Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов, а также о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (от 30.08.2017)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте нефти и нефтепродуктов, а также о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с пунктом 1 раздела I плана законопроектной деятельности Минэнерго России на 2017 год, утвержденного приказом Минэнерго России от 1 февраля 2017 г. N 63, и пунктом 32 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2017 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2016 г. N 2831-р.

Согласно пунктам 1.6 и 5.1 сводного отчета целью проекта акта является разработка отраслевого Федерального закона в сфере магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов, направленного на прозрачность функционирования отрасли, упорядочение общественных отношений в области транспортировки нефти и нефтепродуктов, повышение эффективности деятельности нефтетранспортных предприятий, снижение стоимости и сроков реализации запланированных инфраструктурных проектов, а также внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 17 августа 2007 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон о естественных монополиях), Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 10 мая 2016 года по 23 мая 2016 года, проекта акта и сводного отчета в срок с 28 июля 2016 года по 7 сентября 2016 года, а также повторного обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 19 июля 2017 года по 1 августа 2017 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/04-16/00048391).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 11 августа 2017 года по 17 августа 2017 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции ПАО "Транснефть", АО "Нефтехимсервис", ООО "Марийский нефтеперерабатывающий завод", АО "Зарубежнефть", ПАО "Газпром нефть", ООО "Афипский нефтеперерабатывающий завод", поддерживающие предлагаемое проектом акта регулирование, а также позиции ПАО "НК "Роснефть", РСПП, ПАО "Татнефть", АО "Антипинский нефтеперерабатывающий завод", ПАО "НК "Русснефть", ОАО "ТАИФ-НК", содержащие ряд замечаний в отношении предлагаемого проектом акта регулирования, учтенных в настоящем заключении.

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной участниками публичных консультаций по проекту акта информации Минэкономразвития России считает целесообразным указать на следующие замечания.

1. Согласно пункту 1.4 сводного отчета действующие правовые нормы в сфере регламентации различных аспектов функционирования магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов являются разрозненными, содержат существенные противоречия и многочисленные пробелы в правовом регулировании, что создает почву для злоупотреблений, влекущих увеличение затрат на строительство и обслуживание нефтетранспортной инфраструктуры, что в конечном итоге приводит к повышению себестоимости оказываемых потребителям услуг.

Минэкономразвития России концептуально поддерживает решение разработчика о необходимости разработки отраслевого федерального закона, устанавливающего общие единообразные подходы в правом регулировании магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов. При этом отмечаем, что принятие специализированного акта только в отношении нефтепроводов (нефтепродуктопроводов), входящих в Систему магистральных нефтепроводов (нефтепродуктопроводов) (далее - СМН), в отсутствие принятого отраслевого федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте", определяющего правовые, экономические и организационные основы отношений, возникающих при создании, функционировании и развитии магистрального трубопроводного транспорта в Российской Федерации, может быть преждевременным.

Так, законопроект "О магистральном трубопроводном транспорте", внесенный в Государственную Думу Российской Федерации 28 апреля 1999 года N 99045329-2 (далее - законопроект N 99045329-2), принят в первом чтении постановлением Государственной Думы от 21 сентября 1999 г. N 4322-II ГД*(1). Во втором чтении указанный законопроект до сих пор не принят. Более того, по информации участников публичных консультаций, на заседании 11 июля 2017 г. профильным комитетом (Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству) принято решение рекомендовать Совету Государственной Думы Российской Федерации отклонить указанный законопроект.

Следует отметить, что в Республике Казахстан и Республике Беларусь нормы, регулирующие общественные отношения в сфере эксплуатации магистрального трубопроводного транспорта, содержатся в специальных законах: Закон Республики Казахстан от 22 июня 2012 г. N 20-V ЗРК "О магистральном трубопроводном транспорте" и Закон Республики Беларусь от 9 января 2002 г. N 87-З "О магистральном трубопроводном транспорте", на основании которых правительства республик и иные исполнительные органы принимают конкретизирующие нормативные правовые акты в соответствии с компетенцией.

В Российской Федерации в отсутствие вышеуказанного федерального закона специальные национальные нормы и правила в отношении магистральных трубопроводов содержатся в постановлениях Правительства Российской Федерации от 29 марта 2011 г. N 218 "Об обеспечении недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации (далее - Постановление N 218), от 14 июля 1997 г. N 858 "Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО "Газпром", от 5 февраля 1998 г. N 162 "Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации", принятые во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. N 426 "Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий" и федеральных законов от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и Закона о естественных монополиях.

Таким образом, считаем целесообразным рассмотрение разработчиком вопроса дальнейшей работы над законодательством Российской Федерации о трубопроводном транспорте (например, в том числе путем подготовки поправок к законопроекту N 99045329-2) и доработки проекта специального федерального закона, регулирующего правоотношения в области трубопроводной транспортировки нефти и нефтепродуктов, после разработки и принятия основополагающего федерального закона "О магистральном трубопроводном транспорте".

2. В проекте акта недостаточно четко определены критерии отнесения отдельно взятого трубопровода к магистральным.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 проекта акта понятие магистрального нефтепровода (нефтепродуктопровода) определено как единый производственно-технологический комплекс, входящий в СМН, состоящий из конструктивно и технологически взаимосвязанных объектов, предназначенный для транспортировки на условиях недискриминационного доступа по территории Российской Федерации, подготовленный в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и учтенный соответствующими обязательными требованиями законодательства Российской Федерации средствами измерения, товарной нефти и (или) нефтепродуктов от пунктов приема (отправления) до пунктов сдачи (назначения) потребителям услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральному нефтепроводу (нефтепродуктопроводу), перевалки на другие виды транспорта или на приемо-сдаточном пункте на государственной границе Российской Федерации, по ценам (тарифам) регулируемым государством.

Согласно части 1 статьи 6 проекта акта объекты магистрального нефтепровода (нефтепродуктопровода) могут находиться в собственности Российской Федерации, собственности оператора СМН или собственности организаций магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов (далее - ОМТТН).

В соответствии с пунктом 5 статьи 2 проекта акта оператором СМН является стратегическое акционерное общество, являющееся субъектом естественной монополии, осуществляющее управление СМН и обеспечивающее оказание услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) потребителям услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам).

На основании положений пункта 6 статьи 2 проекта акта к ОМТТН относятся хозяйственные общества, эксплуатирующие магистральные нефтепроводы (нефтепродуктопроводы), принадлежащие им на праве собственности или ином законном основании, являющиеся субъектами естественной монополии.

Согласно вышеуказанным определениям понятий оператора СМН и ОМТТН с учетом положений Указов Президента Российской Федерации от 13 апреля 2007 г. N 473 "Об открытом акционерном обществе "Акционерная компания по транспорту нефти "Транснефть" и от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" оператором СМН после принятия проекта акта будет являться ПАО "Транснефть".

Вместе с тем, исходя из иных положений проекта акта, можно сделать вывод, что ОМТТН после принятия проекта акта смогут стать только дочерние организации ПАО "Транснефть". В соответствии с частью 4 статьи 5 проекта акта в качестве ОМТТН вправе выступать хозяйственные общества, решения которых могут определяться оператором СМН в силу наличия у него права прямо либо через юридическое лицо или несколько юридических лиц распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал такого хозяйственного общества, либо по иным основаниям, в том числе в силу заключенного между оператором СМН и хозяйственным обществом договора и (или) в силу наличия у оператора СМН права назначать (избирать) единоличный исполнительный орган и (или) более пятидесяти процентов состава коллегиального органа хозяйственного общества.

Таким образом, на основании вышеизложенного после принятия проекта акта в представленной редакции магистральные нефтепроводы (нефтепродуктопроводы) не смогут принадлежать на праве собственности или ином законном основании организациям, не относящимся к группе компаний "Транснефть", что является нарушением правовых основ защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, создания условий для эффективного функционирования товарных рынков, определенных положениями статьи 1 Закона о защите конкуренции. При таких ограничениях, во-первых, хозяйствующие субъекты лишаются возможности инвестировать в строительство собственных магистральных трубопроводов; во-вторых, действующие нефтяные компании, обладающие магистральными нефтепроводами (нефтепродуктопроводами) в соответствии с нормативно-технической документацией*(2), должны будут каким-то образом передать их в собственность Российской Федерации либо группы компаний "Транснефть".

Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым доработать положения проекта акта в части уточнения определения понятий "магистральный нефтепровод (нефтепродуктопровод)", "организация магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов", "Система магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов", а также предоставления возможности хозяйствующим субъектам инвестировать в строительство и обладать правом собственности на магистральные нефтепроводы (нефтепродуктопроводы), входящие в СМН. В этих же целях необходимо исключить запрет совмещения хозяйствующими субъектами, а также аффилированными лицами деятельности по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) и деятельности по добыче и (или) переработке нефти, установленный положениями статьи 10 проекта акта.

3. В соответствии с пунктом 9 статьи 2 проекта акта к числу объектов магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов отнесены приемо-сдаточные пункты, в то же время в части 2 статьи 6 проекта акта допускается нахождение таких пунктов в собственности иных организаций, не являющихся оператором СМН или ОМТТН.

Вследствие данных противоречий остается неясным, что должно произойти с приемо-сдаточным пунктом: либо он, как относящийся к объектам магистральных нефтепроводов (нефтепродуктопроводов), должен быть передан собственником в пользу оператора СМН или ОМТТН, либо собственник такого пункта становится отдельным субъектом магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов; однако такая категория субъектов не выделена в статье 4 проекта акта.

Таким образом, полагаем целесообразным привести в соответствие указанные положения проекта акта.

4. Частью 2 статьи 11, частью 9 статьи 13, частью 1 статьи 14, частью 2 статьи 16 проекта акта предусмотрена полная оплата строительства (реконструкции) магистрального нефтепровода лицом, инициировавшим такое строительство (реконструкции), в целях потребления услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральному нефтепроводу (нефтепродуктопроводу). В части 2 статьи 11 проекта акта также устанавливается, что в случаях, когда финансирование строительства (реконструкции) магистральных нефтепроводов (нефтепродуктопроводов) осуществлялось за счет средств оператора СМН или ОМТТН без установления надбавки к ценам (тарифам) на услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов), указанной в абзаце первом части 2 статьи 11 проекта акта, при определении (установлении) цен (тарифов) и (или) их предельных уровней на услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) должен быть обеспечен возврат капитала, инвестированного в целях строительства (реконструкции) магистральных нефтепроводов (нефтепродуктопроводов), в полном объеме.

Таким образом, в дополнение к общему тарифу на услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов) на потребителя дополнительно возлагаются обязательства по полному финансированию строительства новых и модернизации существующих магистральных нефтепроводов (нефтепродуктопроводов), принадлежащих ПАО "Транснефть", посредством установления надбавки к действующим ценам (тарифам) на услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов), в том числе осуществляемой по другим магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), или посредством возмещения собственником или иным законным владельцем подключаемого объекта в соответствии с договором об оказании услуг по разработке указанных мероприятий.

В соответствии с действующими нормативно-правовыми актами Российской Федерации*(3) собственник объектов, созданных сторонами в целях обеспечения технологической возможности подключения объекта нефтедобычи или нефтепереработки и соблюдения единства магистральных нефтепроводов, а также эксплуатационной ответственности сторон, определяется существенными условиями договора по подключению к магистральному нефтепроводу (нефтепродуктопроводу).

Вместе с тем согласно части 1 статьи 6 проекта акта объекты магистрального нефтепровода (нефтепродуктопровода) могут находиться в собственности Российской Федерации, собственности оператора СМН или ОМТТН.

Учитывая изложенное, право собственности на построенный за счет средств грузоотправителя нефтепровод (нефтепродуктопровод) переходит к ПАО "Транснефть".

После ввода в эксплуатацию нефтепровод (нефтепродуктопровод) используется оператором СМН для извлечения прибыли посредством взимания им платы за услуги по транспортировке нефти (нефтепроводов) с грузоотправителей, в том числе тех, за счет средств которых эти транспортные мощности были созданы или модернизированы.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 21 приказа Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 17 августа 2005 г. N 380-э/2 "Об утверждении "Положения об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам"*(4) операционные расходы для целей определения тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам включают:

экономически обоснованные расходы на обслуживание долговых обязательств любого вида, привлеченных и использованных для проведения капитального ремонта, диагностики, реконструкции и модернизации основных производственных фондов;

экономически обоснованные расходы на обслуживание долговых обязательств любого вида, привлеченных и использованных для создания новых основных производственных средств;

экономически обоснованные расходы на ликвидацию основных производственных средств;

другие экономически обоснованные расходы.

Учитывая изложенное, строительство новых или расширение пропускной способности действующих нефтепроводов (нефтепродуктопроводов) осуществляются за счет инвестиционной составляющей, уже заложенной в тарифах на транспортировку нефти (нефтепродуктов).

Таким образом, проектируемое регулирование способствует законодательному закреплению двойной компенсации в составе тарифа одних и тех же затрат ПАО "Транснефть".

Кроме того, согласно пункту 1 части 1 статьи 9 проекта акта государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) осуществляется на основе обеспечения достаточности источников финансирования экономически обоснованных расходов, связанных с оказанием услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов), развитием СМН и обеспечением надежной и безопасной эксплуатации магистральных нефтепроводов (нефтепродуктопроводов), а также экономически обоснованного уровня рентабельности регулируемой деятельности.

Таким образом, полагаем нецелесообразным устанавливать дополнительную плату за строительство или модернизацию нефтепровода (нефтепродуктопровода) грузоотправителям, так как оказанная плата уже включена в тариф за транспортировку нефти (нефтепродуктов).

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным исключить из редакции проекта акта положения части 2 статьи 11, части 9 статьи 13, части 1 статьи 14, части 2 статьи 16, а также предусмотреть возможность вариативного развития инфраструктуры нефтепроводного (нефтепродуктопроводного) транспорта:

- за счет оператора СМН и/или ОМТТН с последующим правом собственности на созданный (модернизированный) объект;

- за счет хозяйствующего субъекта (группы субъектов) с последующим правом собственности на созданный (модернизированный) объект: в виде прямых инвестиций при самостоятельном строительстве (модернизации) или возмещении затрат по договору в случае строительства (модернизации) оператором СМН и/или ОМТТН, в том числе с применением механизма дополнительных надбавок к тарифу.

5. В соответствии с пунктом 4 статьи 11 проекта акта, если решение об определении (установлении) цен (тарифов) и (или) их предельных уровней на услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по вновь вводимым объектам магистральных нефтепроводов (нефтепродуктопроводов) не принято федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, оплата таких услуг производится по ценам (тарифам), предложенным оператором СМН или ОМТТН для утверждения федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), до вступления в силу в установленном порядке соответствующего решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти. После вступления указанного решения в силу производится перерасчет стоимости оказанных услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) в соответствии с установленным таким решением периодом действия цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.

Вместе с тем, исходя из указанной формулировки, перерасчет производится на будущий период, установленный ФАС России без учета компенсации за переплату или недоплату оператору СМН в случае, если установленный ФАС России тариф будет отличаться от предложенного оператором СМН или ОМТТН тарифа.

Кроме того, субъект естественной монополии фактически получает право самостоятельно устанавливать тариф без участия органа регулирования, что не соответствует принципам государственного регулирования цены, предусмотренным Законом о естественных монополиях, и может являться основанием для злоупотреблений на рынке со стороны оператора СМН в нарушение прав грузоотправителей.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным указать в редакции пункта 4 статьи 11 проекта акта, что перерасчет стоимости оказанных услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) производится за период с начала применения предложенной оператором СМН или ОМТТН цены (тарифа) до даты применения цены (тарифа) ФАС России.

6. Согласно пункту 4 части 7 статьи 13 проекта акта оператор СМН или ОМТТН имеет право отказать в выдаче технических условий при отсутствии нефтеперерабатывающего завода в составе проектируемых, строящихся и реконструируемых нефтеперерабатывающих заводов, включенных в отраслевые документы стратегического планирования, разработанные на федеральном уровне.

Вместе с тем действующими правилами подключения нефтеперерабатывающих заводов к магистральным нефтепроводам и (или) нефтепродуктопроводам*(5) указанное ограничение не предусмотрено.

Полагаем, указанное положение способствует неравенству всех заявителей на получение технических условий, так как право на подключение к магистральному нефтепроводу (нефтепродуктопроводу) будет зависеть от решения федерального органа исполнительной власти.

Обращаем внимание, что при подаче заявки на выдачу технических условий заявитель должен представить копии правоустанавливающих документов, выданных в установленном порядке, о предоставлении земельного участка, на котором предполагается размещение завода (пункт 6 Постановления N 1039).

Таким образом, полагаем целесообразным исключить указанное положение из редакции проекта акта либо представить обоснование к такому ограничению.

7. В соответствии с абзацем 4 части 2 статьи 15 проекта акта оператор СМН направляет три экземпляра подписанного со своей стороны договора об оказании услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) потребителю услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) не позднее 1 ноября года, предшествующего году транспортировки нефти (нефтепродуктов).

Согласно абзацу 5 части 2 указанной статьи проекта акта потребитель услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), получивший подписанный оператором СМН проект договора об оказании услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), в течение 15 дней со дня его получения рассматривает договор и в случае отсутствия замечаний и предложений направляет два экземпляра подписанного со своей стороны договора оператору СМН либо, при несогласии с условиями договора, в такой же срок направляет протокол разногласий к договору.

Вместе с тем потребители услуги по транспортировке нефти (нефтепродуктов) могут не успеть сформировать и направить в ПАО "Транснефть" все имеющиеся замечания по договору в предложенную дату предоставления потребителем подписанного оригинала договора со стороны оператора СМН.

Кроме того, установление указанных сроков рассмотрения проекта договора не позволяет применить сроки, установленные статьей 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) (30 дней), в силу положений части 3 статьи 445 ГК РФ.

Следует также учитывать, что порядок заключения договора на трубопроводную транспортировку в настоящее время регулируется Постановлением N 218, принятым в целях реализации Закона о естественных монополиях. С учетом положений указанного федерального закона порядок заключения договора должен обеспечивать баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий. Действующий порядок не устанавливает сроков рассмотрения договора, что допускает применение сторонами договора общих положений гражданского законодательства касательно вопросов заключения договора и указывает на ухудшение положения грузоотправителя в случае принятия проекта акта.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным разработчику проекта акта пересмотреть срок направления договора потребителям услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) и срок рассмотрения договора указанными потребителями либо отказаться от установления в законопроекте процедуры и сроков рассмотрения договора и направления его оператору.

8. В соответствии с частью 4 статьи 15 проекта акта совершение потребителем услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), направившим оператору СМН протокол разногласий к договору, который не был согласован оператором СМН в порядке, установленным проектом акта, и не обратившимся в суд, действий, направленных на потребление услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), по истечении срока на обращение в суд считается согласием потребителя услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) на заключение договора об оказании услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) на условиях оператора СМН.

Вместе с тем в соответствии со статьей 443 ГК РФ ответ о согласии заключить договор на иных условиях, чем предложено в оферте, не является акцептом, такой ответ признается отказом от акцепта и в то же время новой офертой.

Таким образом, на основании части 3 статьи 438 ГК РФ совершение оператором СМН действий по выполнению условий договора (предоставление услуг, выполнение работ и т.п.) будет считаться акцептом оферты в редакции потребителя, а не наоборот.

Как указывалось выше, введение дополнительных, не соответствующих действующему законодательству условий заключения договора об оказании услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), может рассматриваться как нарушающее баланс интересов оператора СМН и грузоотправителя регулирование.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным исключить указанное положение из редакции проекта акта.

9. В соответствии с пунктом 1 статьи 16 проекта акта потребитель услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) обязан сдать для транспортировки по магистральному нефтепроводу (нефтепродуктопроводу) согласованное с оператором СМН на год количество нефти (нефтепродуктов), в пунктах отправления и в сроки, которые предусмотрены договором об оказании услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам).

В случае несдачи потребителем услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) согласованного с оператором СМН общего за год количества нефти (нефтепродуктов), подлежащего сдаче потребителем услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) и определяемого суммарно по пунктам отправления и в сроки, которые предусмотрены договором об оказании услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), потребитель услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) уплачивает оператору СМН сбор в размере десяти минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ), установленный законом для исчисления платежей по гражданско-правовым обязательствам, за каждую несданную тонну нефти (нефтепродукта).

Учитывая изложенное, проектом акта вводится новый вид платежей в пользу оператора СМН - "сбор", который не является ни оплатой оказанных услуг (так как услуги не оказаны), ни мерой ответственности (абзац 4 части 1 статьи 16 проекта акта).

9.1. В соответствии с частью 2 статьи 8 Налогового кодекса Российской Федерации под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности.

Таким образом, введение сбора в пользу оператора СМН будет противоречить действующему законодательству Российской Федерации.

9.2. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" (далее - Закон N 82-ФЗ) МРОТ применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также для иных целей обязательного социального страхования*(6). Применение минимального размера оплаты труда для других целей не допускается.

Согласно положениям статьи 5 Закона N 82-ФЗ исчисление платежей по гражданско-правовым обязательствам, установленных в зависимости от минимального размера оплаты труда, производится с 1 июля 2000 года по 31 декабря 2000 года исходя из базовой суммы, равной 83 рублям 49 копейкам, с 1 января 2001 года - исходя из базовой суммы, равной 100 рублям.

Обращаем внимание, что в настоящее время за несдачу нефти потребителем услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) согласованного с оператором СМН общего за год количества нефти (нефтепродуктов), подлежащего сдаче потребителем услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), в договоре об оказании услуг по транспортировке нефти ПАО "Транснефть" предусмотрен штраф.

Основываясь на открытых данных судебных решений*(7) за 2015-2017 гг. (Дела NN А40-94490/2015; А40-119206/15; А40-118714/15; А40-136032/14; А40-129326/15; А40-154232/2015; А40-94493/2015), средний штраф за каждую несданную тонну нефти составляет 700 рублей.

Таким образом, разработчиком предлагается увеличить усредненный "сбор" за несдачу нефти потребителем услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) более чем в 1,4 раз.*(8)

Кроме того, введение фиксированного сбора за несдачу нефти, который, по сути, является мерой гражданско-правовой ответственности, приведет к дисбалансу прав и интересов оператора СМН и грузоотправителя в ситуации, когда размер штрафа существенно превышает убытки и упущенную выгоду оператора СМН, вызванные отказом грузоотправителя от услуг по транспортировке. В настоящее время грузоотправители на основании положений гражданского законодательства (статья 333 ГК РФ) имеют право на снижение размера санкции. В случае принятия законопроекта грузоотправители будет лишены указанного права.

Таким образом, полагаем необходимым исключить из проекта федерального закона положения о введении "сбора" за несдачу нефти (нефтепродукта).

10. В соответствии с частью 1 статьи 19 проекта акта количество нефти (нефтепродуктов), сдаваемой оператором СМН в пункте сдачи (назначения), должно быть равно количеству нефти (нефтепродуктов), принятой от потребителя услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам) в пункте приема (отправления), за вычетом количества нормативных технологических потерь нефти (нефтепродуктов), возникающих при транспортировке по СМН, определенных исходя из нормативов, утверждаемых в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса. Нормативные технологические потери нефти (нефтепродуктов) относятся на счет потребителя услуг по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным нефтепроводам (нефтепродуктопроводам), а сверхнормативные - на счет оператора СМН.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 24 Постановления N 218 количество нефти (нефтепродуктов), сдаваемое оператором в пункте назначения или перевалки на другой вид транспорта, должно быть равно количеству нефти (нефтепродуктов), принятому от заявителя в пункте отправления, за вычетом количества фактических технологических потерь в пределах норм технологических потерь нефти (нефтепродуктов) при транспортировке по магистральным трубопроводам, утвержденных в установленном порядке Минэнерго России.

Учитывая изложенное, указанное положение проекта акта фактически легализует применяемую в настоящее время ПАО "Транснефть" практику учета потерь по предельному допустимому нормативами уровню.

Указанное позволяет ПАО "Транснефть" обращать в свою собственность нефть и нефтепродукты, составляющие разницу между нормативным и фактическим объемом потерь, и затем распоряжаться ими по своему усмотрению (например, по информации, предоставленной участниками публичных консультаций, за 2013 - 2014 гг. ПАО "Транснефть" продано на Санкт-Петербургской Международной товарно-сырьевой бирже более 580 тыс. т. нефти). Считаем вышеуказанное необоснованным, так как нефть (нефтепродукты) фактически является собственностью грузоотправителей, а транспортные компании (оператор СМН и ОМТТН) априори не могут реализовывать не принадлежащую им нефть (нефтепродукты), что требует соответствующего отражения в проекте акта.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным привести указанное положение проекта акта в соответствие с Постановлением N 218, а также предусмотреть в редакции проекта акта положение о возврате грузоотправителям выявленных в СМН по результатам инвентаризаций остатков нефти (нефтепродуктов) пропорционально объемам нефти (нефтепродуктов), сданным грузоотправителями в СМН.

11. В соответствии с частью 4 статьи 26 проекта акта лица, обладающие правами на земельные участки в границах охранной зоны магистрального нефтепровода (нефтепродуктопровода) обязаны обеспечивать беспрепятственный доступ на свой земельный участок представителей организации магистрального трубопроводного транспорта нефти и нефтепродуктов в целях выполнения ими работ по техническому обслуживанию и ремонту магистрального нефтепровода (нефтепродуктопровода), а также предотвращения и устранения последствий аварий на магистральных нефтепроводах (нефтепродуктопроводах).

Представляется, что для целей ликвидации аварий такая мера может быть признана обоснованной, но для плановой эксплуатации, обслуживания и ремонта она является чрезмерной в отношении правообладателей земельных участков.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным исключить из редакции указанного пункта проекта акта слова "выполнения ими работ по техническому обслуживанию и ремонту магистрального нефтепровода (нефтепродуктопровода), а также".

12. Частью 5 статьи 29 проекта акта устанавливается положение об изменении категории земельного участка, образуемого в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории в целях размещения объектов магистральных нефтепроводов (нефтепродуктопроводов), на категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земель иного специального назначения одновременно с осуществлением кадастрового учета данного земельного участка.

Обращаем внимание разработчика, что правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ).

Таким образом, указанное положение подлежит включению в Закон N 172-ФЗ как в акт специального регулирования.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете об оценке регулирующего воздействия, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы, заявленной разработчиком, а также о наличии положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Источник: http://sozd.parlament.gov.ru/bill/99045329-2

*(2) Согласно разъяснениям Минфина России, представленных письмом от 25 октября 2016 г. N 03-05-05-01/62108, отнесение созданных объектов капитального строительства к магистральным трубопроводам возможно при соответствии данных объектов техническим требованиям, предъявляемым к магистральным трубопроводам, строительство которых осуществлено на основании проектно-сметной документации, разработанной в соответствии с правилами проектирования магистральных трубопроводов, и данные магистральные трубопроводы включены в схему территориального планирования Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации, следовательно, нефтепроводы (нефтепродуктопроводы), спроектированные и построенные в соответствии с "СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*", утвержденным приказом Госстроя от 25 декабря 2012 г. N 108/ГС, и включенные в схемы территориального планирования могут быть отнесены к магистральным трубопроводам.

*(3) Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2011 г. N 90 "О порядке подключения объектов нефтедобычи к магистральным нефтепроводам в Российской Федерации и учета субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих добычу нефти";

Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2009 г. N 1039 "О порядке подключения нефтеперерабатывающих заводов к магистральным нефтепроводам и (или) нефтепродуктопроводам и учета нефтеперерабатывающих заводов в Российской Федерации" (далее - Постановление N 1039)

*(4) Зарегистрировано в Минюсте РФ 25.08.2005 N 6942

*(5) Постановление N 1039

*(6) В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 19 декабря 2016 г. N 460-ФЗ "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда" МРОТ с 1 июля 2017 года составляет 7 800 рублей в месяц.

*(7) http://ras.arbitr.ru/

*(8) 1000 / 700 = 1,4