Федеральные стандарты для региональных парламентских выборов: проблема разграничения компетенции в избирательном праве России (Н.И. Анисимова, "Журнал российского права", N 8, август 2008 г.)

Федеральные стандарты для региональных парламентских выборов:
проблема разграничения компетенции в избирательном праве России

Проблемы, связанные с правовым регулированием и проведением выборов, а также с разграничением предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, сами по себе являются весьма острыми. Если же они пересекаются, как, например, в вопросе о разграничении полномочий в сфере правового регулирования избирательного процесса, то в целях обеспечения соблюдения интересов сторон и демократических принципов чрезвычайно важно придерживаться продуманных подходов, учитывать динамику развития общественных отношений, связанных с выборами, и динамику развития законодательства.

Относительно выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы ФС РФ в Конституции РФ 1993 года, как известно, содержатся четкие предписания. Согласно ч. 4 ст. 81 и ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, федеральные выборы в России регулируются федеральными законами. Российская Федерация успешно использует эти полномочия. В настоящий момент приняты и действуют Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(1), на основе которых были проведены выборы депутатов нижней палаты федерального парламента и выборы Президента РФ.

Относительно правового регулирования выборов депутатов региональных парламентов в российской Конституции не содержится четких предписаний. В соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ, "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина" отнесены к ведению федерального законодателя.

Согласно п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "защита прав и свобод человека и гражданина", а согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 совместно с Российской Федерацией и субъектами РФ осуществляется "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". Таким образом, о правовом регулировании региональных выборов Конституция РФ 1993 г. умалчивает.

В российской научной литературе высказывались самые разные точки зрения на эту проблему. С.Д. Князев полагает, что объем и содержание избирательных прав граждан на выборах всех уровней (а, следовательно, и на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ) определяются и должны определяться Федерацией в рамках ее полномочий, установленных п. "в" ст. 71 Конституции РФ*(2). Другие ученые считают, что принципы и нормы избирательного права следует включать в понятие "общие принципы организации системы органов государственной власти:" в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ (например, Ю.А. Дмитриев*(3), А.Е. Постников*(4)). А.Н. Чертков полагает, что в Российской Федерации регулирование региональных выборов осуществляется в рамках п."б" и п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции, т.е. в рамках осуществления совместной компетенции РФ и субъектов Российской Федерации*(5). Высказывалась и точка зрения, согласно которой в сфере правового регулирования выборов действуют ст. 71, ст. 72 и ст. 73 Конституции РФ, т.е. выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ должны регулироваться как Федерацией, так и совместно Федерацией и российскими регионами, а также субъектами РФ самостоятельно*(6).

Конституционный Суд РФ также не сформулировал четкий ответ на вопрос относительно разграничения предметов ведения и полномочий в сфере избирательного права в России. И хотя в постановлении КС РФ от 10 июля 1995 года N 9-П*(7), а также в более поздних его решениях была выражена принципиальная позиция Суда, согласно которой законодательство о выборах в субъектах РФ не является предметом их исключительного ведения, но по вопросам о том, находится ли правовое регулирование региональных выборов в компетенции Российской Федерации или в совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов и о том, каковы конституционные основания для регулирования выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, общая позиция Суда непоследовательна и противоречива.

Так, в постановлении от 24 ноября 1995 года N 14-П*(8) КС РФ признал, что "вопрос об обеспечении избирательных прав относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предусмотрено статьей 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации". В постановлении КС РФ от 21 июня 1996 года N 15-П*(9) также было указано: "Регулирование прав и свобод человека и гражданина Конституцией Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а их защита - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1). Одним из способов такой защиты является законодательное закрепление гарантий реализации гражданами их конституционных прав и свобод, осуществленное, в частности, в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"*(10).

Однако в постановлении КС РФ от 24 июня 1997 г. N 9-П*(11) утверждалось, что указанный Федеральный закон был принят лишь "на основе полномочий, закрепленных в статье 71 (пункт "в") и статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации".

В ноябре 1998 г. в КС РФ поступил запрос Саратовской областной Думы, в котором содержалась просьба о признании Федерального закона 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(12) неконституционным, поскольку, по мнению заявителя, федеральный законодатель вышел за пределы предоставленных ему полномочий, урегулировав избирательные процедуры и правила организации выборов всех уровней слишком подробно. В определении по этому делу*(13) КС РФ уже указал, что право Федерации осуществлять правовое регулирование выборов, в том числе выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, основывается и на норме п. "в" ст. 71 Конституции РФ, и осуществляется в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, а также п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

В одном из недавних решений Суда, в постановлении КС РФ от 22 января 2002 г. N 2-П*(14), и вовсе утверждалось, что порядок формирования региональных парламентов в России "относится к общим принципам организации законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации, составляет один из существенных элементов их статуса", поэтому "находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. "н" ч. 1)".

В ныне действующей редакции Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(15) (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) провозглашается, что этим Федеральным законом "определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах" (п. 1 ст. 1); что федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться гарантии избирательных прав граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом (п. 3 ст. 1). Однако, проанализировав объем и содержание Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, можно удостовериться в том, что, по крайней мере, в нынешней редакции он представляет собой нечто гораздо большее, чем перечень "основных гарантий" избирательных прав граждан*(16). Он регулирует и принципы проведения выборов, в том числе выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, и сроки проведения выборов, дает перечень понятий, важных для избирательного права, определяет основные правила избирательного процесса и даже содержание избирательного бюллетеня (п. 2 ст. 33). Иными словами, ни название данного Федерального закона, ни господствующее в юридической литературе понимание концепции всего механизма правового регулирования избирательных отношений с точки зрения основных гарантий избирательных прав граждан не отражают существующих реалий.

Таким образом, в избирательном праве России налицо две весьма актуальные и важные в теоретическом отношении проблемы. Во-первых, в отсутствие четких предписаний в Конституции РФ и последовательного толкования КС РФ, принятый подход к механизму распределения компетенции в сфере избирательного права в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав представляется небезупречным; ощущается необходимость более стройной логики в приведении конституционных оснований разграничения предметов ведения и полномочий в сфере правового регулирования региональных парламентских выборов в России. Во-вторых, указанный Федеральный закон сегодня перестал быть лишь "перечнем" основных гарантий избирательных прав граждан. Динамика развития общественных отношений и избирательного законодательства диктует необходимость новых подходов и разработок.

Возможно, более адекватными существующим реалиям могли бы стать следующие рассуждения. Следует признать, что региональные выборы должны, в первую очередь, регулироваться законами субъектов РФ, поскольку в ходе этих выборов формируются органы государственной власти самих регионов. Также такой подход позволит обеспечить учет специфики, национальных и иных особенностей субъектов РФ, многовариантность правового регулирования, что позитивно влияет на развитие системы избирательных отношений и избирательного законодательства в целом.

Однако в регулировании региональных парламентских выборов определенные интересы есть и у Российской Федерации, поскольку она отличается огромной территорией, субъектным, экономическим, национальным многообразием, как ни одно государство мира. В этом случае можно было бы говорить о федеральных избирательных стандартах для выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Основания для использования термина "стандарты" применительно к правовому регулированию избирательных отношений можно найти в международном праве*(17). Также выражения "электоральные стандарты", "стандарты избирательного права", "избирательные стандарты" стали употребляться в последнее время и в научных работах российских ученых-конституционалистов*(18).

Под федеральными стандартами для региональных парламентских выборов в Российской Федерации можно было бы понимать систему принципов и важнейших требований, касающихся порядка организации и проведения выборов органов публичной власти субъектов РФ, установленных на федеральном уровне в целях обеспечения прав и свобод граждан и политических партий, прав журналистов и СМИ в ходе избирательной кампании, а также обеспечения реализации международных обязательств Российской Федерации, целостного (единого) и демократического правопорядка на территории страны.

Федеральные стандарты-принципы (принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права, тайного голосования) устанавливаются в России в соответствии с п. "в" ст. 71 (как предмет ведения Российской Федерации), а также ст. 2 и ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Данные принципы являются основополагающими для всяких демократических выборов, поэтому требуют особого закрепления на общефедеральном уровне.

Федеральные стандарты - важнейшие требования, касающиеся порядка организации и проведения региональных парламентских выборов в России, устанавливаются как нормы обязывающего и управомочивающего характера в рамках следующих конституционных оснований: ст. 1, ч. 2 ст. 4, ч. 1 и ч. 3 ст. 13, ч. 1 ст. 15, ст. 29, ст. 72 и ст. 76 Конституции РФ. Хотелось бы отметить, что при этом непременно должен соблюдаться принцип соразмерности*(19) - федеральное "вмешательство" в правовое регулирование выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ не должно становиться полномасштабным. На федеральном уровне должны быть установлены лишь важнейшие правила, касающиеся избирательного права и процесса в субьектах РФ, которые необходимы для обеспечения прав и свобод граждан и политических партий, прав журналистов и СМИ в ходе избирательной кампании, демократии, единства правового пространства в России, что в нынешней редакции Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, к сожалению, не всегда соблюдается. Также при установлении федеральных стандартов для региональных парламентских выборов должны соблюдаться принципы достаточной необходимости федерального регулирования, сотрудничества Федерации и ее субъектов и их взаимной ответственности*(20).

Субъектам РФ следует также осуществлять активное правовое регулирование выборов депутатов своих законодательных (представительных) органов власти в рамках совместной компетенции с Российской Федерацией. А.Н. Чертков в этой связи справедливо отметил, что законы субъектов РФ должны быть не столько дополнительным звеном, сколько "важным элементом самого механизма" правового регулирования*(21). Не стоит, на наш взгляд, исключать и ст. 73 Конституции РФ, как конституционное основание для правового регулирования некоторых вопросов, связанных с региональными парламентскими выборами, законами субъектов РФ, особенно с развитием общественных отношений.

Н.И. Анисимова,

аспирантка Московского Государственного

Университета им. М.В. Ломоносова

"Журнал российского права", N 8, август 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // Законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 171.

*(2) Князев С.Д. Выборы в субъектах Федерации: правовые акты и реалии // Журнал российского права. 1997. N 10. С. 44; Он же. Российское избирательное право: Учебник. Владивосток. 2001. С. 116.

*(3) Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-на-Дону. 2004. С. 275.

*(4) Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 4.

*(5) Чертков А.Н. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблемы конституционно-правового оформления // Государство и право. 2007. N 8. С. 30.

*(6) Алехичева А.В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 4; Коробов В.В. Конституционно-правовое регулирование и проведение выборов в органы государственной власти в субъекте Российской Федерации: На материалах Калужской области: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 64-65 и др.

*(7) Постановление КС РФ от 10 июля 1995 г. N 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 г. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 4.

*(8) Постановление КС РФ от 24 ноября 1995 г. N 14-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия-Алания" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4692.

*(9) Постановление КС РФ от 21 июня 1996 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан // СЗ РФ. 1996. N 27. Ст. 3344.

*(10) Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 38. Ст. 3406.

*(11) Постановление КС РФ от 24 июня 1997 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия // СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 3145.

*(12) Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 38. Ст. 4339.

*(13) Определение КС РФ от 6 ноября 1998 г. N 151-О по запросу Саратовской областной Думы о проверке конституционности Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

*(14) Постановление КС РФ от 22 января 2002 г. N 2-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова // CЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 627.

*(15) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(16) Алехичева Л.Г. Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 15; Выдрин И.В. Избирательное право Российской Федерации. М.: Норма, 2006. С. 107 и др.

*(17) Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Он же. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. 2005. N 10 и др.

*(18) Алехина И.С. Правовые избирательные стандарты Российской Федерации и их реализация в субъектах Российской Федерации: На примере Северо-Западного Федерального округа: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005; Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институциализации // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 50; Слива А.Я. О конституционном судопроизводстве и стандартах избирательного права // Законодательство и экономика. 2005. N 6 и др.

*(19) См., напр.: постановление КС РФ от 14 ноября 2005 г. N 10-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968.

*(20) См. также: Рябов Е.В. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: историко-теоретический аспект. Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 23.

*(21) Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 28.