Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N ВАС-4167/13 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" (ключевые темы: перевозка - паспорт автобусного маршрута - конкуренция - ограничение прав - публичный порядок)

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N ВАС-4167/13
"Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Н.В. Павловой, судей Р.Г. Балахничевой и О.А. Козловой, рассмотрела в судебном заседании заявление индивидуального предпринимателя Болваненко Владимира Николаевича (далее - предприниматель, заявитель) от 22.03.2013 б/н о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Еврейской автономной области от 08.09.2012 по делу N А16-1231/2011 и постановления Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.02.2013 по тому же делу

по заявлению предпринимателя о признании недействительным пункта 2 постановления мэрии города муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области (далее - мэрия) от 22.11.2011 N 4215 "О признании утратившим силу постановления главы мэрии города от 15.06.2004 N 272 "Об организации движения транспортных средств в муниципальном образовании "Город Биробиджан" (далее - постановление N 4215), в соответствии с которым признаны недействительными согласованные до 07.07.2011 мэрией паспорта автобусных маршрутов, схемы автобусных маршрутов, расписания движения автобусов.

СУД УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 20.03.2012 по делу N А16-1231/2011 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 13.08.2012 по делу N А16-1231/2011 решение суда первой инстанции от 20.03.2012 отменено по мотиву того, что оспариваемый акт мэрии обладает признаками нормативного правового акта, а дело рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) судьей единолично, то есть незаконным составом суда. Дело направлено на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела, предприниматель требования уточнил, просил постановление N 4215 в части признания недействительными паспортов автобусных маршрутов, схем автобусных маршрутов, расписаний движения автобусов признать не соответствующим статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статье 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения), пунктам 4.16-4.19 Положения об обеспечении перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 (далее - приказ Минтранса России N 2), статье 4 Закона Еврейской автономной области от 25.10.2006 N 3-0З "Об автомобильном пассажирском транспорте в Еврейской автономной области" (далее - Закон Еврейской автономной области) и, следовательно, недействующим.

Решением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 08.09.2012 по делу N А16-1231/2011 (с учетом определения от 28.11.2012 об исправлении опечатки), в удовлетворении заявления отказано по мотиву того, что оспариваемое предпринимателем в части постановление N 4215 не противоречит названным выше правовым нормам и не нарушает права заявителя на осуществление предпринимательской деятельности.

Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.02.2013 по делу N А16-1231/2011, решение суда первой инстанции от 08.09.2012 оставлено без изменения.

В заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора предприниматель ссылается на нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права, незаконность вынесенных по делу судебных актов, существенное нарушение публичных интересов, обосновывая свои требования основным доводом о том, что доказательств объединения маршрутов, оснований объединения ответчиком суду не представлено. Заявитель полагает, что отсутствие возможности осуществлять спорные перевозки по маршруту 21-а без договора и конкурса и является ограничением прав заявителя на осуществление предпринимательской деятельности.

Согласно части 4 статьи 299 Кодекса дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 304 Кодекса: нарушение оспариваемым судебным актом единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права; нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов; нарушение прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации.

Изучив доводы заявителя, вынесенные по делу судебные акты, а также материалы дела, истребованного из Арбитражного суда Еврейской автономной области, коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отмечает следующее.

Отказывая в удовлетворении заявления предпринимателя, суд, руководствуясь положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона о защите конкуренции, Закона о безопасности дорожного движения, Закона Еврейской автономной области, приказа Минтранса России N 2, в совокупности и взаимосвязи и в соответствии с нормами статей 65 и 71 Кодекса оценив представленные в материалах дела доказательства, установил, что на основании заявлений жителей города, поступивших в мэрию в 2011 году о пересмотре муниципальных автомобильных маршрутов, и по результатам проведенного выборочного обследования пассажиропотоков в осенне-зимний и весенне-летний периоды, мэрией была разработана и утверждена постановлением от 07.07.2011 N 2307 муниципальная маршрутная сеть муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области, и что спорный маршрут N 21А был объединен с муниципальным маршрутом N 21, поскольку совпадал с другими муниципальными маршрутами. При этом суд учел пояснения мэрии, согласно которым новая маршрутная сеть была разработана для улучшения транспортного обслуживания населения, снижения аварийности на пассажирском транспорте, оптимизации муниципальной маршрутной сети.

Принимая во внимание, что согласно Закона Еврейской автономной области формирование и утверждение пригородных, межмуниципальных и муниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется организаторами перевозок с учетом потребности населения в перевозках, возможности обеспечения безопасных условий перевозки (пункты 1, 2 статьи 4), а открытие, закрытие или изменение маршрутов регулярных перевозок определяется организаторами перевозок на основании анализа пассажиропотока, проводимого ими как по своей инициативе, так и по письменным заявлениям, направленным организаторам перевозок перевозчиками, общественными организациями, населением (пункт 3 статьи 4), суд пришел к верному выводу о том, что оспариваемое постановление принято органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему законом полномочий и закону не противоречит.

Кроме того, анализируя оспариваемое постановление на предмет его противоречия Закону о защите конкуренции, суд правомерно отметил, что оно не создает дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, не имеет своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов и, следовательно, не может иметь своим результатом ограничение конкуренции, поскольку отменены все паспорта маршрутов, схемы и расписания движения, утвержденные до 07.07.2011, а не только паспорт заявителя. Таким образом, суд не установил фактических обстоятельств, подтверждающих негативные для определенной конкурентной среды последствия либо возможность наступления таковых.

Отклоняя доводы заявителя о несоответствии оспариваемого постановления приказу Минтранса России N 2, принятого во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 02.02.1996 N 133-р "О реализации Федерального закона "О безопасности дорожного движения", суд обоснованно исходил из того, что оспариваемое постановление принято в развитие постановления N 2307 "Об утверждении муниципальной маршрутной сети муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области", которым изменена общая схема движения в масштабе всего муниципального образования, безотносительно выводов о несоответствии дорог маршрута N 21А целям безопасности дорожного движения.

Наконец, коллегия судей не может согласиться с доводом заявителя о том, что отсутствие возможности осуществлять спорные перевозки по маршруту 21-а без договора и конкурса и является ограничением прав заявителя на осуществление предпринимательской деятельности.

Действующая судебная арбитражная практика (решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.06.2013 по делу N 3601/13) исходит из следующего.

Статья 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запреты на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов. Согласно пунктам 1, 2, 3, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции государственным органам запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Вместе с тем согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, в целях обеспечения публичного порядка законодатель может ограничивать права и свободы в сфере экономики, в том числе устанавливать особые требования к доступу на рынок определенных услуг. Такой подход является международным стандартом, закрепленным в актах международного права и национальном законодательстве государств, и реализуемым в правовых позициях международных и национальных органов правосудия (например, решение Европейского суда по правам человека "Спорронг и Лоннрот протии Швеции" от 23.09.1982; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.12.2010 N 22-П, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2012 N 276-О-О; решение Европейского суда справедливости "Commission v. UK" N 261/85 от 04.02.1988).

При этом такие ограничения должны устанавливаться на равных для всех условиях, соответствовать принципу правовой определенности и носить оправданный и пропорциональный характер.

В решении от 06.06.2013 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что норма о необходимости согласования паспорта маршрута направлена на реализацию положений нормативных правовых актов, обеспечивающих защиту публичного порядка в сфере пассажирских автобусных перевозок, а именно - на обеспечение безопасности и качества данных перевозок, их максимальной доступности для потребителя. Эти публично-правовые цели определяют установление в законодательстве особых требований к лицам, претендующим на осуществление пассажирских автобусных перевозок в виде обязанности согласования с компетентными органами паспорта автобусного маршрута, включающего информацию об опасных участках маршрута, остановочных пунктах, размещенных в безопасных участках и т.п. При этом пропорциональными признаются меры, которые в частности, не превышают мер, необходимых для достижения своей цели (решение Европейского суда справедливости "Commission v. UK" N 261/85 от 4.02.1988). Требование о согласовании паспорта автобусного маршрута суд не может признать диспропорциональным, поскольку оно реализуется в рамках баланса между ограничением права на свободу предпринимательской деятельности и прав на обеспечение безопасности и здоровья граждан. Требование о согласовании паспорта автобусного маршрута также соответствует принципу правовой определенности, поскольку обязанность перевозчиков согласовывать паспорт автобусного маршрута основана на положениях законодательства.

При таких обстоятельствах довод заявителя о том, что для доступа предпринимателя к оказанию услуг по перевозке пассажиров достаточно регистрации в качестве предпринимателя и обладания лицензией на право ведения соответствующей деятельности, был отклонен Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации как основанный на неверном понимании закона.

В названном деле Высший Арбитражный Суд Российской Федерации посчитал, что требования правовой определенности и справедливого равновесия между интересами общества и необходимыми условиями защиты прав предпринимателя были соблюдены, поскольку установленные для осуществления регулярных пассажирских перевозок требования (в том числе о необходимости получения паспорта маршрута, утвержденного и зарегистрированного в установленном порядке) законодательно предписаны и являются одинаковыми для всех субъектов, желающих заниматься предпринимательской деятельностью в виде регулярных пассажирских перевозок.

В связи с этим, судами было верно отмечено, пассажирские перевозки на маршрутах регулярных перевозок, выполняются на основании договора на обслуживание маршрута регулярных перевозок, заключаемого организатором с перевозчиками по результатам конкурса. Учитывая установленные по данному делу фактические обстоятельства, судом сделан обоснованный вывод о наличии у заявителя, имеющего действующую лицензию на указанный вид деятельности, права претендовать на осуществление пассажирских перевозок на территории муниципального образования наряду с другими участниками. Поскольку оспариваемым постановление признаны недействующими все ранее согласованные паспорта автобусных маршрутов, схемы и расписания, суд правомерно исходил из того, что названное постановление не создает дискриминационные условия деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов и не имеет своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление их интересов, так как в связи с отменой паспорта автобусного маршрута N 21а "Бумагина-Широкая" предприниматель не утратил право при наличии действующей лицензии на общих основаниях участвовать в конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок на территории муниципального образования.

Таким образом, анализ доводов, содержащихся в заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора, показал, что они сводятся к пересмотру установленных судами фактических обстоятельств дела и исследованных ими с соблюдением норм процессуального права доказательств и не могут быть согласно главе 36 Кодекса предметом рассмотрения в суде надзорной инстанции, которая наделена в силу статьи 304 Кодекса полномочиями по пересмотру судебных актов в целях исправления фундаментальных судебных ошибок, повлекших нарушение прав человека, единообразия судебной практики или публичных интересов, и не наделена полномочиями по пересмотру обстоятельств, установленных судами нижестоящих инстанций.

При таких обстоятельствах коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не находит экстраординарных оснований, предусмотренных частью 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при наличии которых дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

в передаче дела N А16-1231/2011 Арбитражного суда Еврейской автономной области для пересмотра в порядке надзора решения Арбитражного суда Еврейской автономной области от 08.09.2012 и постановления Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.02.2013 по тому же делу отказать.

Председательствующий судья

Н.В. Павлова

Судьи

Р.Г. Балахничева О.А. Козлова