К вопросу о правовом регулировании государственного кредита (М.Е. Можарова, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2008 г.)

К вопросу о правовом регулировании государственного кредита

Государственный кредит и его регулирование - одна из наиболее актуальных и сложных проблем для современной российской экономики. Государственный кредит является составной частью финансовой системы любого государства и активно используется им в целях сбалансированности бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики. Представляя собой одну из форм мобилизации финансовых ресурсов, государственный кредит играет двоякую роль. Во-первых, в отношениях по государственному долгу он направлен на формирование дополнительных денежных средств в целях финансирования основных функций государства. Во-вторых, государственное кредитование представляет собой одну из форм распределения имеющихся денежных средств для финансирования отдельных направлений государственной деятельности и отраслей экономики.

Как представляется, становление в России демократических начал и стабильный экономический рост предопределили возрастающую роль правового регулирования отношений в области государственного кредита. Несмотря на то, что проблематика государственного кредита достаточно давно исследуется учеными-правоведами, в юридической литературе нельзя встретить единого подхода к вопросу правового регулирования государственного кредита.

В советский период финансисты-правоведы, в первую очередь С.Д. Цыпкин*(1), Б.Н. Иванов*(2), разделяли точку зрения о самостоятельности государственного кредита и принадлежности его к предмету финансово-правового регулирования.

На современном этапе правовые позиции по вопросу правового регулирования государственного кредита можно, по нашему мнению, разделить на три основные группы.

Первая группа ученых-правоведов исходит из абсолютной финансово-правовой сущности государственного кредита, ссылаясь на характерный для данного института метод властных предписаний. Как отмечает Е.В. Покачалова относительно государственного долга: "все отношения в области государственного кредита носят государственно-властный характер". Несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения и изменения*(3).

Е.Г. Ситникова считает, что "проявление властного метода регулирования: можно увидеть в обязывающем характере и юридически неравном положении сторон". Отношения, составляющие предмет государственного кредита, всегда основаны на неравенстве сторон, подчинении одной стороны правоотношения другой*(4). По мнению Д.Л. Хейло, властный характер государственного кредита объективно обусловлен. "Государственное устройство жизни общества влечет за собой неравенство: эксплуатацию сильного слабым, и, следовательно, актуализирует проблему властных методов регулирования отношений. Государство, обладая суверенным статусом, осуществляет наряду с другими субъектами хозяйственную деятельность. Это достаточно сильно изменяет характер кредитных отношений: возникает дисбаланс de jure и de facto прав субъектов отношений, появляется так называемая "властная составляющая"*(5).

Отсутствие юридического равенства сторон в отношениях государственного кредита отмечали М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, М.Ф. Орлов*(6). Властный характер некоторых отношений государственного кредита отмечают и зарубежные исследователи.

Данная точка зрения, как представляется, является реакцией на отечественную традицию в развитии отношений государственного займа, сложившуюся еще в советское время, когда граждан обязывали подписываться на облигации государственных займов, а государство бесконечно переносило сроки погашения этих облигаций. Эта традиция продолжилась во время кризиса августа 1998 г., когда новые государственные облигации в порядке "новации" обязательств государственного займа навязывались их владельцам.

Вместе с тем, по нашему мнению, такие аргументы, как нормативное и одностороннее установление условий, на которых выдается или предоставляется государственный кредит, и возможность одностороннего изменения государственными органами условий договора государственного кредита, высказываемые в пользу отнесения института государственного кредита к исключительному регулированию нормами финансового права, являются спорными.

Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти, по своей сути являются формой проявления позиции публично-правового образования по определенному вопросу. Заключение договоров бюджетного кредитования для юридических лиц, а также приобретение гражданами и организациями государственных ценных бумаг, согласно ст. 75 Конституции РФ, и ст. 817 ГК РФ являются добровольными. В связи с этим, опираясь на действующее законодательство, физические и юридические лица вправе не заключать с публично-правовыми образованиями договоры государственного кредита, если их условия, установленные данными публично-правовыми образованиями, не устраивают.

По аналогии кредитные организации также в одностороннем порядке определяют условия, на которых ими осуществляется ставшее таким популярным в последнее время потребительское кредитование. При этом граждане вправе согласиться с условиями, выдвинутыми банками, либо не заключать соответствующий кредитный договор. Кроме того, установление органами государственной власти и местного самоуправления условий, на которых предоставляется или привлекается государственный (муниципальный) кредит, путем принятия нормативного правового акта в случае предоставления бюджетных средств хозяйствующим субъектам обеспечивает принцип равенства, а также защиту конкуренции.

Что касается одностороннего изменения условий государственного кредита, то, не отрицая существующую практику, следует отметить законодательное закрепление запрета на изменение условий публично-правовым образованием в одностороннем порядке. Так, М.И. Брагинский и В.В. Витрянский справедливо замечают, что "при рассмотрении споров между владельцами государственных или муниципальных облигаций и их эмитентами: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями - суды не должны принимать во внимание любые ссылки эмитентов государственных и муниципальных облигаций на изменение условий государственного или муниципального займа, имевшее место после размещения государственных (муниципальных) облигаций"*(7).

Для государственных облигаций соответствующий запрет установлен в п. 4 ст. 817 ГК РФ, согласно которому не допускается изменение условий выпущенного в обращение займа. Договор займа считается заключенным с момента передачи денег в соответствии со ст. 807 ГК РФ. Для государственных облигаций таким моментом является приобретение займодавцем (гражданином или юридическим лицом) государственной облигации. Общие положения гражданского законодательства, определяющие соотношение закона и договора (ст. 422 ГК РФ), устанавливают, что договор должен соответствовать установленным законом и иными правовыми актами императивным нормам, действующим в момент его заключения. Если после заключения договора принят федеральный закон, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в самом законе прямо сказано, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Таким образом, как следует из рассмотренных положений, изменить условия договоров может только принятый федеральный закон. При этом пределы принятия такого федерального закона установлены в ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу названных правил нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти РФ, а также любые правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, принятые после заключения договора, ни при каких обстоятельствах не могут иметь обратной силы по отношению к условиям ранее заключенного договора. Поэтому изменения в нормативных правовых актах, определивших условия эмиссии государственных и муниципальных облигаций, выпущенных в обращение, как пишут М.И. Брагинский и В.В Витрянский*(8), не имеют юридической силы и не должны приниматься во внимание судами при разрешении споров, возникающих между обладателями государственных и муниципальных облигаций и их эмитентами - Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

Следовательно, на основании изложенного неверно вести речь об исключительно властном характере государственного кредита и неравенстве сторон при заключении договоров займа (кредитования).

Вторая группа ученых-правоведов занимает принципиально иную позицию. Так, Е.А. Суханов подчеркивает, что "поскольку государственные займы являются добровольными, они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые, прежде всего, гражданским (частным), а не финансовым (публичным) правом"*(9).

Включение в ГК РФ норм о государственных (муниципальных) облигациях, по мнению С.А. Хохлова, подчеркивает, что отношения государства и муниципальных образований со своими кредиторами в связи с получением займа имеют договорный характер, регулируются нормами гражданского права, а не административно-финансовыми предписаниями*(10).

ВАС РФ в постановлении Пленума от 22 июня 2006 г. N 23*(11) отметил, что судам при рассмотрении споров, возникших в связи с предоставлением юридическому лицу публично-правовым образованием или уполномоченной кредитной организацией бюджетных средств на возвратной и возмездной основе, необходимо исходить из того, что эти отношения в силу ст. 2 ГК РФ носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Кроме того, к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются не только нормы ст. 115-117 БК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений, но и общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329 ГК РФ), а также нормы о договоре поручительства (п. 1 ст. 6 ГК РФ) в силу аналогии закона.

С правовой позицией ВАС РФ автор не может согласиться: гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ) закрепляется возможность применения к публично-правовым образованиям норм гражданского права, только если иное не вытекает из закона или особенностей статуса. Вместе с тем особенность правового положения публично-правовых образований как участников правоотношений в области государственного кредита проявляется в первую очередь в том, что средства, которыми они располагают, носят характер "народных" или общественных, т.е. принадлежащих в первую очередь гражданам государства.

Наконец, третья группа ученых придерживается точки зрения о государственном кредите - как о комплексном правовом институте, как представляется, в наибольшей степени отражает его правовую природу. Сторонники данной позиции утверждают, что "в государственном кредите сочетаются финансово-правовые и гражданско-правовые отношения"*(12). В советский период эту точку зрения поддерживал И.В. Мартьянов*(13).

Попытка разграничить финансовые и гражданские правоотношения также была предпринята М.В. Карасевой, которая утверждает, что отношения по государственному кредиту не являются финансово-правовыми, так как они не регулируются с помощью метода властных предписаний*(14). По мнению Ю. А. Крохиной, специфика отношений государственного кредита выражается в том, что наравне с императивными, государственно-властными методами регулирования допускаются и диспозитивные подходы. Поэтому правовые нормы, регулирующие государственные кредитные отношения, содержатся в различных отраслях права и образуют комплексный правовой институт*(15). О комплексном применение финансово-правовых и гражданско-правовых норм в процессе обращения и погашения обязательств по государственным долговым инструментам говорит и Е.Ю. Грачева*(16).

Исходя из рассмотренных правовых позиций видно, что в юридической науке отсутствует единое мнение об отраслевой принадлежности государственного кредита.

По нашему мнению, при рассмотрении вопроса правового регулирования правоотношений в области государственного кредита речь должна идти не о властном характере таких отношений, а о принципе публичного интереса. Под принципом публичного интереса в данном случае должны пониматься условия, при которых выполнение публично-правовыми образованиями своих обязательств, вытекающих из отношений государственного кредита, может затронуть права и законные интересы большинства граждан РФ.

В Конституции РФ закреплен основополагающий принцип деятельности современного демократического социального государства, заключающийся в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь гражданина. Государство должно осуществлять социальную политику, направленную на обеспечение закрепленных Конституцией РФ прав и свобод, обеспечивать оборону и безопасность, выполнять иные публичные функции. Финансирование этих приоритетных задач осуществляется государством за счет средств бюджета.

Государство, выступая в качестве частноправового субъекта, всегда будет иметь известные особенности статуса, поскольку, вступая в гражданско-правовые отношения, оно не перестает исполнять публичные функции, для реализации которых создано. Правовой режим, в рамках которого функционирует бюджет публично-правовых образований, установлен нормами как гражданского, так и публичного (бюджетного) законодательства, вследствие чего существует необходимость учитывать особенности публичных субъектов в случае применения гражданско-правовых норм (в том числе установленных бюджетным законодательством), а при формировании и исполнении бюджета - принимать во внимание наличие у публичных субъектов гражданских прав и обязанностей.

Обеспечение баланса публичных и частных интересов - одна из самых актуальных задач права на современном этапе, в том числе в сфере публичных финансов*(17). Прежде всего это касается соотношения публичных и частных интересов; решение этой проблемы зависит от правильного соотнесения указанных категорий, "определения оснований и пределов правомерного ограничения прав и свобод личности, а также критериев разрешения их конкуренции"*(18).

М.Ю. Челышев предлагает разделить публичные интересы в экономической сфере на две группы*(19):

1) непосредственные интересы публично-правовых образований в экономической сфере (например, интересы публично-правовых образований как собственников имущества, т.е. лиц, удовлетворяющих свои имущественные потребности в различных имущественных формах). По существу, речь идет о сравнении экономических интересов публично-правовых образований с обычными экономическими интересами частных лиц, при этом автор делает оговорку о специфике определения частных интересов, поскольку они фактически связаны с удовлетворением потребностей неопределенного круга лиц, подпадающих под юрисдикцию того или иного правового образования;

2) опосредованные публичные, в том числе государственные, интересы в экономической сфере. Они проявляются в обеспечении правопорядка в экономической сфере и стабильного экономического оборота. Реализация подобных публичных интересов направлена не только на поддержание нормального существования публично-правового образования, но и на обеспечение реализации частных интересов в области экономики.

К указанным выше группам можно добавить еще одну - социально-экономические интересы. Данные интересы должны исходить из такого управления публичными финансами (в том числе государственным кредитом), при котором обеспечивался бы уровень финансовых ресурсов, достаточный для решения задач и функций публично-правовых образований.

Однако правовое закрепление принципа публичного интереса, подразумевающего возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, должно основываться на принципе разумности и законодательном закреплении.

В соответствии со ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно права и свободы человека и гражданина должны в силу положений ст. 18 Конституции РФ определять смысл, содержание и применение законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Государство также должно гарантировать защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ).

О защите общих (общественных) или публичных интересов упоминает в своих решениях и КС РФ. Так, в постановлении от 19 декабря 2005 г. N 12-П*(20) подчеркнуто, что федеральный законодатель, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое - в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов - предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов.

Невозможность соблюдения интереса всех без исключения лиц понятна. Однако демократическое государство обязано обеспечивать соблюдение интересов большинства граждан государства. Именно интересы большинства граждан в этом случае и будут являться публичными или, иначе говоря, общественными интересами, защиту которых государство должно обеспечить в первую очередь на законодательном уровне. Данная позиция основывается на нормах международного права. Так, статья 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. гласит, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Вместе с тем реализация принципа публичного интереса не должна оправдывать неограниченное вмешательство государства в сферу экономических отношений, участниками которых являются публично-правовые образования, граждане и юридические лица*(21).

Из конституционных принципах правового государства, равенства и справедливости вытекает обязанность законодателя устанавливать нормы, отвечающие требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с принципами международного права. На выполнение данных требований при принятии правовых актов неоднократно указывалось КС РФ, в частности, в постановлении от 14 июля 2005 г. N 8-П и постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П.

В связи с этим принцип публичного интереса*(22) должен подразумевать вместо полного отказа государства от своих обязательств лишь изменение срока их исполнения. Кроме того, основания, условия и порядок таких ограничений должны быть закреплены не в федеральном законе о конкретном изменении обязательств государства, а в правовом акте общего характера.

Как справедливо указал Европейский Суд по правам человека в постановлении от 7 мая 2002 г. по делу "Бурдов против России", нехватка средств у государства не может служить оправданием для отказа государства от выполнения своих обязательств.

Вместе с тем у государства в силу его социальных функций должна быть возможность при необходимости ограничить права меньшинства. Однако эту возможность нужно установить в законе и четко определить условия в случае введения такого ограничения.

Как представляется, разрешение разногласий в области государственного кредита может быть разрешено путем принятия федерального закона "О государственном и муниципальном кредите в Российской Федерации". Указанный федеральный закон должен предусматривать "границы" деятельности публичной власти в отношениях государственного (муниципального) кредита. Закрепляя принцип равенства всех участников гражданских правоотношений, закон должен устанавливать особенности участия публично-правовых образований в кредитно-заемных отношениях, в частности основания, порядок и условия изменения государством принятых на себя обязательств.

М.Е. Можарова,

консультант Правового управления Правительства Москвы,

соискатель Российской академии правосудия

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) С.Д. Цыпкин в работе "Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства" подчеркивал, что "отношения, возникающие при выпуске государственных займов регулируются финансовым правом и существенно отличаются от отношений, возникающих при договоре займа в гражданско-правовом смысле... Привлечение же средств населения, приобретение облигаций основаны на упомянутых принципах добровольности, возмездности, возвратности". См.: Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983. С. 36.

*(2) Б.Н. Иванов, в свою очередь, допускал присутствие гражданско-правового элемента в отношениях государственного долга, указывая на их подчиненный характер по отношению к нормам финансового права. Автор подчеркивал, что "возникающие при всех этих финансовых операциях кредитные отношения, урегулированные нормами финансового права, можно считать первичными, из них возникают гражданско-правовые отношения" // См.: Иванов Б.Н. О системе советского финансового права // Труды ВЮЗИ. М., 1967. С. 64.

*(3) Финансовое право: учеб. / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1999. С. 468.

*(4) Ситникова Е.Г. Финансово-правовое регулирование отношений государственного кредита в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 47.

*(5) Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации: Дис. : канд. юрид. наук. М., 2001. С. 49-50.

*(6) Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 69; Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1894. С. 424; Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. М., 1998. С. 302.

*(7) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о займе, банковском кредите и факторинге. Договоры, направленные на создание коллективных образований. В 2 т. Т. 1. М., 2006. С. 111.

*(8) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 113.

*(9) Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3.

*(10) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть вторая) / Под ред. О.М. Козырь, А.Л. Маковского, С.А. Хохлова. М., 1996.

*(11) Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.

*(12) Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право: учеб. М., 1995. С. 133.

*(13) Мартьянов отмечал, что "реализация государственных займов осуществляется на разных условиях, а отношения при этом регулируются финансовым и гражданским правом" См.: Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев, 1983. С. 130.

*(14) Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 69-71.

*(15) Крохина Ю.А. Государственный кредит и государственный долг: политические при чины и правовые последствия // Финансовое право 2003. N 2.

*(16) Учебник Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2004. С. 450.

*(17) Данная проблематика исследуется многими учеными. См., например: Курбатов А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов - основная задача права на современном этапе // Хозяйство и право. 2001. N 6; Голубцов В.Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. N 9.

*(18) Шарнина Л.А. Частные и публичные интересы в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4.

*(19) Челышев М. Ю. Межотраслевое правовое регулирование как средство обеспечения публичных интересов в экономической сфере // Журнал российского права. 2005. N 12.

*(20) Постановление КС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П по делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

*(21) Аналогичную точку зрения высказывал судья КС РФ А.Л. Кононов, согласно которой "позиция, когда публичные мотивы оправдывают и покрывают любое произвольное ограничение принципов добровольности, диспозитивности и равенства отношений автономных субъектов, не только абсолютно размывает традиционные и естественные границы частноправового и публично-правового регулирования до их полного смешения, но и представляет несомненную угрозу для всех индивидуальных прав и свобод". См.: Особое мнение судьи КС РФ А.А. Кононова к постановлению КС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П по делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

*(22) Проблему соотношения публичных и частных интересов рассматривали также: Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. N 10. С. 92; Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5. С. 5; Он же. Интерес в публичном и частном праве // Журнал российского права. 2003. N 1. С. 139-145; Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12.