Решение вопросов о нецелевом использовании бюджетных средств в судебном порядке (А. Беляев, "Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 9, сентябрь 2008 г.)

Решение вопросов о нецелевом использовании
бюджетных средств в судебном порядке

Анализ материалов проверок Росфиннадзора показывает, что в бюджетных организациях и учреждениях до сих пор сохраняется практика несоблюдения бюджетного законодательства РФ. Это вызвано недостаточностью применяемых мер ответственности за нарушение финансовой дисциплины. Одним из наиболее часто встречающихся нарушений остается нецелевое использование средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Рассмотрим разногласия, возникающие при выявлении указанного нарушения, и порядок их разрешения в судебных органах.

Нецелевое использование средств является одной из составляющих нарушения бюджетного законодательства, устанавливаемого Бюджетным кодексом. Его определение дано в ст. 289 БК РФ и представляет собой направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Указанное положение подтверждает ст. 38 БК РФ, в которой говорится о принципе адресности и целевого характера бюджетных средств. То есть бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств должны доводиться до конкретных получателей с указанием цели их использования.

Более полное определение нецелевого использования бюджетных средств представлено в Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ, утвержденной Приказом Минфина РФ от 26.04.2001 N 35н, и включает в себя использование средств федерального бюджета:

- на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

- на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

- на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

- полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

- иные виды нецелевого использования, установленные бюджетным законодательством.

Исходя из положений БК РФ при установлении фактов нецелевого использования к нарушителям могут применяться меры бюджетного, административного и уголовного законодательства РФ. К мерам бюджетного законодательства относится изъятие в бесспорном порядке средств, используемых не по целевому назначению. В то же время анализ БК РФ указывает на то, что помимо изъятия бюджетных средств при установлении факта их нецелевого использования применяется и такая мера, как блокировка расходов. Данный вывод основывается на положениях ст. 231 БК РФ, в соответствии с которой блокировка расходов осуществляется при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств. Как определено п. 1 данной статьи, указанная мера принуждения предусматривает сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект РФ, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

К мерам административного воздействия, регулируемого КоАП РФ, относится наложение административного штрафа как на должностных, так и на юридических лиц (ст. 15.14 КоАП РФ):

- на должностных лиц - от 4 000 до 5 000 руб.;

- на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб.

К уголовной ответственности привлекают при нецелевом расходовании средств, совершенном в крупном и особо крупном размере (ст. 285.1 УК РФ). При этом совершение нарушения в крупном размере (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.) наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Более строгое наказание назначается в случае выявления нецелевого использования бюджетных средств, совершенного группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7 500 000 руб.), что подразумевает наказание в виде штрафа в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Отдельно остановимся на бюджетной ответственности, так как по ней существует большое количество вопросов касательно удержания бюджетных средств, использованных не по целевому назначению. В этой связи необходимо упомянуть о нормативных документах, в которых разъяснен порядок сокращения бюджетных средств учреждениям.

Основным документом, регулирующим порядок сокращения, является Приказ Минфина РФ от 26.12.2005 N 162н "Об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации" (далее - Приказ Минфина РФ N 162н). В соответствии с данным приказом Росфиннадзор и Счетная палата при установлении в ходе ревизий и проверок фактов нецелевого использования бюджетных средств оформляют сводные уведомления о блокировке расходов учреждений по выявленным фактам нарушений бюджетного законодательства.

Данные ведомства направляют в соответствующий департамент Минфина (далее - курирующий департамент) сводное уведомление о подлежащих изменению лимитах бюджетных обязательств в порядке и в сроки, утвержденные п. 1 Приказа Минфина РФ N 162н. В свою очередь, курирующий департамент в течение пяти рабочих дней с даты получения вышеуказанного уведомления формирует справку об изменении лимитов бюджетных обязательств или сводное уведомление на суммы средств, израсходованных их получателями не по целевому назначению, и направляет их с сопроводительным письмом в Федеральное казначейство для осуществления предварительной регистрации и блокировки распределения лимитов бюджетных обязательств.

Орган Федерального казначейства в течение трех рабочих дней с даты получения справки проверяет ее на соответствие вносимых изменений на непревышение не распределенных главным распорядителем остатков лимитов бюджетных обязательств, осуществляет предварительную регистрацию и блокировку распределения лимитов бюджетных обязательств (по уменьшаемым расходам) на лицевом счете главного распорядителя.

В случае полного распределения лимитов бюджетных обязательств и невозможности сокращения их в текущем году, а также в связи с невозможностью отзыва уже распределенных лимитов сокращение лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю производится Минфином.

Изменение (сокращение или восстановление) лимитов бюджетных обязательств главному распорядителю по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета осуществляется до 15 декабря текущего года на основании разрешений Министра финансов РФ.

Судебные решения

Анализ судебной практики показывает, что несмотря на множество существующих разъяснений, касающихся нарушений бюджетного законодательства, во многих случаях руководители бюджетных учреждений, в которых выявлены факты нарушения бюджетного законодательства, не согласны с признанием этих фактов нарушением, в связи с чем дела и рассматриваются в судебном порядке.

Постановлением ФАС ВВО от 16.06.2008 N А29-7852/2006а признано незаконным уведомление об уменьшении лимитов бюджетных обязательств, так как факт нецелевого использования средств республиканского бюджета не подтвержден материалами дела. Управлением финансово-бюджетного надзора Министерства финансов субъекта была проведена документальная ревизия финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. В акте был указан факт необоснованного расходования средств республиканского бюджета по оплате труда внешних совместителей (врачей, привлеченных к педагогической деятельности), поскольку трудовые договоры были заключены без учета предельной продолжительности рабочего времени этой категории лиц, установленной законодательством о труде.

Рассмотрев материалы проверки, управление Министерства финансов сократило Министерству здравоохранения субъекта лимиты бюджетных обязательств на сумму данного нецелевого расхода, во исполнение которого указанное министерство уменьшило учреждению лимиты бюджетных обязательств в этом же размере.

Учреждение не согласилось с уменьшением лимитов бюджетных обязательств и обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Руководствуясь ст. 231, 282, 289 БК РФ, ст. 282, 284, 285 ТК РФ, пп. "б" п. 1, пп. "в" п. 2 Постановления Минздравсоцразвития РФ от 30.06.2003 N 41 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры" (далее - Постановление N 41), определениями КС РФ от 05.11.2002 N 319-О и от 03.04.2007 N 363-О-О, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях учреждения нецелевого расходования бюджетных средств. Свое решение он обосновал следующим образом.

В подпункте "б" п. 1 Постановления N 41 для медицинских работников установлены ограничения продолжительности работы по совместительству, которая выполняется в соответствии с условиями трудового договора и только в свободное от основной работы время (ч. 1 ст. 282 ТК РФ). Вместе с тем для указанных лиц не считается совместительством и не требует заключения (оформления) трудового договора педагогическая работа на условиях почасовой оплаты в объеме не более 300 часов в год (пп. "в" п. 2 Постановления N 41), которая допускается в основное рабочее время с согласия работодателя.

Представленные в дело документы свидетельствовали и суды установили, что в связи с отсутствием преподавателей по узким специальностям и необходимостью проведения практических занятий учреждение привлекало к педагогической деятельности практикующих врачей, которые осуществляли ее одновременно и на условиях внешнего совместительства, и на условиях почасовой оплаты; продолжительность работы по совместительству соответствовала установленным в Постановлении N 41 нормам рабочего времени; работа на условиях почасовой оплаты не превышала 300 часов в год. Основываясь на вышеизложенном, суд удовлетворил требование заявителя.

Одним из нарушений является самостоятельное перераспределение денежных средств их получателями с одного вида расхода на другой. По мнению контролирующих органов, самостоятельное перераспределение и расходование бюджетных средств в пределах сумм, предусмотренных утвержденной сметой доходов и расходов, является нецелевым их использованием, то есть правонарушением, влекущим применение мер административной ответственности к виновному лицу.

Можно предположить, что основанием для такого вывода послужила ст. 162 БК РФ, где перечислены полномочия получателей бюджетных средств, среди которых не указано право на перераспределение данных средств. Кроме того, имеют место консультации специалистов Минфина, в которых говорится о недопустимости такого перераспределения. При этом в обосновании своих требований финансисты ссылаются на положение ст. 158 БК РФ, в которой указано, что право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям предоставлено главному распорядителю средств, а именно: главный распорядитель составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Несмотря на принципиальность позиции финансистов, судебные органы зачастую обнаруживают разногласия во взглядах, что находит подтверждение в судебных актах.

Так, ФАС ДВО в Постановлении от 02.05.2007 N Ф03-А04/07-2/886 рассмотрена кассационная жалоба Управления государственного автодорожного надзора по субъекту РФ (далее - Управление) на постановление апелляционной инстанции об оставлении в силе решения контролирующего органа о нецелевом использовании бюджетных средств Управлением и применении мер по ст. 15.14 КоАП РФ. Основанием вынесения постановления контролирующего органа послужили материалы проверки, в ходе которой установлено нецелевое использование средств федерального бюджета. Оно выразилось в перераспределении средств по кодам экономической классификации без согласования с главным распорядителем бюджетных средств.

Рассмотрев материалы дела, ФАС признал обжалуемое постановление апелляционной инстанции незаконным, так как в действиях Управления отсутствовало событие административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ. Кроме того, установлено и материалами дела подтверждено, что денежные средства израсходованы Управлением в пределах выделенных лимитов бюджетных ассигнований, с учетом предметных статей и видов расходов. Следовательно, является правомерным самостоятельное перераспределение и расходование Управлением средств федерального бюджета в пределах сумм, предусмотренных утвержденными сметами доходов и расходов, тем более что отвлеченные средства восстановлены Управлением по кодам экономической классификации. Таким образом, данное использование средств не является нецелевым, то есть правонарушением, влекущим применение мер административной ответственности к лицу, его совершившему.

Вместе с тем не все суды единодушны по данному вопросу. Некоторые из них придерживаются точки зрения финансистов.

Так, ФАС ЗСО в Постановлении от 29.08.2005 N Ф04-4766/2005(13350-А02-35) рассмотрел кассационную жалобу ОВД МВД в субъекте РФ (далее - Отдел) на постановление апелляционной инстанции о признании недействительным вынесенного Управлением Федерального казначейства по субъекту РФ (далее - УФК) уведомления об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных ассигнований по результатам проведенной контролирующим органом проверки финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения и выявленного нецелевого использования средств федерального бюджета по факту необоснованного перераспределения бюджетных средств.

ФАС не нашел причин для отмены уведомления по следующим основаниям. Во-первых, как установлено арбитражным судом и не оспаривается Отделом, последний произвел самостоятельное перераспределение бюджетных средств с одного кода экономической классификации на другой.

Во-вторых, руководствуясь ст. 38, 158 БК РФ, главным распорядителем в системе министерства выступает МВД. А МВД по субъекту РФ является распорядителем бюджетных средств и в силу ст. 159 БК РФ имеет право распределять их по подведомственным получателям названных средств, утверждать сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений и осуществлять контроль за использованием бюджетных средств названными учреждениями. Однако данной нормой не предусмотрено право МВД по субъекту РФ вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов Отдела, который является получателем бюджетных средств. Кроме того, исходя из норм бюджетного законодательства права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным подстатьям и видам расходов определяют Федеральное казначейство совместно с главным распорядителем.

Аналогичные судебные решения вынесены ФАС ВВО в Постановлении от 12.04.2004 N А82-167/2003-А/8, ФАС СКО в Постановлении от 15.08.2005 N Ф08-3638/2005-1473А.

По мнению автора, при перераспределении бюджетных средств следует руководствоваться бюджетным законодательством (ст. 158, 162 БК РФ) и учитывать мнение финансовых органов. Однако в любом случае нельзя утверждать, что суд будет на стороне бюджетного учреждения.

Возвращаясь к судебной практике, стоит отметить, что вынесение решения зависит от правильности трактования нецелевого использования бюджетных средств. Одних формулировок, приведенных в бюджетном законодательстве, явно недостаточно. Однако специального документа, в котором была бы обобщена практика таких нарушений, не имеется. Дело в том, что во время проверок встречаются различные ситуации нарушений, которые подпадают или не подпадают под нецелевое использование. В результате этой неопределенности возникают разногласия, приводящие к судебным разбирательствам.

Так, ФАС УО в Постановлении от 23.05.2007 N Ф09-2869/07-С1 рассмотрена жалоба контролирующего органа на решение арбитражного суда о признании недействительными акта проверки в части выводов о нецелевом использовании средств федерального бюджета Федеральным государственным учреждением ФСИН по субъекту РФ (далее - Учреждение).

ФАС не нашел причин для отмены вынесенного решения по следующим основаниям. Справедливо было указано, что расходы по капитальному ремонту общежития, предназначенного для осужденных, и ремонту ограждения жилой зоны правомерно отнесены Учреждением к соответствующей целевой статье, поскольку спорное помещение не принадлежит ни к жилищному фонду, ни к производственным помещениям.

Кроме того, судом подтверждено, что использование Учреждением средств федерального бюджета, полученных по соответствующему коду экономической классификации "Оплата потребления газа", произведено согласно нормам бюджетного законодательства. В обоснование своих доводов Учреждением было представлено письмо УФК, где подтвержден учет договоров с региональной компанией по реализации газа, в стоимость которых вошла и имевшаяся дебиторская задолженность, отнесенная контролирующим органом к нецелевому использованию бюджетных средств. Таким образом, при оплате счетов-фактур была учтена дебиторская задолженность, и нарушение бюджетного законодательства в части принятия денежных обязательств сверх лимитов бюджетных обязательств материалами дела не подтверждено.

Следующим, достаточно часто встречающимся во время ревизии и проверки, разногласием является правильность применения Письма Минфина РФ N 02-14-13/1252 и Федерального казначейства N 42-7.1-15/5.1-207 от 15.05.2006 "О внесении изменений в учетные записи в части изменения кодов бюджетной классификации РФ по произведенным получателем бюджетных средств или финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования) кассовым расходам" (далее - Письмо N 02-14-13/1252).

Исходя из положений указанного письма при ошибочном указании получателем бюджетных средств или финансовых органов в платежном документе бюджетной классификации РФ, на основании которого органом Федерального казначейства был отражен кассовый расход на соответствующем лицевом счете, допускается внесение в установленном порядке исправлений в учетные записи в части изменения кодов бюджетной классификации РФ по произведенным получателем бюджетных средств кассовым расходам.

Кроме того, следует принять во внимание положения ст. 242 БК РФ, согласно которой лимиты бюджетных обязательств действуют в течение года, исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря текущего года, которым заканчивается соответствующий финансовый год.

То есть при обнаружении ошибки платежа бюджетное учреждение имеет право в том же финансовом году, в котором выделены лимиты бюджетных обязательств, направить в Федеральное казначейство уведомление об уточнении кода бюджетной классификации РФ.

Так, ФАС ПО в Постановлении от 05.06.2008 N А55-472/2008 рассмотрена кассационная жалоба контролирующего органа на решение арбитражного суда об отмене постановления о признании образовательного учреждения виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, и наложении на него штрафа за нецелевое использование бюджетных средств.

Однако и ФАС не согласился отменить решение арбитражного суда по следующим основаниям. Как обоснованно указано судебными инстанциями, доказательств того, что бюджетные средства были израсходованы на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов, в материалы дела не представлено. Ошибки, допущенные при оформлении платежно-расчетной операции по расходованию бюджетных средств, образовательным учреждением были исправлены в соответствии с разъяснениями, данными в Письме N 02-14-13/1252. Согласно отчету об исполнении бюджета по состоянию на 01.01.2008 получателем средств федерального бюджета - образовательным учреждением их расходование осуществлялось в соответствии с лимитами бюджетных обязательств и выделенным финансированием, задолженности по всем статьям ЭКР не имеется.

А. Беляев,

редактор журнала "Бюджетные организации:

акты и комментарии для бухгалтера"

"Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", N 9, сентябрь 2008 г.