Финразведка устанавливает свои правила игры (Ю.А. Васильев, "Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2008 г.)

Финразведка устанавливает свои правила игры

В начале июня этого года в Минюсте было зарегистрировано два небезынтересных для организаторов азартных игр документа - Приказ Минфина РФ от 20.05.2008 N 55н и Приказ Росфинмониторинга от 23.05.2008 N 131. Документ финансового ведомства отменяет три ранее изданных им же приказа, документ финразведки фактически заменяет один из них, прописывая для чиновников правила контроля за организациями, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы. Ни один из названных документов пока не опубликован и не вступил в силу, но как только это произойдет, финразведчики будут проверять организаторов азартных игр по новым правилам, о которых и пойдет речь в представленной вниманию читателей статье.

О настоящем финансового мониторинга в законодательстве

Основополагающим нормативным документом, регулирующим отношения организаторов азартных игр и пари с органами Федеральной службы по финансовому мониторингу, является Закон о противодействии легализации (отмыванию) доходов (далее - Закон)*(1). В целях реализации положений принят ряд подзаконных нормативных актов, создающих механизм противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

До этого года разработкой подзаконных нормативных актов занимались Правительство РФ и Минфин. С 2008 года финансовое ведомство решило сложить с себя часть полномочий по нормативно-правовому регулированию финансового мониторинга, передав инициативу финразведчикам, которые не заставили себя долго ждать. Приказом Росфинмониторинга от 23.05.2008 N 131 утверждено Положение о порядке осуществления контроля за организациями, осуществляющими операции с денежными средствами (далее - Положение). С момента вступления в силу оно фактически заменит действующее в настоящее время минфиновское Положение*(2), регулирующее порядок контроля за исполнением организациями, осуществляющими операции с денежными средствами, требований Закона в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю.

На кого распространяются нормы Положения?

Перечень организаций, на которые распространяются нормы Положения, разработчиками документа расширен согласно изменениям в Законе, но для операторов игорного бизнеса в этом плане ничего не изменится. Как и в настоящий момент, финразведчики в недалеком будущем будут применять документ по отношению к организациям:

- содержащим тотализаторы и букмекерские конторы;

- организующим и проводящим лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме.

Под такую формулировку подпадают практически все организаторы азартных игр и пари, содержащие казино, игровые залы, тотализаторы и букмекерские конторы. Плюс к этому со стороны финразведки контролю подлежат организаторы лотерей, которые не имеют прямого отношения к игорному бизнесу, но тем не менее осуществляют операции с денежными средствами, подлежащие финансовому мониторингу.

Организационные вопросы проверки финразведки

В плане любой проверки присутствует несколько ключевых вопросов, часть из них, как правило, указывается в приказе о проведении проверки:

- цель проводимой проверки;

- наименование проверяемой организации, место ее нахождения (ОГРН, ИНН);

- период деятельности организации, подлежащей проверке;

- данные о лицах (ФИО, должность), уполномоченных на проведение проверки;

- дата начала и дата окончания проверки.

К этой информации можно добавить место проведения контроля и проверяемые в ходе данного мероприятия вопросы, что далеко не всегда можно найти в приказе о проведении проверки. Представление об этом дают нормы Положения, которое надо заметить мало отличается от действующего минфиновского варианта регламента проведения контроля организаций финразведкой. В одном из номеров журнала за предыдущий год уже рассматривался порядок проверки*(3), рекомендованный Минфином, поэтому не исключено, что отдельные вопросы порядка проверки, описанного Росфинмониторингом, покажутся читателю знакомыми. Однако это не лишает нормы нового Положения актуальности для организаторов азартных игр, которые могут оказаться в текущем году в плане контроля органов финразведки.

Где может проверяться соблюдение Закона?

Проверка соблюдений организаторами азартных игр Закона может проводиться как по месту нахождения Росфинмониторинга и его территориальных органов, так и по месту нахождения проверяемой организации. В первом случае речь идет о камеральных проверках, затрагивающих большей частью анализ представленных организацией документов, во втором - о выездных ревизиях, в процессе которых проверяются не только документы, но и практическое соблюдение организаторами азартных игр норм Закона. Контролируются отнюдь не все его условия и нормы, а лишь требования, касающиеся фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю финразведкой. Но и этих требований достаточно, так как они охватывают практически все основные предписания Закона в части проведения комплекса мер, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Что попадает в поле зрения финразведки?

Начнем с того, что проверен может быть любой период деятельности организации начиная с даты вступления в силу Закона. Однако организаторы азартных игр включены в Закон позднее (с 2003 года), поэтому именно с этой даты Росфинмониторинг может проверить их операции с денежными средствами. При этом финразведкой в обязательном порядке должны учитываться сроки хранения соответствующих документов и сведений, о которых мы поговорим чуть позже. А пока обозначим перечень требований и условий, предъявляемых организации в ходе контрольных мероприятий. В Положении он достаточно обширен.

1. Наличие в организации специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления на основании распорядительных документов о его назначении.

Для организаторов азартных игр, как и для других организаций, выполнить это требование п. 2 ст. 7 Закона не представляет особого труда. В качестве должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля операций с денежными средствами, можно назначить штатного сотрудника игорного заведения. Главное - не забыть закрепить такое назначение приказом руководителя или иным внутренним распорядительным документом организации.

2. Соответствие специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, квалификационным требованиям к таким специальным должностным лицам, установленным законом и иными нормативными правовыми актами РФ.

С выполнением этого требования могут возникнуть сложности как у проверяемого лица, так и у проверяющих, потому что в Положении не установлены четкие критерии соответствия специального должностного лица квалификационным требованиям. За этими сведениями следует обратиться к отдельному документу - Постановлению Правительства РФ от 05.12.2005 N 715, которым установлены несколько квалификационных требований к лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления. Перечислим их:

- наличие у должностного лица высшего образования по специальностям, относящимся к группе специальностей "Экономика и управление", либо по специальности "Юриспруденция", относящейся к группе специальностей "Гуманитарные и социальные науки", подтвержденного соответствующим документом об образовании;

- при отсутствии вышеуказанного образования у должностного лица обязателен опыт работы не менее двух лет на должностях, связанных с исполнением обязанностей по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- прохождение обучения в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в соответствии с установленными требованиями.

Последнее квалификационное требование касается большей частью выполнения следующей нормы.

3. Соблюдение организацией требований Закона и иных нормативных правовых актов РФ по подготовке и обучению кадров в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Выполнение данной нормы можно проверить, руководствуясь вышеупомянутым Постановлением Правительства РФ N 715, в котором, помимо квалификационных требований, содержатся положения, касающиеся подготовки и обучения кадров в вопросах противодействия легализации (отмыванию) доходов. Раньше эти требования к обучению устанавливал Минфин, сейчас этим занимается Росфинмониторинг, но ни одно из этих ведомств пока не порадовало организации и проверяющих нормативно-правовым актом по обучению, в котором были бы установлены формы, программы, периодичность и сроки подготовки и обучения. Для организаторов азартных игр, равно как и для проверяющих, такая нерасторопность чиновников только на руку: меньше на одно обязательное требование, которое можно проверить.

Можно отметить, что подготовка и обучение кадров, а также квалификационные требования должны быть прописаны в правилах внутреннего контроля организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом. Эти правила внутреннего контроля являются документом следующей нормы, без проверки которой не обходится практически ни одно контрольное мероприятие финаразведки.

4. Наличие в организации утвержденных и согласованных в установленном порядке правил внутреннего контроля и программ осуществления указанного внутреннего контроля, а также соответствие правил внутреннего контроля требованиям Закона.

Правила внутреннего контроля должны быть у всех организаций, занимающихся операциями с денежными средствами или иным имуществом в рамках Закона, в том числе у организаторов азартных игр и пари. У них проверяется не только наличие самих правил, но и их содержание на соответствие требованиям Закона.

Для того чтобы организатору азартных игр было проще составить правила внутреннего контроля, основываясь на нормах действующего законодательства, Правительством РФ разработаны отдельные Рекомендации*(4). Предусмотрительные организаторы азартных игр и пари не только берут на вооружение названный методический документ, но и согласовывают правила внутреннего контроля с органами Росфинмониторинга (бывшими органами КФМ). Согласование этих правил осуществляется в порядке*(5), утвержденном отдельным приказом финансового ведомства. Даже если организатор азартных игр внесет изменения или дополнения в правила, например, в связи с изменением законодательства, то их следует снова представить на согласование в службу финансового мониторинга. Тогда у проверяющих может не остаться шансов найти в правилах внутреннего контроля недочеты или нарушения.

5. Соблюдение организацией требований Закона и иных нормативных правовых актов к идентификации клиентов организации и выгодоприобретателей.

Идентификация клиентов является одной из обязательных процедур, направленных на противодействие легализации доходов, полученных преступным путем. Она заключается в сборе таких сведений о клиенте, как ФИО, гражданство, реквизиты документа, удостоверяющего личность, данные миграционной карты, документ, подтверждающий право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в РФ, адрес места жительства (регистрации) или места пребывания, ИНН (при его наличии) (Письмо Минфина РФ от 27.06.2005 N 07-03-01/647). В сборе такой информации как раз и заключаются требования Закона к идентификации клиентов организации, которая проводится только в случае осуществления клиентом подлежащих контролю операций.

В Рекомендациях, касающихся правил внутреннего контроля, есть предписание следующего содержания. При разработке программы идентификации клиентов организации целесообразно предусматривать использование анкетирования, заключающегося в составлении документа, содержащего сведения о клиенте и его деятельности. Данное условие можно считать больше рекомендательным, чем обязательным, так как организация на основании норм Закона может самостоятельно решить, как она будет идентифицировать своих клиентов. Главное, чтобы их идентификация в заведении велась (согласно правилам внутреннего контроля) и проверяющие могли засвидетельствовать этот факт в ходе выездной проверки организации.

6. Соблюдение порядка выявления операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, в отношении которых в процессе осуществления внутреннего контроля возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем.

Перечень операций, подлежащих обязательному контролю, приведен в ст. 6 Закона, основную часть таких операций должны контролировать кредитные организации. У организаторов азартных игр к числу контролируемых операций можно отнести получение (выплату) денежных средств клиентами в лотерее, тотализаторе (взаимном пари) и иных основанных на риске играх на сумму более 600 000 руб.

Помимо вышеуказанного, Закон обязывает организации выявлять операции, в отношении которых возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем. Подсказкой совершения таких операций могут являться основания документального фиксирования информации:

- запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели;

- выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает право полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля;

- иные обстоятельства, исходя из которых можно понять, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем.

С перечисленных оснований документирования сведений финразведка может начать контроль за исполнением проверяемым лицом следующего требования Закона.

7. Соблюдение порядка документального фиксирования и направления в Росфинмониторинг сведений об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащими обязательному контролю.

Порядок документального фиксирования информации в установленных случаях прописан в пп. 4 п. 1 ст. 7 Закона, согласно которому при осуществлении подлежащих контролю операций должны быть написаны вид операции и основания ее совершения, дата и сумма операции, а также сведения, необходимые для идентификации участников сделки. Плюс к этому Минфин считает, что в передаваемой в Росфинмониторинг информации следует указывать обстоятельства, послужившие основанием полагать, что операция клиента может быть осуществлена в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем (Письмо от 27.06.2005 N 07-03-01/647). Очевидно, это следует указывать по операциям, в отношении которых возникают подозрения.

После того, как информация документально зафиксирована, она представляется в органы Росфинмониторинга как в отношении операций, подлежащих обязательному контролю, так и в отношении операций, по которым возникают подозрения, что они осуществляются в целях легализации доходов, полученных преступным путем.

8. Соблюдение требований по приостановлению операций с денежными средствами или иным имуществом в установленных Законом случаях.

Данный вопрос проверки актуален для кредитных и страховых организаций, осуществляющих различные подконтрольные операции с денежными средствами. Основаниями для приостановления операций клиентов являются сведения об их участии в террористической деятельности, в том числе данные о том, что либо лицо прямо или косвенно находится под контролем у таких организаций, либо действует от имени или по указанию таких лиц. У организаторов азартных игр с момента внесения посетителем денежных средств и до момента окончания игры и получения им выигрыша немного шансов заполучить такую информацию и считать ее достаточно достоверной, поэтому для них этот вопрос мероприятий контроля больше из области теории, чем из практики проверок.

9. Соблюдение порядка хранения документов и информации об операциях с денежными средствами, подлежащими контролю.

Порядок хранения документов, содержащих сведения о подлежащих обязательному контролю операциях (в том числе данные идентификации клиентов), описан в Законе и подзаконных актах всего в нескольких предложениях. Такие документы (оригиналы или заверенные копии) и информация, направленная организациями в Росфинмониторинг, подлежат хранению не менее пяти лет со дня прекращения отношений с клиентом. Срок ограничения хранения документов дает организации небольшое преимущество, а именно: если финразведчики решили проверить в 2009 году операции, к примеру, за 2003 год, то это им сделать не удастся, так как сроки хранения документов и сведений, относящихся к запрашиваемому периоду, истекли.

В случае если организация отправляла в органы финразведки сведения в виде электронного документа, они могут храниться в электронном виде или распечатываться на бумаге. Учет и хранение сообщений об операции осуществляются назначенным в организации ответственным лицом.

Вопросов, которые могут быть рассмотрены в ходе проверки, достаточно, и ограничить план проверки финразведки можно лишь выполнением всех установленных правил Закона, проверить соблюдение которых органы Росфинмониторинга могут в ходе камеральной или выездной налоговой проверки.

Проверка на месте

Камеральные проверки финразведки заключаются в анализе информации о проверяемой организации, а также сведений и документов, полученных от организации по письменным запросам Росфинмониторинга или его территориальных органов. О том, какая информация нужна об организации в ходе камеральной проверки, можно узнать из запроса финразведки, форма которого приведена в приложении 1 к Положению.

Вместе с указанными сведениями организация представляет документы, перечисленные в запросе Росфинмониторинга. К таким документам относятся учредительные документы, лицензии, документы, подтверждающие государственную регистрацию, а также иные документы и информация, необходимые для проверки соблюдения требований Закона.

Подведем небольшой итог. Все, что требуется от организации при проведении камеральной проверки, - ответить на запрос финразведчиков и вовремя представить запрашиваемые в нем документы.

Запрос финразведки на представление сведений и документов направляется организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. В течение недели со дня получения запроса организация обязана представить финразведке сведения и документы, необходимые для проведения камеральной проверки. Проверяемое лицо может так же направить заказное почтовое отправление с уведомлением о вручении или представить сведения и документы в финразведку через представителя организации.

На основе полученной информации и документов Росфинмониторинг проводит камеральную проверку, по результатам которой составляется акт в двух экземплярах, форма которого приведена в приложении 2 к Положению.

Один из экземпляров акта камеральной проверки не позднее трех рабочих дней с даты его составления направляется организации заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или передается представителю организации. На этом камеральную проверку можно считать завершенной, после чего организация может продолжать спокойно работать или ожидать финразведчиков в гости с выездной проверкой.

Проверка на выезде

Выездные проверки так же, как и камеральные, осуществляются путем анализа документов и иной информации, истребованных от организации, а также информации о проверяемой организации, имеющейся в распоряжении финразведки. Однако в отличие от камеральной в ходе выездной ревизии финразведчики могут проверить соблюдение требований Закона не только по документам, но и по фактам проведения мероприятий, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Как именно будут ревизоры на выезде выявлять нарушения, в Положении не сказано, поэтому воспрепятствовать действиям финразведки проверяемому лицу будет не просто. Единственное, что остается организации, - продержаться в течение установленного срока проведения выездной проверки, который не должен выйти за пределы одного месяца. К сожалению, для проверяемых лиц в этом правиле есть исключение: по письменному мотивированному обращению должностных лиц, осуществляющих проверку, срок ее проведения может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. Не исключена и повторная выездная проверка организации за один и тот же период деятельности. Она может проводиться только по приказу руководителя Росфинмониторинга (уполномоченного им должностного лица) на основании мотивированного обращения руководителя территориального органа (уполномоченного им должностного лица).

В ходе выездной проверки приказ о проведении (продлении ее срока) предъявляется должностными лицами финразведки руководителю или уполномоченному им представителю организации одновременно со служебными удостоверениями. По ее результатам финразведчики составляют акт проверки в двух экземплярах. К нему прилагаются заверенные подписью руководителя организации (уполномоченного им представителя) и печатью организации копии документов, подтверждающие информацию о выявленных в ходе проверки нарушениях Закона.

Один из экземпляров акта выездной проверки вручается руководителю организации (уполномоченному им представителю организации) под расписку или направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

В случае отказа руководителя организации (уполномоченного им представителя организации) подписать акт выездной проверки, проставляется соответствующая отметка на каждом экземпляре акта проверки. О дальнейших действиях Росфинмониторинга в Положении не говорится, но их можно предугадать. Это предписание об устранении выявленных нарушений и о штрафных санкциях, оспаривать правомерность которых возможно придется в судебном порядке. В завершение статьи уделим внимание вопросу ответственности за нарушения требований Закона, выявленные финразведкой в ходе проведения камеральной или выездной проверки.

Какой штраф положен за нарушения?

За несоблюдение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма для организаторов азартных игр и других компаний предусмотрена административная ответственность. Для нарушителей ст. 15.27 КоАП РФ установлен штраф от 50 000 руб. до 500 000 руб. (для юридических лиц) или приостановление деятельности на срок до 90 суток. Наиболее часто организации привлекаются к ответственности за отсутствие правил внутреннего контроля и лиц, ответственных за соблюдение указанных правил (постановления ФАС ВСО от 05.06.2007 N А19-18502/06-21-42-Ф02-3214/07, от 04.06.2007 N А19-19158/06-42-04АП-287/07-Ф02-3097/07). Эти нарушения Закона не являются длящимися, поэтому привлечь к ответственности организацию могут в течение года со дня его совершения (п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). Истечение указанного срока является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ, Определение ВАС РФ от 05.03.2007 N 13969/06). В то же время другое нарушение - непроведение идентификации клиентов в игорном заведении является длящимся, и сроки привлечения к ответственности начинают исчисляться со дня его обнаружения (п. 2 ст. 4.5 КоАП РФ). Организаторам азартных игр лучше не проверять указанные сроки исчисления правонарушений, а по возможности не допускать их совершения, соблюдая требования, установленные действующим законодательством. Мы надеемся, что статья поможет им в этом.

Ю.А. Васильев

"Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

*(2) Утверждено Приказом Минфина РФ от 26.12.2006 N 183н.

*(3) Статья В.С. Соколова "По каким правилам играет финразведка", N 5, 2007.

*(4) Рекомендации по разработке организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.07.2002 N 983-р.

*(5) Положение о порядке согласования правил внутреннего контроля организациями, совершающими операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, утв. Приказом Минфина РФ от 09.06.2006 N 88н.