ФСБ России как субъект, исполняющий функцию по пенсионному обеспечению лиц, уволенных с военной службы (Е.Е. Ананьева, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 2, февраль 2017 г.)

ФСБ России как субъект, исполняющий функцию по пенсионному обеспечению лиц, уволенных с военной службы

Е.Е. Ананьева,

адъюнкт, сотрудник Центра исследования проблем

российского права "Эквитас"

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 2, февраль 2017 г., с. 16-20.

Особенности поступления на военную службу в спецслужбы Российской Федерации, порядок ее прохождения обусловливают необходимость проведения анализа и обоснования возможности выделения пенсионного обеспечения лиц, уволенных из спецслужб, из общей системы пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации.

После распада СССР в период с 1991 г. по 1996 г. была создана новая система российских спецслужб*(1). Вместо единой мощной спецслужбы - КГБ СССР возник конгломерат разрозненных специальных государственных органов, в каждом из которых были созданы свои хозяйственные, кадровые и другие административные подразделения. Это привело к распылению тех скудных средств, которые выделялись из госбюджета*(2).

Вместе с тем реструктуризация органов государственной безопасности сопровождалась сокращением штата сотрудников. Негативное общественное мнение способствовало снижению престижа этой профессии, а сокращение государственного бюджета и инфляция привели к резкому уменьшению оплаты труда. Все это вынуждало сотрудников госбезопасности искать другую работу. В ходе реструктуризации*(3) была проведена кадровая "чистка", центральный аппарат бывшего КГБ был сокращен на 46%. Добровольно увольнялись и те сотрудники, для которых оказался утраченным смысл их предыдущей служебной деятельности в органах КГБ*(4).

Отметим, что, несмотря на распад СССР, сложное экономическое положение союзных республик в данный период, ст. 43 Конституции СССР закрепляла право граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца. Конституция Российской Федерации в ст. 39 также закрепила право граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях. Соответственно, конституционное право граждан на пенсии должно быть обеспечено материальными средствами. Пенсии для большинства граждан пожилого возраста являлись (и в настоящее время являются) основным источником средств существования.

Нельзя не согласиться с В.А. Щегорцовым в том, что "стратегию следует формировать как бы из будущего в настоящее, а не наоборот, вырабатывая план или описание мероприятий того, что предстоит сделать в будущем"*(5). На наш взгляд, именно с этим можно связать позицию законодателя, который функцию по пенсионному обеспечению лиц, уволенных с военной службы из федеральной службы безопасности, органов внешней разведки, ФСО России, Службы специальных объектов при Президенте России, ранее являвшихся управлениями КГБ, возложил на ФСБ России. Несмотря на менявшуюся политику государства, создание новых спецслужб, их переименования и реорганизации, а вследствие этого частые кадровые перестановки и, соответственно, изменения размеров финансирования спецслужб, лица, проходившие в них службу, члены их семей должны быть гарантированно бесперебойно обеспечены средствами существования. Отметим особую значимость этого обстоятельства, поскольку особый правовой статус военнослужащих предполагает определенные ограничения, связанные с получением дополнительного заработка и высокими рисками угрозы жизни и здоровью.

Автор поддерживает точку зрения В.М. Корякина, который полагает, что положительной стороной ведомственной системы пенсионного обеспечения являются более высокие гарантии защиты от несанкционированного доступа персональных данных на бывших военнослужащих*(6). Вместе с тем, уточним, что автор имеет в виду создание единого пенсионного подразделения для спецслужб, которые ранее являлись управлениями КГБ.

Спорным, на наш взгляд, является предложение о создании единого органа пенсионного обеспечения граждан, уволенных с государственной, военной и правоохранительной служб, на базе пенсионных органов Минобороны России и МВД России*(7), так как увеличение массива засекреченной информации неизменно будет вести к ослаблению контроля за ней и увеличению сотрудников для ее обработки, хранения и использования*(8). В случае же несанкционированного доступа к защищаемой информации будут раскрыты сведения обо всех силах обеспечения национальной безопасности, что повлечет за собой непоправимые последствия для безопасности Российского государства.

Сведения о военнослужащих органов федеральной службы безопасности и иных спецслужб представляют собой государственную тайну. Это является препятствием к полноценному встраиванию пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной службы из спецслужб, в систему обязательного пенсионного страхования в Пенсионном фонде России.

В настоящее время в законодательстве не закреплено содержание понятия "спецслужба", нет и установленного перечня государственных органов, которые можно отнести к спецслужбам.

Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, такие ученые, как В.Г. Вишняков*(9), Ю.И. Мигачев*(10), придерживаются того мнения, что оборона и безопасность, находящиеся в ведении Российской Федерации, разделены и представляют собой различные категории, определяющие области государственной деятельности.

Э. Хейвуд представляет армию, полицию и специальные службы главными элементами сектора безопасности*(11).

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683, национальная безопасность Российской Федерации представляет собой состояние защищенности личности, общества и государства.

Вместе с тем, Д.Е. Петров конкретизирует: исходя из того, что в вопросах правового регулирования прохождения военной службы по контракту российский законодатель группирует вместе ФСБ России, ФСО России, СВР России и ССО при Президенте Российской Федерации, эти государственные органы возможно условно обозначить как "спецслужбы"*(12). Данного подхода придерживается и автор настоящей статьи.

Согласно такому подходу в ст. 11 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" N 4468-I от 12 февраля 1993 г. прослеживается разграничение полномочий между такими федеральными органами исполнительной власти, как Минобороны России, МВД России, ФСБ России, только уже в сфере пенсионного обеспечения.

Далее выделим их общие, характерные только для них черты.

Е.О. Глухова и В.Я. Решетников*(13) сходятся во мнении, что основным отличием спецслужб от иных государственных институтов является использование ими в своей практической деятельности особых (специальных) средств, форм и методов, которые не применяются другими органами власти и управления*(14).

Еще одна особенность спецслужб заключается в том, что их назначение "состоит в обеспечении государственной безопасности, а это предполагает охрану объектов особой важности. К таким объектам относятся: суверенитет государства, конституционный строй, территориальная целостность, жизнь и здоровье государственных и общественных деятелей, объекты оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики и т.д. К угрозам государственной безопасности относятся, как правило, угрозы, имеющие экстраординарный характер: государственная измена, шпионаж, насильственный захват власти, вооруженный мятеж и т.д."*(15).

Невозможно не согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о том, что специфика деятельности спецслужб состоит и в том, что "на основании федерального закона они: нарушают конституционные права; не знакомят лиц с соответствующей информацией, а граждане, как правило, не могут защищать свои права, потому что не знают, что они стали объектами оперативных разработок; в сферу оперативно-розыскной деятельности попадают лица, которые звонили, писали, встречались с проверяемыми, поэтому спецслужбы располагают информацией о частной жизни многих граждан, не причастных к преступной деятельности, и обязаны не допускать ее "утечки"*(16).

Вместе с тем существует ряд особенностей прохождения службы в спецслужбах. К ним можно отнести следующие:

- лица, являющиеся сотрудниками спецслужб, для выполнения своих обязанностей в ряде случаев имеют право не раскрывать своей ведомственной принадлежности*(17);

- военнослужащие спецслужб оформляют допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, в случае если это требует занимаемая ими должность*(18);

- необходимость прохождения гражданами обязательной дактилоскопической регистрации, которая используется в целях идентификации личности*(19).

Учитывая изложенное, представляется важным создание безопасных условий для обеспечения эффективной работы сотрудников спецслужб и сохранности сведений о кадровом составе спецслужб в целях предотвращения различного рода подрывной, террористической деятельности иностранных государств на территории Российской Федерации.

В ходе осуществления функции по пенсионному обеспечению ФСБ России становится обладателем таких сведений, составляющих государственную тайну, как сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в таких областях, как противодействие терроризму и обеспечение безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты*(20).

Создание надежных правовых барьеров, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и полностью исключали достижение преступных целей, является общей целью и главным предназначением административно-правовых режимов*(21).

Административно-правовой режим имеет свою внутреннюю структуру: объект правового регулирования, юридическое положение субъекта, целевое назначение, содержание.

Объектом административно-правового режима государственной тайны в сфере пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной службы из спецслужб, являются отношения, связанные с получением, хранением, использованием, уничтожением информации о кадровом составе спецслужб, необходимость сохранения которой обусловлена потребностями материального обеспечения лиц, проходивших военную службу, в старости, в случае наступления инвалидности и членов их семей при потере кормильца.

Субъектами рассматриваемого режима являются:

1) правообладатели тайны (ФСБ России, ФСО России, СВР России, ССО при Президенте Российской Федерации);

2) субъекты, допущенные к информации ограниченного доступа (в данном случае это ФСБ России, ее кадровый состав, в обязанности которого входит организация и осуществление пенсионного обеспечения военнослужащих спецслужб, а также сотрудники пенсионных подразделений ФСО России, СВР России, ССО при Президенте Российской Федерации);

3) лица, которым ограничен доступ к секретной информации (все лица, за исключением лиц, указанных в п. 2).

Отметим, что особый правовой статус военнослужащих представляет собой совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности, установленных законом.

Целевым назначением административно-правового режима государственной тайны в сфере пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной службы из спецслужб, является установление прав и обязанностей субъектов по поводу информации, составляющей государственную тайну, ее защита, обеспечение информационной безопасности и баланса интересов личности, общества и государства*(22).

Содержание административно-правового режима государственной тайны составляют меры защиты информации от разглашения и несанкционированного доступа. К ним относятся: режимные мероприятия, особый порядок поступления военнослужащих на службу в спецслужбы, допуск военнослужащих к сведениям, составляющим государственную тайну, и др.

Режим секретности обеспечивается следующими основными группами мер:

- разрешительная система - определяет порядок доступа в служебных целях конкретных сотрудников к определенной защищаемой информации и в конкретных помещениях, где ведутся конфиденциальные или секретные работы;

- порядок и правила делопроизводства с секретными документами и любыми носителями защищаемой информации;

- установление пропускного и внутриобъектового режима, соответствующего степени секретности информации, имеющейся на объекте;

- профилактическая работа, уровень и содержание которой должны соответствовать уровню требуемой защиты информации в целях предотвращения (значительного уменьшения риска) утечки засекреченной информации через сотрудников объекта, работающих с такой информацией, и другие мероприятия*(23).

Таким образом, экономические предпосылки возложения функции по пенсионному обеспечению лиц, уволенных из спецслужб, на ФСБ России; характерные отличия спецслужб от иных государственных органов, в которых предусмотрена военная служба; особенности прохождения службы в спецслужбах свидетельствуют:

- о нецелесообразности передачи всего массива информации о лицах, проходивших военную службу в спецслужбах, - в Пенсионный фонд России в связи с возможной утечкой информации, составляющей государственную тайну и, как следствие, угрозой национальной безопасности России;

- о наличии характерных особенностей, присущих исключительно спецслужбам и порядку прохождения службы в них, что не позволяет создать единый пенсионный орган для всех лиц, проходивших военную службу в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба;

- о финансовой целесообразности осуществления единым органом ФСБ России функции по пенсионному обеспечению ряда спецслужб, ранее являвшихся управлениями КГБ СССР;

- о необходимости усиления защиты информации о кадровом составе спецслужб в рамках осуществления пенсионного обеспечения единым органом.

В целях недопущения противоправной деятельности, угрожающей национальным интересам Российской Федерации, на деятельность субъектов, уполномоченных в области осуществления пенсионного обеспечения лиц, уволенных из спецслужб, распространяется административно-правовой режим сохранения государственной тайны, предусматривающий возможность применения ряда режимных мер.

Библиографический список

1. Бахрах Д.Н. Административное право России [Текст]: учеб. / Д.Н. Бахрах. - М.: Эксмо, 2011. - 622 с.

2. Балабанов Н.Н., Тутанов Ю.Н. Настольная книга судьи военного суда по гражданским делам. - М.: За права военнослужащих, 2011. - 416 с.

3. Вишняков В.Г. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации [Текст]: научно-практическое пособие. / В.Г. Вишняков. - М.: Юрид. литература, 2005. - 400 с.

4. Глухова Е.О., Решетников В.Я. Основы деятельности спецслужб в правовом государстве [Текст]: учеб. пособие. - Саратов: СГУ им. Чернышевского, 2015. - 177 с.

5. Козориз Н.Л. Правовой режим защиты информации [Текст]: моногр. / Н.Л. Козориз. - М., МГОУ, 2012. - 194 с.

6. Комментарии к Закону Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" [Текст] / под ред. В.М. Корякина. - М.: За права военнослужащих, 2007. - 528 с.

7. Мигачев Ю.Н. Военное право [Текст]: учеб. / Ю.И. Мигачев. - М.: Юристъ, 2008.- 575 с.

8. Петров Д.Е. Политическая ресурсность силовых структур современной России [Текст]: дис. ... канд. полит, наук. / Д.Е. Петров. - Саратов.: СГУ им. Чернышевского, 2012. - 288 с.

9. Подберезкин А.Н. Белая книга российских спецслужб [Текст] / А.И. Подберезкин. - М.: Обозреватель, 1996. - 268 с.

10. Пржездомский А.С. За кулисами путча. Российские чекисты против развала органов КГБ в 1991 году [Текст] - М.: Вече, 2011. - 496 с.

11. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы [Текст]: моногр./ В.Б. Рушайло - М., Щит-М, 2000. - 264 с.

12. Сизенко А.Г. Спецслужбы России и СССР. От приказа тайных дел до наших дней [Текст] / А.Г. Сизенко. // Популярная энциклопедия. - Ростов н/Д. 2010. - 416 с.

13. Терещенко Л.К. Правовой режим информации [Текст]: дис. ... д-ра юрид. наук. / Л.К. Терещенко. - М.: ИЗСП, 2011. - 415 с.

14. Тутанов Ю.Н., Быстров П.Г. Право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на выбор оснований увольнения с военной службы // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение - 2013. - N 10. - С.24-29.

15. Хейвуд Э. Политология [Текст]: учеб. / под ред. Г.Г. Водолазова, В.Ю. Вельского. - 2 изд. - М.: Юнити-Дана, 2005. - 544 с.

16. Шахматов, А.В. Агентурная работа в оперативно-розыскной деятельности (теоретико-правовое исследование российского опыта) [Текст]: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. /А.В. Шахматов-СПб.: СПбУ МВД России, 2005. - 39 с.

17. Щегорцов В.А. Антикризисное управление человеческими ресурсами: моногр. / В.А. Щегорцов. - М.: МГУ им. Ломоносова, 2013. - С. 1304.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Петров Д.Е. Политическая ресурсность силовых структур современной России: дис. ... канд. полит. наук. Саратов, 2012. С. 174.

*(2) Подберезкин А.И. Белая книга российских спецслужб. М., 1996. С. 76.

*(3) Петров Д.Е. Указ. соч. С. 176; Пржездомский А.С. За кулисами путча. Российские чекисты против развала органов КГБ в 1991 году. М., 2011.

*(4) Сизенко А.Г. Спецслужбы России и СССР. От приказа тайных дел до наших дней // Популярная энциклопедия. Ростов н/Д, 2010. С. 302.

*(5) Щегорцов В.А. Антикризисное управление человеческими ресурсами: моногр. М., 2013. С. 349.

*(6) Корякин В.М. Комментарии к Закону Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей". М., 2007. С. 53.

*(7) Корякин В.М. Указ. Соч. С. 53.

*(8) Козориз Н.А. Правовой режим защиты информации: моногр. М., 2012. С. 87.

*(9) Вишняков В.Г. Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: научно-практическое пособие. М., 2005. С. 4.

*(10) Мигачев Ю.И. Военное право: учебник. М., 2008. С. 49-60.

*(11) Хейвуд Э. Политология: учебник. 2 изд. М., 2005.

*(12) Петров Д.Е. Указ. соч. - С. 172-173.

*(13) Глухова Е.О., Решетников В.Я. Основы деятельности спецслужб в правовом государстве: учеб. пособие. - Саратов: СГУ им. Чернышевского, 2015.

*(14) Шахматов А.В. Агентурная работа в оперативно-розыскной деятельности (теоретико-правовое исследование российского опыта): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - СПб.: СПбУ МВД России, 2005. - С. 10.

*(15) Глухова Е.О., Решетников В.Я. Указ. соч. С. 49.

*(16) Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. М., 2011. С. 293.

*(17) Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ (ст. 6); Федеральный закон "О федеральной службе безопасности" от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ (ст. 13); Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. N 1013 "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации".

*(18) Федеральный закон от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне".

*(19) Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации.

*(20) Федеральный закон от 21 июля 1993 г. N 5485-I О государственной тайне.

*(21) Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: монография. М., 2000. С. 21.

*(22) Терещенко Л.К. Правовой режим информации: дис. ... д-ра юрид. наук. - М.: ИЗСП, 2011. - С. 126.

*(23) Козориз Н.Л. Указ. соч. С. 83.