Иски к Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности (на примере учреждений Минобороны России) (Д.Л. Комягин, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 6, июнь 2008 г.)

Иски к Российской Федерации в порядке субсидиарной
ответственности (на примере учреждений Минобороны России)

Российская Федерация в соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, через посредство органов государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Такое положение дел является реализацией принятого в отечественном гражданском праве подхода, когда государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов*(1).

Однако в некоторых случаях Российская Федерация и иные публично-правовые образования выступают в гражданских правоотношениях непосредственно. Одним из таких случаев, получивших особенно широкое распространение в последние годы, стало привлечение Российской Федерации как субсидиарного ответчика по различного рода обязательствам. Правовое регулирование возникающих при этом отношений отличается высокой коллизионностью в силу конфликта норм публичного (бюджетного) и частного (гражданского) законодательства. В этой связи приоритетное значение приобретает судебная практика, выступая в этом случае, де-факто, даже своеобразным источником правового регулирования.

Традиционно субсидиарная ответственность является одним из видов гражданско-правовой ответственности и представляет собой дополнительную*(2) ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательств в случаях, установленных законом или договором.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г., а также Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. содержали понятие только солидарной ответственности, которая наступает в случаях, установленных законом или договором, когда кредитор вправе требовать исполнения обязательства как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности, при этом как полностью, так и в части долга.

Понятие субсидиарной ответственности появилось в российском законодательстве с принятием ГК РФ. Согласно ст. 399 ГК РФ субсидиарная ответственность означает предъявление требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность).

Субсидиарная ответственность возможна только после того, как кредитор предъявит требование к основному должнику. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.

Субсидиарная ответственность применительно к публичным правоотношениям первоначально использовалась в связи с нормами, установленными ст.ст. 115, 120 ГК РФ, т.е. при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении казенного предприятия или учреждения. В этом случае субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия или учреждения должен нести собственник его имущества.

Согласно ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(3) органы государственной власти субъекта Российской Федерации субсидиарно отвечают по обязательствам созданных ими учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Статьей 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(4) установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества. В ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(5) установлено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

В целом ответственность непосредственно публично-правовых образований в Российской Федерации исходя из ГК РФ сводится к единственной норме об ответственности государственной (муниципальной) казны, чего оказалось недостаточно для надлежащего регулирования существующих в данной сфере правоотношений*(6). В настоящее время иски имущественного характера к Российской Федерации (и иным публично правовым образованиям) могут предъявляться в порядке субсидиарной ответственности.

Под влиянием правоприменительной практики и на основании указанных положений ГК РФ и иных перечисленных законов впервые ст. 109 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" было установлено, что в случае недостаточности средств для взыскания на основании решения суда на лицевом счете бюджетного учреждения - получателя бюджетных средств главный распорядитель средств федерального бюджета, в чьем ведении находится должник, несет субсидиарную ответственность за исполнение судебных решений в пределах установленных ему ассигнований в порядке, установленном Правительством РФ. Аналогичная норма вошла и в ст. 127 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год".

Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений"*(7) в ГК РФ были внесены дополнения, в соответствии с которыми субсидиарная ответственность наступает по обязательствам только бюджетных учреждений. Понятие же бюджетного учреждения еще с 2000 г. установлено Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ). Таким образом, в настоящее время в ГК РФ при регулировании субсидиарной ответственности используются понятия бюджетного права.

Точно так же бюджетное законодательство активно использует гражданско-правовую конструкцию субсидиарной ответственности.

В частности, согласно пп. 5 ст. 115 БК РФ гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. При этом согласно п. 1 той же статьи БК РФ в качестве гаранта выступают соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

В п. 3 ст. 158 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.

Следует заметить, что принцип субсидиарной ответственности применительно к правоотношениям с участием публично-правовых образований используется законодателем все активнее.

Например, ст. 59 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГсК РФ) предусмотрено, что при наличии положительного заключения государственной экспертизы соответственно Российская Федерация или субъект Российской Федерации несет субсидиарную ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки органов местного самоуправления. Статьей 60 ГсК РФ установлена субсидиарная ответственность Российской Федерации и субъекта Российской Федерации по возмещению вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"*(8) государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами.

Можно выделить следующие случаи применения субсидиарной ответственности в правоотношениях с участием Российской Федерации.

1. Субсидиарная ответственность Российской Федерации как собственника по гражданско-правовым обязательствам бюджетных учреждений и казенных предприятий.

2. Субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам, вытекающим из возмещения убытков или материального вреда, нанесенного гражданам и юридическим лицам в процессе осуществления публичных функций органами государственной власти, не связанных с незаконными действиями.

3. Ответственность Российской Федерации применяется при рассмотрении обязательств из так называемого внедоговорного вреда, т.е. возмещения убытков от осуществления физическими и юридическими лицами публичных обязанностей, отнесенных к расходным обязательствам Российской Федерации. Такая ответственность Российской Федерации также носит черты субсидиарности по отношению к обязательствам нижестоящих публично-правовых образований.

Ниже будут проанализированы все три случая субсидиарной ответственности на примерах судебной практики с участием Минобороны России и его учреждений.

Характеризуя субсидиарную ответственность Российской Федерации по обязательствам бюджетных учреждений, следует повторить, что такая ответственность установлена ГК РФ. Субсидиарная ответственность Российской Федерации возникает в случае неисполнения обязательств по договорам, заключенным бюджетными учреждениями и казенными предприятиями. При этом в силу ст. 158 БК РФ реализация такой ответственности происходит только в судебном порядке. В качестве представителя Российской Федерации в суде должен выступать главный распорядитель средств федерального бюджета.

Вообще имела место дискуссия о том, каким образом определять субсидиарного ответчика по неисполненным обязательствам бюджетных учреждений и казенных предприятий.

В одном случае собственник отождествляется с учредителем, которым является соответствующий орган государственной власти либо вышестоящее учреждение*(9), на которого автоматически переносятся все полномочия, присущие собственнику.

Другая точка зрения заключается в том, что собственником учреждения или казенного предприятия является только соответствующее публично-правовое образование*(10). Данная позиция основывается на ст. 215 ГК РФ, согласно которой от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ) от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации"*(11) арбитражным судам указано на то, что при определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, необходимо исходить из того, что субсидиарную ответственность как собственник имущества учреждения несет соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование. От имени перечисленных публично-правовых образований, на основании ст. 158 БК РФ в суде выступает главный распорядитель средств соответствующего бюджета.

Согласно позиции ВАС РФ, удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а не с органов, выступающих от имени публично-правовых образований.

Следует высказать еще одно соображение, касающееся субсидиарной ответственности по гражданско-правовым обязательствам бюджетных учреждений. Дело в том, что бюджетные учреждения в любом случае принимают обязательства за счет выделенных им ассигнований посредством заключения государственного контракта. Как вытекает из содержания ст. 72 БК РФ, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд, т.е. посредством заключения государственных (муниципальных) контрактов.

Под государственным (муниципальным) контрактом согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(12) понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. То есть бюджетные учреждения, выполняя полномочия государственного заказчика, заключают государственные контракты от имени соответствующего публично-правового образования. Неисполнение такого государственного (муниципального) контракта со стороны бюджетного учреждения не может, с точки зрения формальной логики, повлечь субсидиарную ответственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в силу того, что соответствующее публично-правовое образование уже непосредственно является обязанной стороной по договору.

Это тем более очевидно, если вспомнить, что бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг и не могут иметь как собственных средств, так и собственных нужд*(13).

Таким образом, юридическая чистота применения субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам своих бюджетных учреждений вызывает сомнение. Это противоречие замечает и ВАС РФ, который, признавая наличие субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных учреждений, сделал в упомянутом постановлении Пленума N 21 оговорку о том, что субсидиарная ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является "особым видом субсидиарной ответственности".

На практике субсидиарная ответственность по обязательствам бюджетных учреждений, в частности, учреждений Минобороны России, реализуется в судах следующим образом. После установления задолженности по договору (контракту) суд применяет ст. 120 ГК РФ, которой установлено, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. Имущество федеральных учреждений является федеральной собственностью и находится у них на праве оперативного управления. То есть собственником имущества является Российская Федерация. Исходя из этого в соответствии со ст. 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств выступает от имени Российской Федерации по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.

Однако резолютивная часть судебных решений, вынесенных на основании вышеперечисленных правовых норм, выглядит самым различным образом. В некоторых случаях задолженность взыскивается непосредственно с учреждений Мин обороны России, в некоторых случаях суд дополняет решение указанием на то, что в случае недостаточности у непосредственного должника задолженность взыскивается в порядке субсидиарной ответственности с Минобороны России, иногда - с Российской Федерации в лице Минобороны России, иногда взыскание производится непосредственно с Российской Федерации в лице Минобороны России или только с Минобороны России без указания на субсидиарный характер ответственности.

Например, постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 1 июня 2006 г. по делу N Ф04-3225/2006(23166-А45-8) при рассмотрении иска ОАО "Сибирьтелеком" к военному комиссариату Калининского района г. Новосибирска о взыскании задолженности за предоставленные по договору услуги связи суд взыскал сумму иска с Военного комиссариата Калининского района, а при недостаточности средств - субсидиарно с Российской Федерации в лице Министерства обороны РФ.

Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 3 августа 2007 г. по делу N Ф03-А73/07-1/2781 по иску открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Хабаровскэнерго" к Министерству обороны РФ о взыскании задолженности за потребленную тепловую энергию взыскание было осуществлено с федерального государственного учреждения "Управление Дальневосточного военного округа", субсидиарная ответственность к Минобороне России применена не была.

Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 9 марта 2007 г. по делу N А43-13597/2006-5-268 по иску ООО "Стройтехсервис" к Гороховецкой квартирно-эксплуатационной части Московского военного округа Министерства обороны РФ и к Министерству обороны РФ о взыскании задолженности за работы по текущему ремонту котельной, задолженность была взыскана за счет Министерства обороны Российской Федерации, поскольку Гороховецкая КЭЧ не является юридическим лицом, а имеет форму структурного подразделения Минобороны России.

Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 21 марта 2006 г. по делу N Ф03-А73/06-1/307 по иску ОАО "Хабаровскэнерго" к Российской Федерации, Министерству обороны РФ, Военному комиссариату г. Николаевска-на-Амуре, Совгаванской квартирно-эксплуатационной части о взыскании долга за потребленную электроэнергию по договору энергоснабжения, заключенному между истцом и Военным комиссариатом г. Николаевска-на-Амуре, наоборот, задолженность по обязательствам военкомата была взыскана с Российской Федерации в лице Минобороны России как субсидиарного ответчика.

Субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам из возмещения убытков или материального вреда, нанесенного гражданам и юридическим лицам в процессе осуществления публичных функций органами государственной власти, не связанных с незаконными действиями, как указано выше, вытекает из норм ГсК РФ об ответственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации за вред, причиненный жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования, правил землепользования и застройки органов местного самоуправления, а также при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Точно так же не предполагает наличия незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц субсидиарная ответственность государства по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

Из ст. 6 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"*(14) следует необходимость компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации, в связи с использованием их имущества для нужд обороны. Можно утверждать, что такая компенсация может являться и формой субсидиарной ответственности Российской Федерации, так как непосредственно изъятие имущества осуществляется должностными лицами воинских формирований для решения различных задач.

Переходя к судебной практике по искам к Российской Федерации о возмещении так называемого внедоговорного вреда, сразу следует указать парадоксальность этой правовой конструкции, которая совмещает в себе черты деликтной и субсидиарной ответственности. На самом деле правовое регулирование возмещения ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц никаким образом не связано с правовым регулированием субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам федеральных учреждений.

В первом случае возникающие отношения регулируются нормами ст.ст. 1069-1071 ГК РФ, которыми установлена ответственность государственной казны Российской Федерации по возмещению ущерба от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц. Легко увидеть, что сами правоотношения возникают из совершения деликта, т.е. незаконных действий.

В случае субсидиарной ответственности должна применяться, как упоминалось, ст. 120 ГК РФ, а правоотношения возникают из договора на поставку товаров, работ или услуг, заключенного бюджетным учреждением.

Проблема возникла, когда потребовалось определить ответчика по искам коммерческих организаций о возмещении убытков от предоставления ими услуг (связи, бесплатного проезда, поставок электроэнергии, коммунальных услуг т.д.) по льготной цене отдельным категориям граждан, льготы которым были установлены различными законами*(15). С одной стороны, договорные отношения о компенсации затрат, если и существуют, то лишь в отдельных случаях с органами социальной защиты субъектов Российской Федерации. С другой стороны, в процессе предоставления услуг коммерческой организацией отсутствуют какие-либо незаконные действия федеральных органов государственной власти, которые не участвуют в возникающих правоотношениях между гражданином-льготником и поставщиком услуг. И, наконец, Конституционный Суд РФ*(16) вполне определенно высказался о том, что необходимость исполнения публичным образованием возложенной на него федеральным законом обязанности по своевременному правовому регулированию и исполнению нормативных предписаний не может быть поставлена в какую-либо зависимость от наличия денежных средств, необходимых для реализации его положений, и о том, что в случае возложения обязанности по предоставлению льгот нормативным правовым актом федерального уровня убытки подлежат взысканию с Российской Федерации.

В результате арбитражные суды при разрешении споров пошли по следующему пути. Требования о возмещении убытков организаций, предоставивших льготы, были квалифицированы как требования о возмещении ущерба от незаконного бездействия Российской Федерации. При этом то обстоятельство, что Российская Федерация вовсе не была поставлена в известность о возникшей задолженности, не имело значения, так как бремя доказывания отсутствия (наличия) задолженности было возложено на Российскую Федерацию*(17).

Такой подход не представляется убедительным. В данном случае не только отсутствует незаконное бездействие (отсутствует закон, который был нарушен), нет и вины Российской Федерации в возникших убытках. Бюджетное планирование является самостоятельной стадией бюджетного процесса, урегулированной частью четвертой БК РФ. Для того, чтобы средства были предусмотрены в сводной бюджетной росписи федерального бюджета, существует сложная процедура, связанная с формированием бюджетных заявок и их доведением снизу от каждого получателя бюджетных средств через распорядителей бюджетных средств до соответствующих главных распорядителей для последующего формирования проекта бюджета. Такая процедура ни в одном случае не выполнялась, более того, финансовые органы субъектов Российской Федерации, куда могла поступать информация о задолженности, зачастую рапортовали в Минфин России о ее отсутствии в целях получения финансовой помощи из федерального бюджета на иные нужды.

Указанные отношения, когда Российская Федерация расплачивается из федерального бюджета за долги, порожденные органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, больше напоминают субсидиарную ответственность Российской Федерации по обязательствам, возникшим на уровне субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Далее, после того, как взыскание с Российской Федерации убытков от предоставления коммерческими организациями льгот отдельным категориям граждан в качестве возмещения ущерба от незаконного бездействия Российской Федерации было одобрено высшими судебными инстанциями, появились иные, не менее сомнительные правовые обоснования исков о возмещении убытков с Российской Федерации.

Например, имеется судебная практика, связанная с требованиями к Российской Федерации о компенсации убытков, нанесенных фермерским хозяйствам вследствие дислокации федеральных войск на посевных площадях в ходе ведения боевых действий в Ингушетии и в Дагестане при ликвидации бандформирований*(18). По таким делам арбитражные суды для разрешения дела использовали нормы права, содержащиеся в ст.ст. 15, 16, 1069 ГК РФ, квалифицируя возникший спор как требования о возмещении убытков от незаконных действий государственных органов. При этом, однако, должен устанавливаться как сам факт незаконности действий, так и причинная связь между понесенными убытками и действиями ответчика, а также размер убытков.

В ст. 1064 ГК РФ предусматривается, что лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом.

Следует заметить, что в указанных случаях иногда применялся Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"*(19), ст. 17 которого предусмотрено, что возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена эта террористическая акция, с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. При проведении контртеррористической операции на основании и в пределах, которые установлены законом, допускается вынужденное причинение вреда имуществу и иным правоохраняемым интересам. При этом военнослужащие, специалисты и другие лица, участвующие в борьбе с терроризмом, освобождаются от ответственности за вред, причиненный при проведении контртеррористической операции, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Исходя из такой позиции в некоторых случаях судами были вынесены решения об отказе в исковых требованиях к Российской Федерации после установления отсутствия вины должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Многие предприятия оборонного комплекса "обнаружили" убытки, связанные с выполнением ими мобилизационного задания в целях обеспечения обороны страны во исполнение ст. 9 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации"*(20). В соответствии с п. 2 ст. 9 данного Закона организации не вправе отказываться от заключения договоров (контрактов) о выполнении мобилизационных заданий (заказов) в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, если с учетом мобилизационного развертывания производства их возможности позволяют выполнить эти мобилизационные задания. Возмещение государством убытков, понесенных организациями в связи с выполнением ими мобилизационных заданий (заказов), осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

В целях выполнения мобилизационных заданий заключаются договоры, которыми предусматривается выплата из бюджета компенсации для возмещения расходов выполнения мобилизационного задания. Однако в основу исковых требований кладется подлежащее доказыванию утверждение о том, что убытки от поддержания мобилизационных мощностей на надлежащем уровне во много раз превысили установленную договором компенсацию. Такие убытки складываются из оплаты коммунальных услуг, ремонта помещений, технического обслуживания и ремонта оборудования и других расходов, не оговоренных в договоре.

Учитывая, что согласно ст. 50 ГК РФ коммерческие организации создаются в целях получения прибыли от своей деятельности, предприятия, выполняющие мобилизационное задание, заявляют иски к Российской Федерации о возмещении убытков, причиненных в результате незаконного действия (бездействия) государственных органов на основании ст.ст. 16, 1069 ГК РФ.

Действительно, в соответствии с п. 1 ст. 14 Федерального закона "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" работы по мобилизационной подготовке в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации являются расходными обязательствами Российской Федерации. Однако согласно п. 2 этой же статьи организации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, с деятельностью которых связана деятельность организаций или в отношении имущества которых они осуществляют функции собственника, могут нести расходы на проведение работ по мобилизационной подготовке, не подлежащие компенсации из бюджетов, включая затраты на содержание мощностей и объектов, загруженных (используемых) в производстве частично, но необходимых для выполнения мобилизационных заданий (заказов), которые включаются в соответствии с законодательством Российской Федерации во внереализационные расходы.

Одним из аргументов в пользу истцов является все тот же тезис о том, что если Правительство РФ не определило порядок компенсации расходов, то появляется право на возмещение убытков с Российской Федерации вследствие ее незаконного бездействия.

Здесь следует заметить, что при наличии договора с уполномоченным органом исполнительной власти, который содержит положение о компенсации расходов от выполнения мобилизационного задания, ответственность Российской Федерации по компенсации дополнительных убытков может быть только дополнительной, т.е. субсидиарной. Это делает невозможным применение норм ГК РФ о возмещении убытков от незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.

Таким, образом, при всей ясности закрепленных в ГК РФ и в БК РФ правил применении субсидиарной ответственности публично-правовых образований судебная практика является чрезвычайно многообразной. Существует необходимость разработки целостной концепции гражданско-правовой ответственности Российской Федерации с учетом правоприменительной практики.

На самом деле решение обозначенной проблемы лежит в русле решения более общей назревшей задачи установления в российском законодательстве обобщенного юридического лица, включающего наравне с юридическими лицами частного права юридических лиц публичного права. По справедливому замечанию профессора В.Е. Чиркина, "положение и роль в обществе, назначение, а соответственно права и обязанности различных образований не могут быть во всех случаях и не являются аналогичными: Иногда даже такие образования принципиально отличаются друг от друга, а отсюда следует, что качества их правового статуса неодинаковы, т.е. они могут быть разными по своему существу юридическими лицами"*(21). Вся неразбериха, связанная с участием Российской Федерации в гражданских правоотношениях, объясняется тем, что публично-правовое образование не может быть приравнено к обычным юридическим лицам как субъект иной природы, и от возникающих коллизий в этом случае не спасает даже концепция множественности субъектов, представляющих государство в гражданском обороте. Еще можно добавить, что упорное нежелание судов "замечать" при рассмотрении судебных дел с участием Российской Федерации наличие бюджетных правоотношений связано с явным перекосом в сторону преобладания гражданско-правового регулирования, который пора исправлять.

Д.Л. Комягин,

кандидат юридических наук,

доцент Государственно го университета -

Высшая школа экономики, старший научный

сотрудник Центра публично-правовых исследований

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 6, июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Гражданское право: Учебник. Том 1 / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2004.

*(2) Термин "субсидиарная" производный от лат. subsidium, что означает "помощь, поддержка".

*(3) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(4) СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

*(5) СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(6) См. подробнее: Комягин Д.Л. Проблемы соотношения бюджета и казны публично-территориального образования // Право и экономика. 2006. N 11. С. 51-54.

*(7) СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627.

*(8) СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832.

*(9) См. например: Барщевская Н., Иванова Е. Субсидиарная безответственность // Бизнес-адвокат. 2001. N 11; Каширская Н.А.О практике применения статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности собственника учреждения арбитражными судами Волго-Вятского округа // Вестник ВАС РФ. 2000. N 2.

*(10) См. например: Попов В.В. О применении статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности учредителя и собственника учреждения федерального железно дорожного транспорта // Вестник ВАС РФ. 2000. N 7; Сурков А.Н. Особенности субсидиарной ответственности государства по обязательствам созданных им федеральных государственных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба // Право в Вооруженных силах. 2006. N 7.

*(11) Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

*(12) СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

*(13) См.: Письмо Минфина России от 6 апреля 2007 г. N 02-13-10/833.

*(14) СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

*(15) В частности, ФЗ от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов"; ФЗ от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах"; Законом РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции"; ФЗ от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"; ФЗ от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"; ФЗ от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"; Законом РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-I "О донорстве крови и ее компонентов"; Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" и др.

*(16) См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. N 98-0.

*(17) Окончательно данная судебная практика нашла закрепление в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

*(18) См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 26 октября 2006 г. N Ф08-5188/2006 по делу А18-1640/2001 Арбитражного суда Республики Ингушетия по иску главы крестьянского (фермерского) хозяйства "Г1УЛО-1" Гулиева А.Б. о возмещении ущерба, причиненного уничтожением урожая в результате дислокации на его земельном участке воинских подразделений Минобороны России; постановление ФАС Северо Кавказского округа от 10 декабря 2003 г. по делу N Ф08-4450/2003 по иску ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств "Новосантладинское" Республики Дагестан к Минсельхозу Республики Дагестан, МВД России, Минфину России о взыскании ущерба, причиненного в связи с размещением на землях ассоциации тактической группировки войск N 5 МВД России в период с апреля 1996 г. по март 2000 г.; постановление ФАС Северо Кавказского округа от 4 декабря 2002 г. по делу N Ф08-4449/2002 по иску главы крестьянского (фермерского) хозяйства "Орион" к Министерству обороны Российской Федерации о взыскании ущерба, причиненного ухудшением качества земель и потравой посевов озимой пшеницы подразделениями силовых структур при осуществлении контртеррористических действий на территории Республики Ингушетия.

*(19) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3808.

*(20) СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014.

*(21) См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма. 2007. С. 8-9.