Проблемы административно-правового режима реализации права на перевод обучающихся образовательных учреждений (А.А. Кирилловых, журнал "Законодательство и экономика", N 3, март 2017 г.)

Проблемы административно-правового режима реализации права на перевод обучающихся образовательных учреждений

А.А. Кирилловых,

доцент кафедры конституционного,

административного права и правового

обеспечения государственной службы

Юридического института

ФГБОУ ВО "Вятский государственный университет",

кандидат юридических наук

Журнал "Законодательство и экономика", N 3, март 2017 г.

В статье А.А. Кирилловых раскрываются отдельные проблемы правового регулирования на федеральном и локальном уровне порядка перевода обучающихся (студентов) из одной образовательной организации в другую, в том числе в случае приостановления действия (лишения) лицензии и государственной аккредитации учебного заведения.

Право на образование является одним из основных, ключевых прав личности, гарантированных государством. Оно гарантировано в Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19, 43 Конституции РФ*(1), ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации")*(2).

Право на образование имеет весьма глубокое содержание, включая целый ряд самостоятельных прав. Стоит отметить, что образовательные права имеют по большей части публично-правовой характер, т.е. являются элементом административно-правого статуса гражданина в сфере образования. Как отмечают С.Н. Братановский и С.А. Кочерга, "административные права гражданина в сфере образования выступают важнейшим элементом в структуре административно-правового статуса обучающегося и, по сути, определяют его содержание"*(3).

В то же время реализация данного права в полном объеме подчас ставится в зависимость от объективно складывающихся факторов и условий, одним из которых выступает наличие (отсутствие) у образовательной организации лицензии на образовательную деятельность и государственной аккредитации.

Несмотря на то, что государственная аккредитация осуществляется на добровольной основе и призвана обеспечить доверие потребителя образовательных услуг и государства к образовательной деятельности аккредитованного образовательного учреждения*(4), ее наличие (отсутствие) у образовательной организации значительным образом влияет на содержание правового статуса обучающегося, на его образовательные права и гарантии.

Стоит учесть, что образование - это публичная функция государства. В связи с этим государство в лице компетентных органов власти наделено правом выдачи лицензии и свидетельства о государственной аккредитации образовательной организации, чем делегирует ей свои публичные полномочия. По сути, в рамках данных правоотношений учебное заведение является агентом, который непосредственно реализует публичные функции, оказывая образовательные услуги заинтересованным лицам.

Вдобавок стоит сказать, что в настоящий период статистика, касающаяся образовательно-правового статуса учебных заведений профессиональной направленности, весьма красноречиво свидетельствует об увеличении числа образовательных организаций, лишенных государственной аккредитации по отдельным реализуемым ими образовательным программ. В этих условиях объективно возникает вопрос о соблюдении права лиц, в них обучавшихся, в части обеспечения возможности продолжения своего обучения по избранной, а возможно, и иной образовательной программе в других образовательных организациях (которые не лишены лицензии и (или) государственной аккредитации). Одним из механизмов обеспечения права на продолжение лицом своего обучения является перевод студентов из одной образовательной организации в другую.

Как известно, общий механизм перевода установлен на подзаконном уровне. Так, процедура перевода обучающихся из одного учебного заведения в другое регламентирована рядом подзаконных нормативных актов, определяющих как общий порядок перевода (приказ Минобразования России от 24 февраля 1998 г. N 501 "Об утверждении Порядка перевода студентов из одного высшего учебного заведения Российской Федерации в другое"*(5), приказ Минобразования России от 20 декабря 1999 г. N 1239 "Об утверждении Порядка перевода студентов из одного среднего специального учебного заведения в другое среднее специальное учебное заведение и из высшего учебного заведения в среднее специальное учебное заведение"*(6)), так и его особенности (приказ Минобрнауки России от 7 октября 2013 г. N 1122 "Об утверждении Порядка и условий осуществления перевода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по соответствующим образовательным программам, в случае приостановления действия лицензии, приостановления действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки"*(7), а также приказ Минобрнауки России от 14 августа 2013 г. N 957 "Об утверждении Порядка и условий осуществления перевода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по соответствующим образовательным программам, в случае прекращения деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, аннулирования лицензии, лишения организации государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе, истечения срока действия государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе"*(8)), связанные с изменением образовательно-правового статуса образовательной организации (т.е. приостановлением действия (лишением) лицензии и (или) государственной аккредитации по образовательной программе).

В связи с этим нелишним будет отметить, что отдельные образовательные организации при регламентации правил перевода студентов на уровне своих локальных нормативных актов (например, Положения о порядке восстановления и перевода студентов) до сих пор опираются, в частности, на приказ Минобразования России от 14 октября 1997 г. N 2033 "Об утверждении Положения об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации"*(9), постановление Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. N 370 "О порядке перевода и приема в государственные образовательные учреждения членов семей военнослужащих, а также уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями"*(10), письмо Минобрнауки России от 4 июля 2011 г. N 12-1342 "О приеме в вуз на второй и последующий курсы, восстановлении студентов в высшие учебные заведения"*(11), которые в настоящее время не могут применяться в связи с утратой ими юридической силы либо фактическим вступлением в противоречие с положениями действующего Закона об образовании. Полагаем, указанные документы, если они упомянуты в тексте локального документа, должны быть из него исключены, а использованные их соответствующие нормативные положения соответственно изъяты из текста локального нормативного акта.

Как известно, в настоящий период отношения по переводу обучающихся в особом порядке урегулированы приказами Минобрнауки России от 7 октября 2013 г. N 1122 и от 14 августа 2013 г. N 957. Данные нормативные акты приняты на основании и во исполнение требований положений Закона об образовании в части регламентации механизма изменения и прекращения образовательных отношений между вузом и обучающимися. Следовательно, необходимые положения, касающиеся порядка перевода студентов из одного учебного заведения в другое в связи с указанными выше причинами (обстоятельствами) должны найти отражение в тексте соответствующего локального нормативного акта.

Кроме того, в связи с утратой юридической силы постановления Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. N 370 "О порядке перевода и приема в государственные образовательные учреждения членов семей военнослужащих, а также уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями" полагаем необходимым вносить соответствующие корректировки в положения локальных нормативных актов, касающихся условий перевода обучающихся, являющихся членами семей военнослужащих, а также уволенных с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями. Представляется, что указанные категории граждан в отсутствие специальной нормативной регламентации имеют право на перевод в общем порядке, определенном приказом Минобразования России от 24 февраля 1998 г. N 501 с учетом имеющихся изменений (дополнений).

Особое внимание стоит обращать на вопросы регламентации процедуры перевода обучающегося из другого высшего учебного заведения в соответствующее учебное заведение. Зачастую локальные нормативные акты образовательных организаций дословно воспроизводят норму пункта 1 приказа Минобразования России от 24 февраля 1998 г. N 501 и указывают, что порядок перевода распространяется на высшие учебные заведения, имеющие государственную аккредитацию. Считаем, что содержание данного пункта противоречит положениям действующего образовательного законодательства в части определения образовательно-правового статуса учебного заведения. В настоящее время государственной аккредитации подлежит не образовательная организация как таковая, а отдельные уровни образования, укрупненные группы профессий, специальностей и направлений подготовки. В связи с этим полагаем, что указанный пункт локального нормативного акта подлежит необходимой корректировке на предмет оснований и условий применения соответствующего порядка перевода.

Кроме того, нередко Положения о переводах, принятые в вузах, нуждаются в соответствующих изменениях в части их ссылок на Порядок перевода граждан из неаккредитованных вузов в соответствующее высшее учебное заведение. Необходимых текстуальных изменений требует также упоминание об исключениях применения соответствующего Порядка в части специальностей и направлений высшего профессионального образования, обучение по которым в форме экстерната не допускается. Во-первых, словосочетание "высшее профессиональное образование" исключено из терминологии нового образовательного законодательства, и Закон об образовании использует термин "высшее образование". Во-вторых, в настоящее время экстернат как форма получения образования или форма обучения действующим законодательством не предусмотрена. В соответствии с частями 1 и 2 ст. 17 Закона об образовании формами получения образования являются получение их в организации, осуществляющей образовательную деятельность; вне такой организации в качестве семейного образования или самообразования, а формами обучения - очная, очно-заочная, заочная. Таким образом, исходя из изложенного, данный пункт локального нормативного акта подлежит необходимой корректировке на предмет соответствия положениям действующего образовательного законодательства*(12).

Правила перевода из одного учебного заведения в другое касаются только российских граждан, поскольку отношения, возникающие в сфере образования в иностранных государствах, не могут регулироваться российским законодательством об образовании. В частности, подтверждает это и разъяснение, которое дано Минобрнауки России в письме от 2 июля 2014 г. N АК-1802/05 "О переводе иностранных граждан"*(13).

В то же время следует разграничивать перевод студентов в другую образовательную организацию от перевода студентов в рамках реализации сетевой формы обучения. Отмечается, что такой перевод осуществляется из "периферийной" образовательной организации в "столичную" образовательную организацию исключительно для получения ее документа об образовании*(14).

Обращая внимание на проблемы юридической техники локальных актов образовательных организаций, стоит отметить очень низкий эффект регламентации процедур, технически оформляющих перевод обучающихся. По большему счету, все локальное регулирование в этой части сводится лишь к воспроизведению норм из действующих Положений о переводах без учета конкретной специфики образовательной организации. Было бы нелишним по примеру принятия и действия административных регламентов по оказанию государственных услуг различными органами государственной власти в рамках образовательной организации принимать внутренние регламенты, определяющие четкую и логичную последовательность действий в рамках оформления отношений по переводу обучающихся.

Другой проблемой регламентации, на что правомерно указывается в литературе, является увеличение подзаконной нормативной базы в сфере образования, причем инструктивного характера. Это является своего рода ответом на вопрос о несистемности и расплывчатости норм образовательного законодательства*(15).

В то же время в связи с принятием и вступлением в силу нового образовательного законодательства удельный все подзаконных нормативных актов, явно вступающих с ним в противоречие, существенно возрос. Ситуация значительно усугубилась на фоне необходимости обеспечения механизма правоприменения в обновленных условиях, и при отсутствии подзаконной нормативной базы, которая должна была быть принята на основании и во исполнение норм образовательного закона. По сути, закрывать "окна" в правовом обеспечении конкретных образовательных отношений приходилось на уровне локального правового регулирования. При этом отдельными специалистами отмечалась известная ущербность подобной практики, которая проявлялась в возможности ущемления прав отдельных субъектов образовательных отношений, в частности, снижении их социальных гарантий*(16).

Надо учитывать, что проблемы применения образовательного законодательства на практике являются одним из факторов и условий нарушения прав граждан на образование в широком смысле слова. По справедливому мнению С.В. Нарутто, результатом применения законодательства в сфере образования являются принятие, изменение или отмена нормативных или индивидуальных правовых актов (устава вуза, положения о практике, рабочей программы, приказа о переводе студента на другую форму обучения и т.п.)*(17).

Следует учесть, что принятые в настоящее время подзаконные нормативные акты не всегда в полной мере соответствуют положениям действующего законодательства и интересам граждан-обучающихся и даже в некоторых случаях ущемляют их образовательные права. Так, упомянутый выше приказ Минобрнауки России от 14 августа 2013 г. N 957, регламентирующий Порядок и условия осуществления перевода обучающихся, в случае прекращения деятельности образовательной организации или лишения ее государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе предусматривает, что учредитель организации и (или) уполномоченный им орган управления организацией обеспечивает перевод совершеннолетних обучающихся с их письменного согласия (п. 2).

С одной стороны, это, конечно, является гарантией соблюдения прав и законных интересов обучающихся, поскольку закрепляет за образовательной организацией обязанность обеспечить все мероприятия, связанные с переводом обучающихся в другие образовательные организации. Однако, с другой стороны, исходя из буквального толкования данного пункта, возникает ряд логичных вопросов.

Во-первых, вопрос о переводе и собственно о выборе образовательной организации, в которую должен быть переведен обучающийся, всецело находится в компетенции учредителя или администрации учебного заведения. С одной стороны, это гарантирует интересы обучающихся в дальнейшей реализации ими права на образование. С другой стороны, это может выступать препятствием для перевода, поскольку выполнение этого требования со стороны администрации может быть проигнорировано, особенно в ситуации, если речь идет о ликвидации вуза, или о вузе, имеющем, допустим, статус частной (негосударственной) образовательной организации. Но и в ином случае, когда речь идет о государственном (муниципальном) вузе, решение данного вопроса вряд ли так однозначно и определенно. Проблема в том, что регламентированный нормативно порядок, который определял бы механизм взаимодействия учредителя организации и (или) уполномоченного им органа по выбору конкретных организаций, в которых планируется перевод студентов, на сегодняшний день отсутствует. Представляется, что все же необходим актуальный перечень образовательных организаций, имеющих возможность принять обучающихся в порядке перевода.

Во-вторых, вопрос об обеспечении перевода, который, как указывалось, находится в ведении учредителя или самой образовательной организации, перетекает в плоскость реализации права на образование для самого обучающегося. Как представляется, обеспечение перевода обучающихся связывается с неминуемым выбором конкретной образовательной организации со стороны вуза, с которым студент может быть не согласен. Такая ситуация, по сути, ограничивает его право на выбор образовательной организации (такое право может быть реализовано также в порядке перевода) и тем самым ущемляет право на образование (ст. 43 Конституции РФ). Поэтому представляется, что пункт 2 упомянутого выше приказа следует привести в соответствие с нормами действующего образовательного законодательства, исключив возможность одностороннего выбора образовательной организации для перевода обучающихся, а также предусмотреть возможность для обучающегося с учетом его интереса самостоятельно определить образовательную организацию, в которой он желал бы продолжить свое обучение по избранной им ранее образовательной программе.

Таким образом, в силу положений статьи 43 Конституции РФ, статей 5, 34 Закона об образовании данное обстоятельство не может умалять реализацию права на образование, в том числе право на перевод студентов из одного учебного заведения в другое, связывая его с необходимостью приведения в соответствие подзаконных нормативных актов в части регламентации порядка перевода обучающихся с нормами действующего законодательства.

Библиография

Братановский С.Н., Кочерга С.А. Административные права граждан в сфере образования // Административное право и процесс. 2016. N 1.

Кирилловых А.А., Ившин М.С. Аккредитация образовательной организации: принципы регулирования и новации законодательства // Право и экономика. 2015. N 11.

Нарутто С.В. Действие и реализация образовательного законодательства // Административное и муниципальное право. 2012. N 8.

Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" / под ред. А.Н. Козырина.

Пуляева Е.В. Локальное регулирование в сфере образования // Журнал российского права. 2010. N 12.

Шевелева Н.А., Лаврикова М.Ю., Васильев И.А. Сетевая форма обучения: состояние правового регулирования и перспективы развития // Закон. 2016. N 5.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

*(2) СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598.

*(3) Братановский С.Н., Кочерга С.А. Административные права граждан в сфере образования // Административное право и процесс. 2016. N 1. С. 28-33.

*(4) Кирилловых А.А., Ившин М.С. Аккредитация образовательной организации: принципы регулирования и новации законодательства // Право и экономика. 2015. N 11. С. 19-24.

*(5) БНА ФОИВ. 1998. N 9.

*(6) БНА ФОИФ. 2000. N 14. 3 апр.

*(7) Российская газета. 2013. 13 нояб.

*(8) Российская газета. 2013. 25 сент.

*(9) БНА ФОИВ. 1997. N 23.

*(10) СЗ РФ. 1994. N 1. Ст. 23.

*(11) Администратор образования. 2011. N 16.

*(12) Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об образовании в Российской Федерации" / под ред. А.Н. Козырина.

*(13) Официально не опубликовано.

*(14) Шевелева Н.А., Лаврикова М.Ю., Васильев И.А. Сетевая форма обучения: состояние правового регулирования и перспективы развития // Закон. 2016. N 5. С. 161-170.

*(15) Нарутто С.В. Действие и реализация образовательного законодательства // Административное и муниципальное право. 2012. N 8. С. 42-49.

*(16) Пуляева Е.В. Локальное регулирование в сфере образования // Журнал российского права. 2010. N 12. С. 38-43.

*(17) Нарутто С.В. Указ. соч. С. 42-49.