Самовольная постройка: легализация или снос? (А. Демкина, газета "эж-ЮРИСТ", N 10, март 2017 г.)

Самовольная постройка: легализация или снос?

А. Демкина,

к.ю.н., доцент, ведущий советник

аппарата Комитета Государственной Думы

по государственному строительству

и законодательству, г. Москва

С 1 сентября 2015 года ст. 222 ГК РФ изложена в новой редакции, которая не только уточняет правила легализации самовольной постройки, но и вводит возможность принятия решения о сносе самовольной постройки в административном порядке. Последнее вызывает споры в науке и массу жалоб на практике. Осенью 2016 года Конституционный Суд РФ высказал свою позицию по данному вопросу.

Право собственности под вопросом

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что закрепленные в ст. 35 Конституции РФ гарантии права собственности предоставляются лишь в отношении права, возникшего на законных основаниях (Постановление КС РФ от 11.03.1998 N 8-П; определения КС РФ от 25.03.2004 N 85-О, от 13.10.2009 N 1276-О-О, от 29.09.2011 N 1071-О-О, от 20.11.2014 N 2590-О, от 28.01.2016 N 141-О и др.).

Статья 222 ГК РФ устанавливает правила для регулирования отношений, когда строительство объекта осуществлено с определенными нарушениями. Последствием этого является то, что право собственности на такой объект не возникает, он подлежит сносу за счет лица, осуществившего строительство.

В Информационном письме Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 отмечено, что наличие государственной регистрации права собственности ответчика на спорный объект не препятствует удовлетворению иска о его сносе как самовольной постройки, так как сама по себе регистрация не влечет возникновения права собственности на объект недвижимости, если отсутствуют предусмотренные гражданским законодательством основания возникновения этого права. При этом арбитражные суды исходят из того, что судебный акт, удовлетворяющий иск о сносе самовольной постройки, устанавливает отсутствие права собственности на спорный объект и является основанием для внесения соответствующей записи в реестр.

Таким образом, сложившаяся судебная практика исходит из того, что даже в отношении объекта, на который получены правоустанавливающие документы, может быть принято решение о признании его самовольной постройкой, что влечет снос такого объекта.

Законодатель 3 июля 2015 года изложил ст. 222 ГК РФ в новой редакции, которая вступила в силу с 1 сентября 2015 года. И эта статья в новой редакции содержит ряд принципиальных положений, в частности вводится административный порядок сноса самовольных построек, которые могут повлиять на уже сложившуюся судебную практику в отношении самовольных построек.

Условия легализации самовольной постройки

Пункт 3 ст. 222 ГК РФ устанавливает условия, при наличии которых признается право собственности на самовольную постройку. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.

Как и прежде, право собственности может быть признано только за лицом, которое имеет определенные права на земельный участок: право собственности, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование. К этому списку оснований судебная практика добавляет право аренды.

Этот подход поддержан и Конституционным Судом РФ. С учетом разъяснений, содержащихся в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утвержден Президиумом ВС РФ 19.03.2014), согласно которым право собственности на самовольное строение может быть признано и в случае возведения его без необходимых разрешений на земельном участке, который предоставлен гражданину по договору аренды для строительства соответствующего объекта недвижимости, если строение создано без существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил и если сохранение этого строения не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, не создает угрозу жизни и здоровью граждан, по мнению Конституционного Суда РФ, указанное положение направлено на защиту прав граждан, а также на обеспечение баланса публичных и частных интересов и тем самым на реализацию ст. 17 (ч. 3) и 55 (ч. 3) Конституции РФ (определения КС РФ от 27.09.2016 N 1748-О, от 29.01.2015 N 101-О и от 24.03.2015 N 658-О).

Исходя из сложившейся судебной практики, в п. 3 ст. 222 ГК РФ закреплены условия, при которых признается право собственности на самовольную постройку:

1. Лицо, осуществившее постройку, в отношении земельного участка должно иметь права, допускающие строительство на нем данного объекта. Это условие подтверждает отсутствие первого признака самовольной постройки, закрепленного в п. 1 ст. 222 ГК РФ, то есть строение должно быть возведено на предоставленном земельном участке и его разрешенное использование должно позволять возводить именно такой объект.

2. На день обращения в суд постройка должна соответствовать параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах. В этом условии новым является уточнение о том, что постройка должна соответствовать параметрам, установленным в иных документах, а не только правилами землепользования и застройки и т.п. Это правило уточнено, поскольку на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополь нет перечисленных документов. Кроме того, законодатель однозначно определяет, что на день обращения в суд постройка должна соответствовать параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах.

3. Признание права собственности на самовольную постройку не нарушит права и охраняемые законом интересы других лиц и не создаст угрозу жизни и здоровью граждан. Указанное условие и раньше прямо было закреплено в ст. 222 ГК РФ.

Порядок сноса самовольной постройки

Нововведением ст. 222 ГК РФ является административный порядок принятия решения о сносе самовольной постройки. Поскольку с точки зрения гражданского законодательства самовольная постройка - это результат правонарушения, постольку в виде санкции за его совершение предусмотрен снос такой постройки за счет правонарушителя, то есть лица, осуществившего возведение самовольной постройки.

Административный порядок принятия решения о сносе самовольных построек введен только в отношении самовольных построек, возведенных на отдельных категориях земель, а решение органа местного самоуправления о сносе самовольной постройки может быть обжаловано заинтересованным лицом в судебном порядке. В остальных случаях решение о сносе самовольной постройки может быть принято только в судебном порядке.

Кроме того, административный порядок сноса не распространяется на самовольные постройки, относящиеся в соответствии с федеральным законом к имуществу религиозного назначения, а также предназначенные для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующие с ним единый монастырский, храмовый или иной культовый комплекс.

Однако нельзя не отметить, что в судебной практике неоднократно высказывалась позиция о том, что решение о сносе самовольной постройки должно приниматься в судебном порядке, принятие такого решения в административном порядке противоречит ст. 35 Конституции РФ (никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда), а также общим началам гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Действительно, принимая решение о сносе постройки как самовольной, орган местного самоуправления решает тем самым вопрос о праве собственности.

Новый п. 4 ст. 222 ГК РФ был рассмотрен Конституционным Судом на вопрос соответствия Конституции РФ.

КС РФ отмечает, что исходя из действующего гражданско-правового регулирования, разрешение вопроса об отнесении постройки (здания, строения или другого сооружения) к категории самовольных порождает возможность наступления юридических последствий, различных по своему характеру и содержанию. В случае спора признание постройки самовольной и проверка правомерности ее сноса осуществляются судом в том числе в процедуре оспаривания решения о сносе самовольной постройки или в процедуре оспаривания действий по ее сносу*(1).

Отметим, что, если постройка уже снесена, а акт органа местного самоуправления был незаконным, восстановить положение, существовавшее до сноса, невозможно, речь можно вести только о компенсации убытков.

Действительно, правила п. 4 ст. 222 ГК РФ устанавливают срок для сноса, который определяется с учетом характера самовольной постройки (но не может составлять более чем 12 месяцев) и должен предоставлять заинтересованному лицу время для обращения в суд, последний, в свою очередь, согласно ч. 1 и 2 ст. 85 и ст. 223 КАС РФ, вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.

Здесь нельзя не сказать, что п. 4 ст. 222 ГК РФ, по сути, регулирует две ситуации: когда лицо, осуществившее постройку, известно (ему направляется решение о сносе постройки, вероятно, что это лицо такое решение должно исполнить) и когда лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено.

В последнем случае в 7-дневный срок органы местного самоуправления обязаны обеспечить опубликование в установленном порядке сообщения о планируемом сносе самовольной постройки и размещение данной информации на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления и на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка, в случае если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено. Тогда снос самовольной постройки может быть организован органом местного самоуправления, принявшим соответствующее решение, не ранее чем по истечении двух месяцев после дня размещения сообщения о планируемом сносе такой постройки в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Приведенные положения п. 4 ст. 222 ГК РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, создают дополнительные гарантии информирования лица, осуществившего самовольную постройку, позволяющие ему прибегнуть к средствам судебной защиты, а указание на двухмесячный срок дополнительно подтверждает волеизъявление федерального законодателя на то, что снос не должен следовать незамедлительно за принятием решения о нем, имея в виду возможность его оспаривания.

Заслуживает отдельного внимания уточнение КС РФ: "Принятие же органом местного самоуправления решения о сносе постройки по мотивам и доводам, которые были ранее отклонены судом, означает, по сути, преодоление требования об обязательной силе судебного решения. Такие решения органов местного самоуправления не могут быть признаны согласующимися с конституционным правом на судебную защиту, в качестве неотъемлемого элемента которого - как по буквальному смыслу закрепляющей его статьи 46 Конституции РФ, так и по смыслу, вытекающему из взаимосвязи этой статьи с другими положениями главы 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, - предполагается обязательность судебных решений.

Этим, однако, не исключается возможность принятия решений о сносе самовольных построек, основанных на новых фактических обстоятельствах, которые ранее не были предметом исследования в судах, например в случае, если после вынесения судебного постановления об отказе в удовлетворении искового требования о сносе самовольной постройки последняя была реконструирована и на ее основе создан новый объект, который не отвечает требованиям безопасности, или если судом в ходе рассмотрения дела не оценивалось наличие либо отсутствие перечисленных в пункте 4 статьи 222 ГК РФ специфических оснований для сноса самовольной постройки"*(2).

Таким образом, Конституционный Суд РФ отмечает, что если постройка была легализована в судебном порядке, то принять решение о ее сносе в административном порядке нельзя. Действительно, в тех случаях, когда в отношении строения имеется судебное решение о признании права собственности не него (самовольная постройка легализована) и свидетельство о регистрации прав на такое строение и органами местного самоуправления принято решение о его сносе, возникает спор о праве, который должен быть разрешен судом. При ином толковании получается, что решение органа местного самоуправления отменяет ранее вынесенное решение суда о статусе строения. Что нельзя признать верным.

Еще раз повторим, что, если на объект было зарегистрировано право собственности и все же принимается решение о сносе объекта в административном порядке, возникает вопрос о соотношении акта государственного органа о регистрации права и акта органа местного самоуправления о сносе самовольной постройки. Конституционный Суд РФ допускает возможность принимать органом местного самоуправления решение об организации сноса в административном порядке с учетом наличия возможности судебного контроля за законностью такого решения.

Однако, если такое решение было исполнено, восстановить права будет невозможно, останется лишь возможность компенсировать причиненные незаконным решением органа местного самоуправления убытки.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Определение КС РФ от 27.09.2016 N 1748-О.

*(2) Там же.