Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (подготовлен Минтрудом России 17.11.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации"
(подготовлен Минтрудом России 17.11.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Согласно статье 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (в редакции Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации")(далее - Федеральный закон N 294-ФЗ, Федеральный закон N 277-ФЗ) при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, а также выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством Российской Федерации. Указанное положение вступает в силу с 1 июля 2017 года.

В настоящее время на территории Российской Федерации применяются нормативные правовые акты органов исполнительной власти СССР и РСФСР, действующие в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, а также нормативные правовые акты, действие которых подтверждено соответствующими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Так, в соответствии со статьей 423 Трудового кодекса Российской Федерации впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с Трудовым кодексом Российской Федерации законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года N 2014-1 "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", применяются постольку, поскольку они не противоречат Трудовому кодексу Российской Федерации.

Анализ трудового законодательства, проводимый Минтрудом России, выявил значительное количество нормативных правовых актов органов исполнительной власти СССР и РСФСР, которые в настоящее время регулируют трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения.

К примеру, статьями 315 - 317 Трудового кодекса Российской Федерации для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрено применение районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате, размер которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Между тем, до настоящего времени акты, предусмотренные вышеназванными нормами, не изданы, в связи с чем на основании части первой статьи 423 Трудового кодекса Российской Федерации применяются ранее изданные нормативные правовые акты органов государственной власти бывшего Союза ССР.

Так, в настоящее время, на основании части первой статьи 423 Трудового кодекса Российской Федерации продолжают применяться нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, в соответствии с которыми в 1958-1964 гг. были установлены районные коэффициенты для производственных и непроизводственных отраслей: постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 27 июля 1959 г. N 527/13 "Об утверждении коэффициентов к заработной плате работников предприятий и организаций нефтяной и газовой промышленности", постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 31 марта 1960 г. N 476/9 "Об утверждении районных коэффициентов к заработной плате работников предприятий и организаций лесной, электроэнергетической, торфяной, целлюлозно-бумажной, деревообрабатывающей промышленности, промышленности строительных материалов, стекольной, фарфоро-фаянсовой, легкой, пищевой, полиграфической промышленности и промышленности по производству музыкальных инструментов", постановление Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума ВЦСПС от 4 сентября 1964 г. N 380/П-18 "Об утверждении районных коэффициентов к заработной плате работников просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания и других отраслей народного хозяйства, непосредственно обслуживающих население, занятых в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера" и другие (с общим количеством более 350 постановлений).

В части установления процентных надбавок за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в настоящее время применяется (в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. N 1908-VII "О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера" и постановление Совета Министров РСФСР от 22 октября 1990 г. N 458 "Об упорядочении компенсации гражданам, проживающим в районах Севера".

Необходимо отметить, что в настоящее время рассматриваются подходы только по инкорпорации актов в отношении работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Иной подход, в частности, отмена названных норм, по мнению Минтруда России, приведет к снижению уровня гарантий и компенсаций за работу в соответствующих условиях и может повлечь рост социальной напряженности.

Акты бывшего Союза ССР в отношении районных коэффициентов и процентных надбавок за стаж работы в южных районах Восточной Сибири и Дальнего Востока (постановление Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 21 октября 1969 г. N 421/26 "О размере районного коэффициента к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в Красноярском крае и Иркутской области, для которых этот коэффициент в настоящее время не установлен, и о порядке его применения", постановление Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 20 ноября 1967 г. N 512/П-28 "О размерах районных коэффициентов к заработной плате рабочих и служащих предприятий, организаций и учреждений, расположенных в районах Дальнего Востока, Читинской области, Бурятской АССР и Европейского Севера, для которых эти коэффициенты в настоящее время не установлены, и опорядке их применения", постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 9 января 1986 г. N 53 "О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области", постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 24 сентября 1989 г. N 794 "О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Иркутской области и Красноярского края") остаются без изменений в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.

Это относится и к местностям, на территории которых применяются только районные коэффициенты (Вологодская, Кировская, Оренбургская, Курганская, Свердловская, Челябинская, Кемеровская, Омская области, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика).

В настоящее время отмена или уменьшение действующих размеров районных коэффициентов и процентных надбавок за стаж работы, применяемых к заработной плате работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в южных районах Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также других местностях с особыми климатическими условиями, не планируется.

Министерством будет продолжено обсуждение вопросов по инкорпорации постановлений, регулирующих порядок применения и размеры районных коэффициентов к заработной плате и процентных надбавок за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с представителями общественных организаций, экспертным сообществом, социальными партнерами, а также на заседаниях Общественного совета при Минтруде России.

Следует также отметить, что вопрос о правомерности применения районных коэффициентов, установленных актами органов государственной власти СССР, неоднократно был предметом рассмотрения высших судебных инстанций (решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 июня 2000 г. N ГКПИ00-505, определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N КАС00-311, решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 ноября 2002 г. N ГКПИ2002-1165, определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 марта 2003 г. N КАС03-73, решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2006 г. N ГКПИ05-1570, определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2006 г. N КАС06-31, решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2005 г. N ГКПИ05-1372, определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 января 2006 г. N КАС05-639, решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. N ГКПИ08-1868, определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N КАС08-757, решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 ноября 2005 г. N ГКПИ05-1141, определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2006 г. N КАС05-612, решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 2002 г. N ГКПИ02-715), которыми было установлено, что в отсутствие российского правового регулирования вопросов установления районных коэффициентов продолжают действовать нормативные правовые акты бывшего Союза ССР.

Кроме того, в силу статьи 57 Трудового кодекса Российской Федерации, если в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами с выполнением работ по определенным должностям, профессиям, специальностям связано предоставление компенсаций и льгот либо наличие ограничений, то наименование этих должностей, профессий или специальностей и квалификационные требования к ним должны соответствовать наименованиям и требованиям, указанным в квалификационных справочниках.

Таким образом, в указанных случаях необходимо руководствоваться положениями соответствующих справочников, подавляющее большинство которых утверждено в советское время.

Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих (далее - ЕТКС) состоит из тарифно-квалификационных характеристик, содержащих характеристики основных видов работ по профессиям рабочих в зависимости от их сложности, и соответствующих им тарифных разрядов, а также требования, предъявляемые к профессиональным знаниям и навыкам рабочих.

До утверждения новых выпусков ЕТКС применяются выпуски, утвержденные постановлениями Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС и действующие на территории Российской Федерации в соответствии с постановлением Минтруда России от 12 мая 1992 г. N 15а.

В части пенсионного обеспечения реализация Федерального закона N 277-ФЗ также, по мнению Минтруда России, содержит ряд рисков.

Так, в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон N 400-ФЗ) периоды работы (деятельности), имевшие место до дня вступления в силу Федерального закона N 400-ФЗ, т.е. до 1 января 2015 года, засчитываются в стаж на соответствующих видах работ, дающий право на досрочное назначение страховой пенсии по старости, при условии признания указанных периодов в соответствии с законодательством, действовавшим в период выполнения данной работы (деятельности), дающий право на досрочное назначение пенсии.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2014 г. N 665 "О списках работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, и правилах исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное пенсионное обеспечение" при определении стажа на соответствующих видах работ в целях досрочного пенсионного обеспечения в соответствии со статьей 30 Федерального закона N 400-ФЗ продолжают применяться соответствующие списки работ, профессий, должностей и показателей на работах, связанных с особыми условиями труда, утвержденные постановлениями Совета Министров СССР, Кабинета Министров СССР, а также Советом Министров РСФСР.

Вместе с тем, конструкция изменений, внесенных Федеральным законом N 277-ФЗ в статью 15 Федерального закона N 294-ФЗ, предполагает невозможность осуществления проверки требований, установленных в нормативных правовых актах органов исполнительной власти бывшего Союза ССР и РСФСР, тогда как нормы российского законодательства (в частности, Трудовой кодекс Российской Федерации) предусматривают применение нормативных правовых актов органов исполнительной власти бывшего Союза ССР и РСФСР в части, непротиворечащей российскому законодательству.

В этой связи, по мнению Минтруда России, возможны риски невыполнения соответствующими должностными лицами, в том числе работодателями, требований, установленных в нормативных правовых актов органов исполнительной власти бывшего Союза ССР и РСФСР.

Проектом федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - проект федерального закона) предлагается сформулировать положение, позволяющее проверять соблюдение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР иРСФСР по вопросам применения квалификационных справочников, списков работ, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, и правил исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное пенсионное обеспечение, установления районных и иных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате работников, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, иных аналогичных местностях (районах), иных гарантий и компенсаций за работу в указанных местностях (районах).

Анализ действующих в настоящее время советских актов по вопросам регулирования трудовых отношений также показал, что отмена (признание недействующими на территории Российской Федерации) некоторых нормативных правовых актов органов исполнительной власти СССР и РСФСР может привести к пробелам в правовом регулировании, поскольку компетенции на их издание у российских органов власти не имеется, что повлечет необходимость внесения соответствующих изменений в трудовое законодательство.

Речь идет, в частности, об актах по вопросам рабочего времени и времени отдыха.

В настоящее время для реализации мероприятий, предусмотренных пунктами 4 и 5 плана мероприятий по реализации Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на 2015 - 2020 годы, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец 26 октября 2015 г. N 7011п-П12, Минтрудом России ведется активная работа по выявлению устаревших и (или) избыточных обязательных требований трудового законодательства, проверка которых осуществляется в ходе надзорных мероприятий, и пересмотру подзаконных нормативных правовых актов в целях исключения устаревших и (или) избыточных обязательных требований трудового законодательства.

Так, приказом Минтруда России от 15 февраля 2016 г. N 65 создана рабочая группа по выявлению устаревших и (или) избыточных обязательных требований трудового законодательства, проверка которых осуществляется в ходе надзорных мероприятий, и пересмотру подзаконных нормативных правовых актов в целях исключения устаревших и (или) избыточных обязательных требований трудового законодательства.

В ходе работы осуществляется анализ нормативных правовых актов органов исполнительной власти СССР и РСФСР, регулирующих трудовые отношения, и подготовка предложений по их инкорпорации в российское законодательство либо отмене (признании недействующими на территории Российской Федерации).

В связи с чем и в целях обеспечения стабильности правового регулирования, недопущения нарушения трудовых прав граждан, предлагается установить разумный срок (до 1 января 2019 года), в течение которого указанные требования советских актов по вопросам регулирования трудовых отношений будут подлежать проверке соответствующими органами.

Проект федерального закона не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Проект федерального закона не содержит положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.