Роль органов прокуратуры в исполнении решений конституционного суда России (А. Ульянов, журнал "Законность", N 4, апрель 2017 г.)

Роль органов прокуратуры в исполнении решений конституционного суда России

А. Ульянов,

прокурор Чаинского района Томской области

Журнал "Законность", N 4, апрель 2017 г., с. 21-24.

Анализ положений Закона о прокуратуре и Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон о КС) показывает, что вопросы участия прокурора в конституционном судопроизводстве в полной мере не регламентированы*(1).

Законом о прокуратуре прокуроры наделены полномочиями по надзору за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ. Вместе с тем законом предусмотрено лишь право Генерального прокурора обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, применённым или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре). При необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства, как предписывают ведомственные акты*(2), проект запроса в Конституционный Суд, подготовленный в соответствии с требованиями ст. 37 и 38 Закона о КС, направляется в Генеральную прокуратуру РФ.

При этом непосредственному обращению в Генеральную прокуратуру с проектом соответствующего запроса должна предшествовать попытка урегулирования ситуации в ходе последовательного диалога прокуратуры субъекта Федерации с высшим должностным лицом субъекта Федерации и региональным парламентом (опротестование, переписка, рабочие встречи, выступление на заседаниях представительных и исполнительных органов публичной власти и т.п.).

Порядок направления соответствующих запросов Генеральной прокуратурой РФ в Конституционный Суд на законодательном уровне не урегулирован, что, на наш взгляд, не способствует формированию единого правового пространства и целям охраны Конституции РФ.

Взаимодействие Конституционного Суда РФ с органами прокуратуры также реализуется посредством участия прокурора в заседаниях суда. Как самостоятельная сторона процесса прокурор выступает в качестве его равноправного участника в том случае, если им направлено обращение в Конституционный Суд. Если прокурор не участвует в судебном процессе в качестве заявителя, то во всех иных случаях он принимает участие в заседании как приглашённое судом лицо*(3). Судьи-докладчики Конституционного Суда нередко при изучении обращений запрашивают мнение Генеральной прокуратуры РФ по соответствующей проблеме, информацию о складывающейся надзорной практике, принятых мерах прокурорского реагирования*(4).

Отсутствие в действующей редакции Закона о прокуратуре права Генерального прокурора РФ на участие в заседаниях Конституционного Суда вовсе не означает, что в настоящее время конституционное судопроизводство осуществляется без привлечения представителей органов прокуратуры. В связи с переездом Конституционного Суда в г. Санкт-Петербург в целях улучшения взаимодействия Генеральным прокурором РФ было подписано распоряжение от 2 апреля 2008 г. N 5/20р "О представителе Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации". С этого момента практически во всех публичных заседаниях Конституционного Суда обеспечено участие представителя Генеральной прокуратуры РФ, который даёт мотивированное заключение по рассматриваемым вопросам.

Согласно ст. 6 Закона о КС решения Конституционного Суда обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Реализация решений Конституционного Суда в сфере нормотворчества представляет собой сложный процесс, включающий последовательные действия органов государственной власти и должностных лиц. В целом можно констатировать устойчивую положительную динамику в вопросе исполнения решений Конституционного Суда. Так, в 2015 г. принято 13 федеральных законов во исполнение решений Конституционного Суда. Эта цифра несколько ниже, чем показатели прежних лет. Для сравнения: в 2013 и 2014 гг. принято по 20 (наибольшее число за последние годы) нормативных правовых актов, направленных на исполнение постановлений Конституционного Суда, в 2011 и 2012 гг. - 15 и 17 федеральных законов соответственно*(5). Впрочем, число решений Конституционного Суда, которые содержат императивные требования об изменении законодательства (в 2015 г. их было 17), всё ещё превышает количество принимающихся законов, цель которых - изменить неконституционные нормы законодательства. В результате число неисполненных решений Конституционного Суда по-прежнему велико.

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Закона о КС постановления Конституционного Суда РФ в обязательном порядке направляются Генеральному прокурору РФ в двухнедельный срок со дня их подписания. Генеральная прокуратура РФ дважды в год направляет информацию в Конституционный Суд о результатах надзорной работы прокуратур субъектов Федерации в сфере исполнения органами государственной власти субъектов Федерации требований ст. 80 и 87 Закона о КС в части приведения в соответствие с федеральным законодательством региональных нормативных правовых актов, содержащих неконституционные положения.

По итогам проведённой в некоторых субъектах Федерации надзорной работы были приведены в соответствие с правовыми позициями Конституционного Суда нормативные положения регионального законодательства. Так, в целях приведения законодательства в соответствие с правовыми позициями постановления Конституционного Суда от 16 декабря 2014 г. N 33-П прокуратурой Ленинградской области в феврале 2015 года направлена информация председателю избирательной комиссии Ленинградской области о необходимости корректировки положений областного закона во исполнение указанного решения Конституционного Суда. Законом Ленинградской области от 13 апреля 2015 г. N 25-03 внесены необходимые изменения.

По предложению прокуроров Мурманской области и Ханты-Мансийского автономного округа аналогичные изменения внесены в региональные законы (Закон Мурманской области от 6 мая 2015 г. N 1862-01-ЗМО и Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 19 февраля 2015 г. N 19-03).

Прокурором Псковской области в порядке законодательной инициативы был разработан соответствующий законопроект во исполнение указанного постановления, инициатива была поддержана областным Законодательным Собранием. Законом Псковской области от 15 декабря 2015 г. N 1611-03 в избирательный кодекс Псковской области внесены необходимые изменения.

Органами прокуратуры также проводится работа по приведению регионального законодательства в соответствие с правовыми позициями, выраженными в постановлении Конституционного Суда от 1 декабря 2015 г. N 30-П. Так, по предложению прокурора Кемеровской области принят Закон Кемеровской области от 25 декабря 2015 г. N 127-03, направленный на реализацию соответствующих позиций Конституционного Суда. Прокуратурой Архангельской области опротестованы положения областного закона, как противоречащие правовым позициям, выраженным в указанном постановлении.

Принят Закон Республики Крым от 30 сентября 2015 г. N 148-ЗРК/2015, подготовленный прокуратурой Республики во исполнение правовых позиций, выраженных Конституционным Судом в постановлении от 13 мая 2014 г. N 14-П.

Таким образом, можно констатировать существенную роль, которую играют органы прокуратуры в деле приведения регионального законодательства в соответствие с решениями Конституционного Суда. При этом важно заметить, что, исходя из системного толкования Закона о прокуратуре, органы прокуратуры также призваны обеспечить неукоснительное соблюдение правоприменительными органами правовых позиций Конституционного Суда впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование.

Прокуратурами субъектов Федерации на постоянной основе осуществляется надзор за исполнением региональными органами государственной власти требований ст. 80, 87 Закона о КС в части приведения в соответствие с законодательством нормативных правовых актов, содержащих положения, признанные Конституционным Судом неконституционными.

Так, прокуратурой Республики Саха (Якутия) успешно опротестованы отдельные нормы законов Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)" и "О выборах народных депутатов Республики Саха (Якутия)", содержащих положения, признанные Конституционным Судом неконституционными, запрещающие гражданам быть избранными, если они были осуждены когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями*(6). Положения аналогичного содержания выявлены в законах Саратовской области от 28 июня 2012 г. N 92-ЗСО "О выборах Губернатора Саратовской области", от 28 июня 2007 г. N 105-ЗСО "О выборах депутатов Саратовской областной Думы", от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области". Прокурором области в Саратовскую областную Думу направлена информация о необходимости корректировки норм указанных законов, по результатам рассмотрения которой принят закон об отмене неконституционных положений.

Вместе с тем до настоящего времени не решён вопрос о приведении отдельных норм Конституции Республики Татарстан в соответствие с Конституцией РФ во исполнение решений Конституционного Суда РФ (постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П и определение от 27 июня 2000 г. N 92-О).

Также можно упомянуть Конституцию Ингушетии, которая по-прежнему содержит термин "гражданин республики", основной закон Якутии, устанавливающий территориальную целостность этой республики. Однако, если в Ингушетии внесение изменений в конституционные положения возможно только путём проведения референдума, что обозначается в качестве причины длительного промедления, то в Татарстане многочисленные протесты и представления прокуратуры республики игнорируются со ссылкой на необходимость комплексного внесения изменений в конституцию республики.

Некоторые решения Конституционного Суда нашли прямое закрепление в некоторых организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры. Так, в приказе Генерального прокурора РФ от 2 июня 2011 г. N 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" в п. 1.15 указано: "В случае избрания в отношении обвиняемого меры пресечения, связанной с изоляцией от общества, заблаговременно принимать исчерпывающие меры, обеспечивающие изучение уголовного дела и утверждение обвинительного заключения до истечения срока содержания лица под стражей, принимая во внимание выводы Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлении от 22.03.2005 N 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих порядок и сроки применения в качестве меры пресечения заключения под стражу на стадиях уголовного судопроизводства, следующих за окончанием предварительного расследования и направлением уголовного дела в суд, в связи с жалобами ряда граждан"*(7).

В этом же приказе содержится требование в ходе осуществления надзора за соблюдением установленного законом порядка продления процессуальных сроков в случае возобновления предварительного следствия по приостановленному или прекращённому производству по уголовному делу руководствоваться положениями определения Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 352-О и другими его решениями по этому вопросу.

Анализ указанных положений доказывает, что обеспечение конституционной нормы, закреплённой в ч. 2 ст. 22 Конституции РФ (которая исключает возможность лишения человека свободы без судебного решения, кроме случаев, когда лицо подвергается задержанию до судебного решения на срок не более 48 часов), а также гарантированного ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту, с учётом особой значимости, которая придаётся им Конституцией и нормами международных конвенций, требует более подробной регламентации деятельности надзорного ведомства, с изложением соответствующих выводов и правовых позиций Конституционного Суда РФ в специальном приказе Генерального прокурора РФ.

Пристатейный библиографический список:

Васильева Т.А. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве: проблемы законодательства и правоприменения // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - 2013. - N 5 (37).

------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее см.: Васильева Т.А. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве: проблемы законодательства и правоприменения. - Вестник Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2013, N 5 (37), с. 69.

*(2) Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления".

*(3) Следует отметить, что ранее в ст. 36 и 42 Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. N 1599-1 "О Конституционном Суде РСФСР" содержались нормы, в соответствии с которыми Председатель Верховного Суда РСФСР, Генеральный прокурор РСФСР и министр юстиции РСФСР признавались постоянными участниками конституционного судопроизводства и были вправе излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам.

*(4) По данным Генеральной прокуратуры РФ, в 2011 г. из Конституционного Суда РФ поступило 228 обращений, в 2012 г. - 224.

*(5) См.: Информационно-аналитический отчёт об исполнении решений Конституционного Суда РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2015 году // Конституционный Суд РФ: официальный сайт. URL: http://www.ksrf.ru/ru/lnfo/Maintenance/ln-formationks/Pages/ReportKS2015. aspx (дата обращения: 23.10.2016).

*(6) Аналогичная по содержанию норма Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" постановлением Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. N 20-П признана не соответствующей Конституции РФ.

*(7) Эта формулировка предполагает, что решение о заключении обвиняемого под стражу или о продлении срока содержания под стражей, принятое на стадии предварительного расследования, сможет сохранять свою силу после окончания дознания или предварительного следствия и направления уголовного дела в суд только в течение срока, на который эта мера пресечения была установлена.