О нормативном правовом акте (И.В. Панова, журнал "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 6, июнь 2009 г.)

О нормативном правовом акте

И.В. Панова,

судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,

зав. кафедрой административного права Государственного

университета - Высшей школы экономики, профессор,

доктор юридических наук

Журнал "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 6, июнь 2009 г., с. 80-95.

Определение нормативного правового акта имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. По мнению автора, не являются нормативными правовыми актами и не могут быть оспорены в порядке нормоконтроля акты, не получившие юридическую силу, и акты, утратившие ее.

Отсутствие в действующем российском законодательстве единого общепризнанного определения понятия "нормативный правовой акт" порождает споры как в юридической науке*(1), так и в судебной практике.

Такой разнобой не только нарушает единообразие в правоприменительной деятельности, но и влияет на пределы судебной защиты прав граждан (других невластных субъектов - индивидуальных предпринимателей, предприятий, учреждений, организаций) от незаконных нормативных правовых актов.

Понятие нормативного правового акта

Для повышения эффективности правовой системы Российской Федерации, обеспечения ее единства, строгой соподчиненности и согласованности необходимо определиться с понятием нормативного правового акта, которое в настоящее время содержится в нескольких документах.

Часто встречаются ссылки на постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором даются определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 25 мая 2000 г. N 19 под нормативным правовым актом понимает "изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом"*(2).

Аналогичное определение нормативного правового акта содержится и в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

В юридической литературе появилась справедливая критика такого признака нормативного акта, как "установление правила поведения"*(3).

Действительно, отождествлять понятия нормативного правового акта и нормы права нельзя. Во-первых, потому что нормативный правовой акт может не только устанавливать новую норму права, но и изменять (прекращать) прямо или косвенно действие старой нормы. Во-вторых, нормативный акт может содержать (закреплять) общие понятия (административного наказания, вины юридического лица и т. п.), принципы, цели, задачи и другие важные для правоприменения вопросы.

Например, согласно ст. 7 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта. Официальные акты, отменяющие или изменяющие нормы, ранее действовавшие, признаются нормативными и публикуются в официальных изданиях - Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, Собрании законодательства РФ.

Мы согласны с тем, что функция по принятию нормативных правовых актов не сводится только к изданию обязательных для исполнения правил поведения, но включает также изменение, отмену этих норм. Однако мнение о том, что могут быть и иные нормативные правовые акты, не содержащие правил поведения, нами не разделяется.

В науке преобладает определение нормативного акта как акта, содержащего норму права. А.В. Мицкевич писал, что "определение нормативного правового акта как акта, содержащего нормы права, не отвечает на основной вопрос: служит ли правовой акт государственного органа источником (в юридическом смысле) содержащихся в нем норм или нет? Таким может быть лишь акт, в котором выражена воля компетентного органа государства об установлении правила поведения, его изменении или отмене"*(4).

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" заменил формулировку устанавливающий правовые нормы на наличие правовых норм и назвал следующие признаки нормативного правового акта:

1) издание в установленном порядке управомоченными субъектами публичной власти (органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом);

2) наличие в нем правовых норм (правил поведения);

3) обязательность для неопределенного круга лиц;

4) рассчитанность на неоднократное применение;

5) направленность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений*(5).

В юридической литературе под правовым актом понимается письменный документ, принятый компетентным правотворческим органом (органом государственной власти, местного самоуправления) или в результате прямого народного волеизъявления (референдума), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властное волеизъявление и направленный на регулирование общественных отношений*(6).

Все вышеизложенные рассуждения важны для практического применения, особенно при определении правовой природы ведомственного нормотворчества. Для того чтобы невластные субъекты могли защитить свои права, они должны определить природу акта, подлежащего обжалованию, а это зачастую весьма спорный вопрос.

Между тем некоторые авторы весьма обоснованно подвергают сомнению целесообразность наделения физических и юридических лиц правом оспаривания в суде нормативных правовых актов вне связи с конкретным юридическим делом, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля. Действительно, сам по себе незаконный нормативный правовой акт не нарушает субъективных прав конкретных субъектов, это нарушение происходит лишь при реализации такого акта, в том числе при его применении*(7).

Правовая природа нормативно-технического документа

Во многих технических актах (правилах безопасности, ГОСТах, СНиПах, тарифно-квалификационных справочниках) содержатся технические нормы.

Технические нормы - это правила наиболее целесообразного общения людей с предметами природы, орудиями труда, различными техническими средствами. Назначение технических норм состоит в правильном использовании сил природы, техники наиболее экономичным и экологически безвредным способом. Использование достижений научно-технического прогресса в интересах общественного развития требует строгого соблюдения правил эксплуатации технических средств. К техническим нормам относятся правила выполнения строительных работ, инструкции по эксплуатации машин и механизмов, нормы расхода сырья, топлива, электроэнергии.

Содержит ли нормативный технический документ нормы права, какова его природа?

Существуют две противоположные точки зрения по этому вопросу.

Согласно первой, несмотря на разграничение Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон о промышленной безопасности, Закон) понятий "нормативный правовой акт" и "нормативный технический документ" (ст. 3, 5), это не исключает наличия норм права, содержащих правила поведения, и в нормативном техническом документе. В связи с чем необходимо оценить предписания, содержащие нормы права, к примеру насколько правомерно установление требования о наличии разрешения (лицензии), ограничение круга организаций, если это не вытекает из закона, и т.п. Такая же позиция высказана в ряде решений Высшего Арбитражного Суда РФ, где указано, что нормативный характер правового акта определяется исходя из его содержания и направленности, полномочий принявшего его органа и не зависит от государственной регистрации или опубликования в официальном издании (от 26 февраля 2006 г. N 16609/05; от 18 июля 2006 г. N 2943/06; от 6 марта 2007 г. N 15182/06; от 6 августа 2008 г. N 7696/08). Практика судов арбитражной системы складывается таким образом, что нормативным правовым актом признается акт, если в нем содержится норма права независимо от того, что по форме акт называется письмом. (Хотя это противоречит п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, где не допускается издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм). Не смущает суды и то, что оспариваемые письма порой подписываются не первыми лицами министерств, т.е. неуполномоченными субъектами. Например, письмо Министерства финансов Российской Федерации от 16 января 2006 г. N 03-04-15/01 подписано директором Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 октября 2007 г. N 7526/07).

Суды арбитражной системы твердо стоят на позиции, согласно которой достаточно определить только норму права в акте, чтобы назвать его нормативным правовым. В частности, в решении Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 сентября 2008 г. N 11461/08 записано, что письмо Минфина России от 7 марта 2007 г. N 03-07-15/29 содержит правовую норму (правило поведения), обязательную для неопределенного круга лиц, что является признаком нормативного правового акта, поэтому оспариваемые обществом положения этого письма должны быть квалифицированы в качестве нормативного правового предписания, изданного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов.

Представляется, что наличие правовой нормы не единственный признак нормативного правового акта. Требования издания (регистрации, в случаях когда она необходима, а также опубликование в официальном издании) нормативного правового акта в определенной форме компетентным субъектом правотворчества никто не отменял.

Конституционный Суд РФ считает, что "арбитражные (суды. - И.П.) не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены); они обязаны выяснять, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав; иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации"*(8).

Представляется, что при определении правовой природы акта доступ к правосудию не закрывается. Каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод, но вот решать, в какой суд и с каким заявлением ему обращаться, он будет в зависимости от того, что суды понимают под признаками нормативного правового акта.

От разрешения вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти нормативный характер независимо от его формы, содержания и других условий (регистрации в Министерстве юстиции РФ, опубликования в официальном издании) и соответственно о возможности его обжаловать в арбитражный суд, Конституционный Суд РФ уклонился.

Вторая точка зрения по данному вопросу нашла свое закрепление в актах Верховного Суда РФ.

Практика Верховного Суда РФ свидетельствует о том, что суды данной системы не относят акты федеральных органов исполнительной власти, официально не опубликованные и не зарегистрированные в Минюсте России, к нормативным правовым актам.

В частности, определением судьи Верховного Суда РФ от 28 ноября 2005 г. N ГКПИ05-1440 установлено, что оспариваемые заявителем И. СНиП 2.02.01-83* "Основания зданий и сооружений", утвержденные постановлением Госстроя СССР от 5 декабря 1983 г. N 311, в редакции от 1 июля 1987 г., не могут считаться нормативным правовым актом, поскольку устанавливают не правовые, а технические нормы. В связи с чем заявление И. о признании недействующим п. 2.2 вышеназванных СНиПов было возвращено.

Другой пример. Заявитель Р. обратился в Верховный Суд РФ о признании недействующими распоряжения Правительства РФ от 20 июня 2000 г. N 854-р и Перечня технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих обязательной сертификации, утвержденных распоряжением Госгортехнадзора России и Госстандарта России 3 и 10 августа 2001 г. Судья ВС РФ отказал заявителю в принятии заявления в части оспаривания распоряжения Правительства РФ от 20 июня 2000 г. N 854-р о возложении обязанности на Ростехнадзор, так как заявленные требования не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку оспариваемые акты не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

Распоряжением Правительства РФ от 20 июня 2000 г. N 854-р согласно ст. 7 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" Госростехнадзору России и Госстандарту России поручено утвердить Перечень технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации, разработанный в установленном порядке с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

По мнению суда, оспариваемое заявителем вышеназванное распоряжение Правительства РФ является ненормативным правовым актом, носящим распорядительный характер и касающимся распределения функций федерального органа исполнительной власти, и не имеет непосредственного отношения к правам и законным интересам заявителя, поэтому заявленные требования о его оспаривании не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства и не могут быть приняты к производству Верховного Суда РФ по первой инстанции.

Кроме того, заявитель просил обязать Ростехнадзор при выдаче разрешений на применение технических устройств на опасных производственных объектах руководствоваться видами (типами) этих технических устройств, указанными в Перечне товаров, подлежащих обязательной сертификации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1013. Однако судья Верховного Суда РФ, исходя из конституционного принципа разделения ветвей власти, определил, что суд не вправе вмешиваться в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти и обязывать их применять тот или иной правовой акт вне связи с конкретным делом, поэтому указанные требования заявителя не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Что касается требований заявителя об оспаривании Перечня технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих обязательной сертификации, утвержденного Госгортехнадзором России и Госстандартом России 3 и 10 августа 2001 г., то заявление в указанной части подлежало возвращению в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ в связи с его неподсудностью данному суду.

Обязательным условием признания принятого нормативного правового акта таковым и допустимости оспаривания его в порядке главы 24 ГПК РФ является официальное опубликование этого акта (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ), а для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти также их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ (ст. 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти").

Учитывая, что оспариваемый заявителем Р. правовой акт не был официально опубликован и не зарегистрирован в Минюсте России, по своей форме он не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем Верховный Суд РФ заявление не принял.

Таким образом, суды общей юрисдикции признают нормативный правовой акт таковым не только при наличии в нем правовых норм, но и при соблюдении порядка его принятия, регистрации, правил введения и опубликования, а нормативный технический документ не отождествляют с нормативным правовым актом. Данный подход представляется более обоснованным.

Правовая природа платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности поверхностным стоком

Юридическая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду в настоящее время в законодательстве четко не определена. В связи с этим на практике возникают споры между природопользователями и природоохранными органами по поводу расчета и уплаты данного вида платежей. В частности, возникают споры по поводу обязательности уплаты платежей за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности как разновидности платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В настоящее время общий порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду установлен постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (далее - Порядок определения платы). Данный документ определяет основные элементы юридического состава платы, такие как объект платежа, база начисления и порядок расчета, а также устанавливает круг плательщиков.

Объект платежа согласно п. 1 Порядка определения платы составляют разные виды вредного воздействия на окружающую природную среду:

выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;

размещение отходов;

другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т. п.).

Таким образом, перечень видов вредного воздействия на окружающую среду, за которые может взиматься плата, является открытым, поэтому к их числу может быть отнесен неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности.

В Порядке определения платы размер платы за загрязнение окружающей среды зависит от величины базовых нормативов платы, которые устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества, виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения (п. 2).

Нормативы платы установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления". Несмотря на то что неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности может быть признан видом негативного воздействия на окружающую среду, плата за него в установленном законодательством порядке не определена.

В связи с этим плата за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности в настоящее время взимается на основании Методических указаний по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных Госкомэкологией 29 декабря 1998 г. (далее - Методические указания от 29 декабря 1998 г.)*(9).

Сброс на рельеф местности, поля фильтрации и земледельческие поля орошения, специальные водоотводящие устройства (сбросные и дренажные каналы) в составе сточных дождевых, талых и поливочных вод с площади территории природопользователей приравнен п. 1.2 Методических указаний от 29 декабря 1998 г. к сбросу загрязняющих веществ в водные объекты.

Приказом Ростехнадзора от 5 апреля 2007 г. N 204 "Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду"*(10) плата за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности отдельно не выделяется и не учитывается.

Таким образом, плата за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности взимается как за сброс загрязняющих веществ в водные объекты на основании Методических указаний по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных Госкомэкологией 29 декабря 1998 г.

Для того чтобы решить вопрос о правомерности или неправомерности взимания платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, необходимо определить правовой статус Методических указаний от 29 декабря 1998 г. Данный акт разработан в соответствии с Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утв. Минприроды России 26 января 1993 г., рег. N 190*(11)). По заключению Минюста России Методические указания от 29 декабря 1998 г. не нуждаются в государственной регистрации (письмо Минюста России от 20 декабря 1999 г. N 10634-ЭР*(12)) и носят рекомендательный характер. С этим соглашается и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору Российской Федерации в письме Ростехнадзора от 4 сентября 2006 г. N 04-09/626. В письме также указано на то, что в случае если рассчитанные по указанной методике данные о загрязнении не соответствуют фактическому загрязнению, то используются данные о фактическом сбросе.

С этой позицией Ростехнадзора следует согласиться в части признания рекомендательного характера Методических указаний от 29 декабря 1998 г. и возможности расчета природопользователем платы на основании данных фактического загрязнения. Действительно, в случае если при определении размера платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности фактический объем сбросов учитываться не будет, то не будет реализован законодательно установленный принцип платности негативного воздействия на окружающую среду, поскольку данный вид платежа представляет собой форму возмещения экономического ущерба.

Судебная практика не дает однозначного ответа по поводу правовой природы платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности. Например, в постановлении Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 июля 2007 г. по делу N Ф04-5008/2007(36606-А45-6) о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях указано, что не принимаются во внимание доводы заявителя кассационной жалобы (общества) о том, что в настоящее время отсутствуют правовые основания взимания платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности и водосборную площадь.

Суд сослался на то, что указанные доводы не были положены в основу заявления общества о признании незаконным постановления межрегионального территориального управления Ростехнадзора по Западно-Сибирскому округу и в апелляционной жалобе.

Для того чтобы решить вопрос о взимании или невзимании платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности, следует определиться с правовой природой Методических рекомендаций от 29 декабря 1998 г. Если указанный документ является нормативным правовым актом, имеет обязательную юридическую силу, то в таком случае природопользователи должны вносить плату в обязательном порядке и нести юридическую ответственность за уклонение от ее уплаты. Если будет определен рекомендательный характер Методических указаний от 29 декабря 1998 г., то они смогут применяться по усмотрению природопользователя и их неисполнение не будет являться основанием для привлечения природопользователей к юридической ответственности.

Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, определены виды нормативно-правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Методические указания не отнесены к числу нормативных правовых актов.

Кроме того, в соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.

В соответствии с п. 17 Правил акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что Методические указания от 29 декабря 1998 г. не являются нормативным правовым актом, носят рекомендательный характер, не должны порождать юридических прав и обязанностей, а их неисполнение не должно быть основанием для привлечения природопользователей к юридической ответственности.

Вместе с тем данный вывод не означает, что Методические указания от 29 декабря 1998 г. противоречат действующему законодательству и не могут применяться в деятельности органов государственной власти и природопользователей. Поэтому природопользователи могут по рекомендациям природоохранных органов считать и уплачивать суммы платы за негативное воздействие в соответствии с Методическими указаниями от 29 декабря 1998 г. до тех пор, пока последние не будут отменены.

На основании проведенного анализа могут быть сделаны следующие выводы.

1. Методические указания носят рекомендательный характер, не должны порождать юридических прав и обязанностей у природопользователей, а их неисполнение не должно служить основанием для привлечения природопользователей к юридической ответственности.

2. Природопользователи могут по собственной инициативе или по рекомендациям природоохранных органов рассчитывать и вносить плату за сбросы загрязняющих веществ неорганизованным стоком на рельеф местности как вид негативного воздействия в соответствии с Методическими указаниями по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденными Госкомэкологией 29 декабря 1998 г.

Право на судебное оспаривание нормативных правовых актов

Спор о том, что процедура принятия, регистрации и опубликования является признаком нормативного правового акта, имеет важный практический интерес, так как влияет не только на работу судов, но и на пределы защиты прав граждан (других невластных субъектов) в судебном порядке.

На повестке дня остро стоят три вопроса:

- о полномочиях судов в отношении актов, содержащих нормы права, но не опубликованных или не прошедших государственную регистрацию;

- о действии во времени актов правосудия (с какого момента признавать нормативный акт незаконным);

- о том, подлежит ли судебной проверке нормативный правовой акт, отмененный до судебного заседания, в том числе в процессе подготовки к судебному заседанию, органом, его принявшим.

1. Российское законодательство не предусматривает возможность оспаривания нормативных решений, не обладающих юридической силой.

Так, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ позволяет гражданам и организациям обращаться в суд только в случае нарушения их прав "принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом". А ч. 1 ст. 193 АПК РФ не позволяет принимать к производству арбитражным судам заявление об оспаривании нормативного правового акта, если в нем не указана дата опубликования оспариваемого акта.

В правоприменительной деятельности имеется много нормативных актов, никогда не имевших юридической силы. Это такой вид недействующих нормативных актов (решений публичных органов исполнительной власти), которые ввиду незавершенности или нарушения процедуры их принятия и опубликования не порождают никаких юридических последствий.

В судебной практике сложилось несколько позиций по этому вопросу.

Согласно первой признается, что отсутствие публикации не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании вступившего в силу нормативного акта, а может лишь явиться одним из оснований для признания данного акта недействующим*(13). Как правило, такие акты признаются судами недействующими со ссылкой на ст. 15 Конституции РФ.

Представляется, что рассматривать в судах акт, не являющийся нормативным правовым, по процедуре нормоконтроля не вполне верно с процессуальной точки зрения. Ведь акт не приобрел юридической силы вследствие несоблюдения (незавершения) процедуры его принятия.

Вторая позиция судов основана на том, что неопубликованный нормативный акт как не вступивший в законную силу не может нарушать права и законные интересы заявителя по делу. В связи с чем акт не подлежит судебному нормоконтролю, производство по делу подлежит прекращению*(14). В таком случае можно обращаться в суд не с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке ст. 251 ГПК РФ, а с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти в порядке ст. 254 ГПК РФ.

Критически воспринимает данную позицию А.Т. Боннер, считающий, что "Верховный Суд РФ отказывается рассматривать по существу дела по заявлениям, в которых непосредственно оспариваются акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных органах исполнительной власти с нарушением установленного порядка... Думается, что указанная практика не вполне согласуется с процессуальным законом. Наличие упомянутых нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в принятии заявления. Эта практика тем более сомнительна, что в конечном итоге принимается к рассмотрению, но не Верховным, а районным судом. Другими словами, речь идет об искусственном, не основанном на законе приеме, направленном на определенную разгрузку Верховного Суда от бесспорных, с его точки зрения, дел"*(15).

Данная критика представляется не вполне обоснованной. Неопубликованный акт, содержащий нормы права, не имеет юридической силы, не является нормативным правовым актом. Почему же суды высших инстанций должны рассматривать его в порядке нормоконтроля, установленного законодателем только для нормативных правовых актов. Неопубликованный акт не может нарушать права и законные интересы заявителя, так как он не является нормативным правовым. В связи с этим считаем второй подход более верным и приемлемым в сложившейся ситуации.

Третий вариант решения проблемы предлагает Конституционный Суд РФ в своем определении от 20 октября 2005 г. N 442-О "По жалобе закрытого акционерного общества "СЕБ Русский Лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", где указано, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). Суд устанавливает факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае обеспечивает эффективное восстановление нарушенных прав*(16).

Представляется, что суды должны эффективно восстанавливать нарушенные права заявителей, но акт неопубликованный, не имеющий юридической силы нарушить права заявителя по сути не может. В противном случае мы должны признать тот факт, что суды в порядке нормоконтроля должны рассматривать не только нормативные правовые акты, но и акты, не имеющие юридической силы (по форме, порядку принятия, опубликования, отсутствия регистрации), но содержащие норму права. Данная позиция противоречит действующему процессуальному законодательству. Такие акты автоматически не могут становиться ненормативными правовыми актами, так как не содержат соответствующих признаков (обязательные правила поведения, влекущие юридические последствия; индивидуальный характер предписаний; обращенность к строго определенным лицам и по вполне определенному поводу).

2. Момент признания нормативного правового акта незаконным.

К сожалению, законодатель непоследователен в этом вопросе. Например, согласно положениям ч. 5 ст. 195 АПК РФ в случае признания нормативного правового акта недействующим он не применяется с момента вступления решения суда в законную силу. В соответствии же со ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного времени. Иными словами, гражданским процессуальным законодательством и арбитражным законодательством в зависимости от характера спора и подведомственности дела предусмотрены различные последствия признания нормативного акта недействующим.

Такой разнобой не имеет каких-либо объективных причин и нуждается в скорейшей унификации, поскольку и решения судов при осуществлении нормоконтроля вступают в силу в разное время.

Самый распространенный вариант начала действия акта правосудия - с даты вступления в силу решения о признании закона, иного акта (его нормы) не соответствующими нормам большей юридической силы. В частности, согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ решение Верховного Суда РФ, которым нормативный правовой акт Правительства РФ признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта Правительства РФ, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Иное не согласуется с конституционным полномочием перечисленных в ст. 125 (ч. 2) Конституции Российской Федерации органов и лиц обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о подтверждении конституционности нормативных актов уровня ниже федерального закона как принятых в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между федеральными органами государственной власти*(17).

Существует и вторая позиция, согласно которой не отмена нормативного правового акта, а только его аннулирование влечет полное восстановление нарушенных прав граждан, возможность предъявления иска к государству о возмещении материального ущерба, т.е. осуществления "восстановительной" функции актов правосудия.

Третий вариант - когда акт полностью или частично признается судом недействительным с даты вступления в силу акта более высокой юридической силы, положениям которого противоречит оспариваемый акт. В качестве примера можно назвать несколько решений Судебной коллегии Верховного Суда РФ по гражданским делам, в которых ряд норм признавался недействительным с момента вступления в силу Федерального закона "Об исполнительном производстве", вступавшего в силу через три месяца со дня его официального опубликования*(18).

Наконец, в некоторых случаях возможны календарные даты вступления в силу постановлений Конституционного Суда РФ исходя из конкретных обстоятельств дела*(19).

Таким образом, акты правосудия могут иметь немедленное действие, если они отменяют, изменяют нормы права с даты вступления в силу решения суда.

Акты правосудия с обратной силой действия признаются не действующими со дня принятия правового акта (нормы права) или с даты, когда вступил в силу акт более высокой юридической силы, которому он противоречит, а также акт правосудия, признающий не соответствующим закону уже отмененный, юридически недействующий правовой акт.

3. Подлежит ли судебной проверке нормативный правовой акт, отмененный до судебного заседания, в том числе в процессе подготовки к судебному заседанию, органом, его принявшим?

Речь идет о судебной защите от актов, которые утратили юридическую силу в связи с отменой этих актов органом, их принявшим. В этом актуальном вопросе судебная практика также не является постоянной.

Согласно п. 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу подлежит прекращению. Основанием для прекращения служит п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

По мнению Конституционного Суда РФ, суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу, после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя*(20).

Мы не согласны с такой позицией Конституционного Суда РФ по следующим соображениям.

Во-первых, целью оспаривания нормативного правового акта является вынесение судебного решения о признании такого акта полностью или в части не действующим, что влечет утрату силы последним. Продолжение судебного процесса с вынесением судебного решения о признании недействующим акта, который уже утратил силу и является недействующим, по меньшей мере нелогично.

Во-вторых, доводы в пользу того, что недопустимо прекращать производство по делу об оспаривании утратившего силу нормативного правового акта (или его части) в связи с тем, что им нарушены права и свободы заявителя, представляются недостаточно обоснованными, поскольку вопрос о восстановлении нарушенных незаконным актом прав и свобод может быть решен в ином порядке, например в исковом.

Выводы

Итак, граждане (и другие невластные субъекты) бесспорно имеют право на судебное оспаривание нормативных правовых актов. Но важно определить, что следует понимать под вышеназванными актами.

Необходимость принятия федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, в котором было бы четко закреплено понятие нормативного правового акта, очевидна.

Представляется, что нормативный правовой акт - это (1) письменный официальный документ, (2) принятый в определенной форме субъектом правотворчества; (3) направленный на установление, изменение, введение в действие или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера; (3) рассчитанный на многократное применение.

Нормативно-технические документы, многочисленные акты рекомендательного характера (методические указания, всевозможные инструкции и т.п.) не имеют обязательной юридической силы. Однако при этом они не становятся автоматически ненормативными правовыми актами, поскольку ненормативный правовой акт - это акт правоприменения, содержащий обязательные предписания для конкретного субъекта по определенному поводу и оформленный в виде постановлений, решений, приказов, предписаний и т.п.

Не следует относить к нормативным правовым актам два вида недействующих актов: те, которые никогда не имели юридической силы (нормативные решения публичных органов исполнительной власти, которые не были надлежащим образом опубликованы, зарегистрированы и т.п.), и те, которые утратили юридическую силу в связи с отменой этих актов принявшим их органом.

В целях борьбы с неопубликованными и незарегистрированными нормативными правовыми актами и необоснованными отказами в судебной защите предлагаем в действующих ГПК РФ и АПК РФ в порядке административного судопроизводства предусмотреть процедуру рассмотрения нормативных правовых актов, не обладающих юридической силой, поскольку возможны случаи, когда гражданин не может в ином порядке получить документ, свидетельствующий о ничтожности данного акта.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Более подробно см.: Жилин Г. Признание нормативных актов недействительными // Российская юстиция. 1998. N 7. С. 40-42; Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. С. 243-244; Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особенная часть. М., 2007. С. 385-408; Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 15-18; Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 9-93; Толкачев Н.К. Вопросы судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Ч. 1. С. 11-17; Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Качанов Р.Е. Место и роль судебного нормоконтроля в обеспечении противодействия неопубликованным нормативным актам публичной администрации // Администрация и муниципальное право. 2008. N 4. С. 74-75; Моисеева И.Г. Проблемы применения АПК РФ при оспаривании нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 11. С. 81-88; Фоков А. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части // Российский судья. 2008. N 1. С. 2-3; Фетисов А.К. Нормоконтроль и преюдиция // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. N 1 (2001 г.). М., 2002. С. 315-328; Лебедев В. Совершенствование правосудия - существенный фактор устойчивого развития России // Российская юстиция. 2003. N 3. С. 3; Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. Екатеринбург, 2005. С. 133-153; Березина Н.В. К вопросу о способах судебной защиты прав граждан в сфере административно-правовых отношений // Судебно-правовая реформа и повышение эффективности правосудия. Тюмень, 1991 С. 53; Медведев И.Р. Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов: последняя практика Верховного Суда Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 11. С. 6-10; Еремина О.А. Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов // Администратор суда. 2008. N 1.

*(2) См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 7. С. 1; 2003. N 3. С. 1. Аналогичное определение нормативного правового акта содержалось в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", который 29 ноября 2007 г. утратил силу.

*(3) Бахрах Д.Н. Очерки теории права. Екатеринбург, 2007. С. 25.

*(4) Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 25.

*(5) Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.

*(6) См.: Бошно С.В. Нормативные правовые акты Российской Федерации. М., 2005. С. 9.

*(7) См.: Никитин С.В. Проблемы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Новеллы гражданского процессуального права. М., 2004. С. 148.

*(8) См.: определение Конституционного Суда РФ от 20 октября 2005 г. N 442-О "По жалобе закрытого акционерного общества "СЕБ Русский Лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

*(9) См.: Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999.

*(10) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 31.

*(11) См.: РГ. 31 марта 2000 г.

*(12) Бюллетень Министерства юстиции России. 2000. N 2.

*(13) См.: Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 31; дело N А53-7224/2004-С5-5. Архив Арбитражного суда Ростовской области; решение Арбитражного суда Воронежской области от 30 апреля 2004 г. по делу N А14-1881-04/67/14 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 9. С. 86-89; решение Арбитражного суда Челябинской области от 5 февраля 2004 г. по делу N А76-20180/03-31-79/9 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 9. С. 99-101.

*(14) Постановление ФАС Центрального округа от 23 марта 2005 г. по делу N А14-1881-2004/67/14; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 7 апреля 2005 г. N Ф04-6859/2004(9513-А03-32), N Ф04-6859/2004(10025-А03-32).

*(15) Комментарий к Гражданско-процессуальному кодексу Российской Федерации. М., 2003. С. 416.

*(16) См.: Вестник КС РФ. 2006. N 2.

*(17) См.: постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации".

*(18) См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 10. С. 7; 2001. N 1. С. 2.

*(19) См.: определение Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г.; постановление Конституционного Суда РФ от 24 февраля 1998 г. N 7-П.

*(20) Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 182-O.