяца после выявленных указанных нарушений восстановить средства, использованные не по целевому назначению, на отдельном банковском счете по учету средств ОМС за счет иных источников. Кроме этого, заключив договор, больница выразила свое согласие с тем, что фонд контролирует целевое расходование средств ОМС.

Суд отклонил доводы, изложенные в кассационной жалобе, о том, что спорные денежные средства израсходованы в пределах нормативов. Законом субъекта РФ финансирование оказания гражданам в установленном порядке в рамках программы бесплатной медицинской помощи в отделениях переливания крови, туберкулезном, скорой помощи, клинико-диагностических кабинетах и др. отнесено к расходам местных бюджетов. Следовательно, средства, полученные на предоставление медицинских услуг по ОМС, неправомерно израсходованы учреждением на выплату заработной платы работникам, работающим в отделениях, которые не финансируются по программе ОМС.

При таких обстоятельствах, установив нецелевое использование денежных средств, направленных на обязательное медицинское страхование, суды обеих инстанций правомерно обязали учреждение восстановить спорную сумму за счет средств, полученных из иных источников финансирования.

***

В заключение отметим, что бюджетным учреждениям следует более внимательно отнестись к расходованию бюджетных средств, отсутствие законного основания при совершении тех или иных выплат может привести к неприятным последствиям и сопровождаться административными наказаниями со стороны контролирующих органов.

М.Р. Зарипова,

эксперт журнала

"Оплата труда в бюджетном учреждении:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Оплата труда в бюджетном учреждении: бухгалтерский учет и налогообложение", N 11, ноябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление ФАС ВСО от 24.01.2006 N А69-1557/04-8-2-Ф02-7036/05-С1.