Стандарты административного правосудия, или Современные правила применения КАС РФ (З.С. Лусегенова, журнал "Судья", N 3, март 2017 г.)

Стандарты административного правосудия, или Современные правила применения КАС РФ

З.С. Лусегенова,

профессор кафедры государственно-правовых

дисциплин Ростовского филиала ФГОУ ВПО

"Российский университет правосудия"

Журнал "Судья", N 3, март 2017 г., с. 53-56.

К особенностям текущего периода развития российской правовой системы следует отнести активное изменение структуры права, формирование новых конструкций основных форм правового регулирования. В связи с этим особое значение приобретает правоприменительная деятельность органов судебной системы, выступающая в роли индикатора проблем правового регулирования, повода для их устранения и совершенствования законодательства*(1).

Интенсивное развитие административно-правового регулирования императивной направленности (разрешительного правового порядка), предопределило необходимость изменений действующей процессуальной конструкции судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан в административной, публично-правовой сфере. Созданная модель правового регулирования административного судопроизводства свидетельствует о ее этапном, незавершенном характере и диктует необходимость дальнейшего развития. Появление в области административно-процессуального права еще одного кодифицированного акта (помимо Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации) - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) - дает основание для утверждения о появлении элементов нового качества в развитии административно-правовой процессуальной формы. В то же время судопроизводство предполагает правовую определенность в вопросах судоустройства по административным делам и унификации процессуальных правил рассмотрения всех дел, возникающих из административных и публичных правоотношений.

Административное судопроизводство, на наш взгляд, еще не стало самостоятельным способом судебной защиты. Прошло немногим более года после введения в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, охватывающего в том числе три приоритетные сферы правового регулирования: административную, финансовую и юридическую. Данный кодифицированный акт подвергся неоднократным изменениям и дополнениям; была проведена проверка на соответствие Конституции Российской Федерации отдельных его институтов; Верховный Суд Российской Федерации дал разъяснение судам процессуальных особенностей рассмотрения дел по правилам КАС РФ*(2), выявил ряд правовых проблем, требующих преодоления.

Можно констатировать, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации отличается прогрессивностью, о чем красноречиво свидетельствуют внесенные в него изменения и дополнения, отражающие новые формы взаимоотношений государственной власти, гражданского общества и личности.

Еще до введения КАС РФ в действие в его текст были внесены следующие изменения: расширен перечень способов административно-публичной защиты в форме административного искового заявления о присуждении компенсации за нарушение права на уголовное судопроизводство в разумный срок в части длительности применения мер процессуального принуждения в виде наложения ареста на имущество лица, не являющегося подозреваемым, обвиняемым или лицом, несущим по закону материальную ответственность за их действия (ст. 250)*(3); в перечень должностных лиц службы судебных приставов, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в порядке административного судопроизводства, включен новый субъект ответственности - главный судебный пристав субъектов (ст. 360); установлено общее правило территориальной подсудности указанных административных исков (ст. 22)*(4).

Во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации*(5), Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации был дополнен таким видом административных дел, как оспаривание актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (ст. 217.1)*(6).

С целью оптимизации судебного процесса по административным спорам, в КАС РФ из гражданского процесса перекочевала такая форма судопроизводства, как вынесение мировыми судьями судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 11.1 "Производство по административным делам о вынесении судебного приказа")*(7).

На законодательном уровне осуществлена дифференциация представителей по административным делам на адвокатов и иных лиц. В связи с этим дифференцированы требования к указанным лицам, как и документы, представляемые в подтверждение их полномочий - адвокаты представляют ордер, выданный соответствующим адвокатским образованием и доверенность, а иные представители - документ об образовании и доверенность, удостоверяющую полномочия по делу (ст. 55, 57)*(8).

Общий круг дел, отнесенных к предмету регулирования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, расширен. Он дополнен административными делами о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни. В КАС РФ определены процессуальные особенности рассмотрения таких административных дел (гл. 31.1 "Производство по административным делам о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни")*(9).

Законодатель уточнил подведомственность дел об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определив, что, по правилам КАС РФ, эти дела рассматриваются только в случаях, предусмотренных данным Кодексом (ч. 5 ст. 1); расширил перечень должностных лиц, в связи с действиями (бездействием) которых нарушаются разумные сроки по уголовному судопроизводству, указав, помимо дознавателей, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания и сам орган дознания (ч. 5 ст. 250).

Кроме того, законодатель определил два ключевых основания возникновения административного спора о присуждении компенсации за нарушение права на досудебное производство по уголовному делу: вынесение постановления о прекращении уголовного дела в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, и вынесение постановления о прекращении уголовного дела или об отказе в возбуждении дела в связи с истечением сроков давности уголовного преследования (ст. 250)*(10).

При всей прогрессивности новелл Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации еще не произошло обособления административно-процессуальных отношений и формирования самостоятельной отрасли права. Связь административного судебного процесса с гражданским процессом остается крепкой.

До принятия данного Кодекса дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматривались по общим правилам гражданского судопроизводства, за исключением процессуальных особенностей судебного разбирательства различных категорий неисковых дел. Терминологические различия, по мнению многих теоретиков права, носили формальный характер. Допускалась трансформация судебных дел - гражданско-правовые отношения превращались в административно-правовые. Универсальной формой правового регулирования для административных и публичных отношений считался гражданский процесс. Попытки отделить административную форму правового регулирования от гражданско-правовой даже на теоретическом уровне упираются в следующее: их взаимопроникновение, а также установление единой гражданско-правовой формы регулирования, в том числе в сфере публично-правовых отношений.

Опираясь на общепризнанные международные стандарты правосудия, судебная защита прав граждан по административным делам осуществляется посредством судопроизводства на основе специальных правил использования этого способа защиты. В соответствии с правовой позицией, сформированной Конституционным Судом Российской Федерации, закрепленные в Конституции Российской Федерации и международных правовых актах общепризнанные стандарты правосудия основаны на приоритете прав и свобод человека, верховенстве права, состязательности судопроизводства и юридическом равенстве участников судебного разбирательства; они предполагают строгое следование суда установленному законом порядку судопроизводства, что должно исключать возможность неограниченного усмотрения в правоприменительной практике при определении прав и обязанностей участников судопроизводства, неопределенность относительно правил доступа субъекта, чье право нарушено к правосудию и его участию в судебном разбирательстве*(11).

Конституционным Судом Российской Федерации обозначены факторы, предопределяющие специфику современных условий судебной защиты прав граждан по административным делам. Прежде всего это особая правовая природа права граждан на оспаривание в судебном порядке нормативно-правовых актов органов публичной власти и непосредственно должностных лиц. Такой способ судебной защиты носит субсидиарный характер по отношению к обязанности суда при разрешении конкретных дел производить правовую оценку подлежащих применению нормативных правовых актов в их иерархии, к обязанности суда приостановить производство по делу и обратиться с запросом в Конституционный Суд, в случае если он придет к выводу о противоречии подлежащего применению закона Конституции, а также к праву граждан обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение их конституционных прав законом, примененным в конкретном деле.

Кроме того, специфика процессуальной формы судебной защиты прав граждан по административным делам предопределена особенностями предмета рассмотрения - преимущественно вопросы права и правовые последствия, затрагивающие правовые интересы всех лиц, подпадающих под регулирование оспариваемого акта*(12).

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации*(13) от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъясняет практическое применение норм указанного Кодекса. Конкретизация Верховным Судом порядка административного судопроизводства, регулируемого нормами КАС РФ, в первую очередь касается разграничения предметной компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (подведомственность административных дел), а также разграничений в рамках каждого вида юрисдикции (подсудность административных дел) и является одним из способов решения задачи обособления процессуальной формы защиты прав граждан в порядке административного судопроизводства.

Административное судопроизводство на современном этапе формирования административно-правовой формы защиты прав граждан в сфере государственно-властных отношений представляет собой кодифицированные правила применения судами общей юрисдикции Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и административное судопроизводство по правилам гражданского судопроизводства, в том числе АПК РФ (п. 86).

Пленум Верховного Суда четко обозначил две категории дел, которые подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ (п. 1). Это дела о судебной защите прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, вытекающие из конституционного права гражданина на обжалование решений и действий (или бездействия) органов власти (ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации), и дела в порядке судебного контроля, в том числе обязательного судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации отдельных властных требований к физическим лицам и организациям, в пределах, установленных ст. 55 Конституции Российской Федерации, а именно: судебный контроль за государственным притязанием, требованием совершения конкретного действия обязанным лицом, органом государства в интересах управомоченного субъекта.

Используя логическое отрицание как один из способов отмежевания административных отношений от гражданско-правовых, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 27 сентября 2016 г. N 36 выделил их специфические признаки. Административные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Это правоотношения, в которых один из участников реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (абз. 4 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36). В основе трансформации этих двух видов правоотношений лежит исключительно наличие в правомочии органа власти элемента веления (принуждения). Наличие у органа власти функции веления придает общественным отношениям характер административных, а правомочие органов государственной власти без функции веления свидетельствует об установлении гражданских правоотношений. Однако такого признака административных отношений для определения предмета регулирования КАС РФ оказалось недостаточно.

Для определения критерия подведомственности административных дел правилам КАС РФ Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал еще один способ отмежевания административных дел от гражданских по признаку правовых последствий для участников регулируемых правоотношений. Споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, исполнение которых привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, рассматриваются по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ). Например, служебные (карьерные) споры, в том числе связанные с доступом и происхождением различных видов государственной службы; споры, связанные с назначением и выплатой пенсий; споры, связанные с реализацией гражданами социальных прав, предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда, не подлежат рассмотрению, по правилам КАС РФ, как носящие не публичный, а частный материально-правовой характер (абз. 5, 6 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36).

В то же время не подлежат рассмотрению, по правилам КАС РФ, не связанные с реализацией публичных полномочий дела по внутрикорпоративным спорам, возникающим между адвокатами и адвокатскими палатами, нотариусами и нотариальными палатами, медиаторами и постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации медиаторов, а также между членами и органами управления иных саморегулируемых организаций, которые подлежат разрешению в исковом порядке (абз. 3 п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36).

Сохраняется традиционное разграничение подведомственности административных дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по виду деятельности субъектов правоотношений. Экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций субъектов предпринимательской деятельности рассматриваются в порядке, предусмотренном АПК РФ (п. 1, 2, 86 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36).

Краткий анализ состояния инфраструктуры правового регулирования административного судопроизводства, приведенный в этой статье, отражает дуалистический характер современного развития системы российского права, взаимопроникновение его публичных и частных отраслей, а также опережающие темпы развития процессуальных отраслей права по отношению к материальным отраслям (особенно в сфере регулирования управленческих отношений). Безусловно, для решения задач укрепления государственности, создания условий социальной защищенности граждан, стабильности общественного порядка огромное значение имеет выбор государством юридических средств их реализации. Важнейшим из правовых средств обеспечения баланса государственных, общественных и личных интересов является судебная защита прав граждан в сфере административных и иных публичных отношений. Появление второго кодифицированного процессуального акта в административно-правовом регулировании - значимый этап развития административного судопроизводства.

После принятия Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 начался период, который можно назвать периодом адаптации процессуального законодательства в сфере административно-правовой защиты прав и свобод граждан. Дальнейшие шаги по пути совершенствования административного судопроизводства, как нам представляется, неразрывно связаны с совершенствованием административного процессуального законодательства и системы судоустройства. Унификация процессуальной формы судебной защиты по административным делам, рассматриваемым и разрешаемым Верховным судом, судами общей юрисдикции, арбитражными судами и мировыми судьями, дополнение предмета регулирования КАС РФ (ст. 1) административными делами о привлечении к административной ответственности и оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности создаст логически завершенную эффективную модель обеспечения законности в деятельности органов власти и судебной защиты прав и свобод личности. Передача дел, являющихся по своей правовой природе административными, из гражданской юрисдикции в административную возможна организационно, путем объединения административных коллегий арбитражных судов с коллегиями судов общей юрисдикции субъектов, на базе которых могут быть созданы специализированные административные суды.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Материалы Международного юридического форума стран Азиатско-Тихоокеанского региона (3-6 октября 2016 г., г. Владивосток) // http://www.vsrf.ru/asian_forum.php.

*(2) Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // Бюллетень ВС РФ. 2016. N 11.

*(3) Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 29 июня 2015 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 27. Ст. 3981.

*(4) Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 30 декабря 2015 г. N 425-ФЗ // СЗ РФ. 2016. N 1. Ст. 45.

*(5) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть" // http://www.ksrf.ru/ru/Decision.

*(6) Федеральный закон "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов" от 15 февраля 2016 г. N 18-ФЗ// СЗ РФ. 2016. N 7. Ст. 906.

*(7) Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 5 апреля 2016 г. N 103-ФЗ // СЗ РФ. 2016. N 15. Ст. 2065.

*(8) Федеральный закон "О внесении изменений в статьи 55, 57 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. N 169-ФЗ // СЗ РФ. 2016. N 23. Ст. 3293.

*(9) Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации" от 28 июня 2016 г. N 223-ФЗ // СЗ РФ. 2016. N 15. Ст. 2065.

*(10) Федеральный закон "О внесении изменений в статью 3 Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 3 июля 2016 г. N 303 // СЗ РФ. 2016. N 27. Ст. 4236.

*(11) См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта "з" пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобами граждан А.В. Андронова, О.О. Андроновой, О.Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Воронежской области" // http://www.ksrf.ru/ru/Decision.

*(12) См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 1782-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Гурмана Юрия Альбертовича частью 1 статьи 55 и частью 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // http://www.ksrf.ru/ru/Decision.

*(13) Далее - Пленум Верховного Суда Российской Федерации.