Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Минприроды России" (от 29.12.2017 г. N 38565-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Минприроды России" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 24 июля 2017 года по 11 августа 2017 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/07-17/00069495).

С учетом информации, представленной разработчиком и участниками публичных консультаций, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на следующие замечания по проекту акта.

1. Согласно части 3 статьи 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) лимиты на размещение отходов устанавливаются в соответствии с нормативами предельно допустимых воздействий на окружающую среду.

Действующим законодательством содержание понятия "норматив допустимого воздействия на окружающую среду" не раскрывается, вместе с тем такие нормативы установлены в отношении сбросов и выбросов загрязняющих веществ*(1), и не установлены для такого вида обращения с отходами, как размещение отходов.

Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные приказом Минприроды России от 5 августа 2014 N 349 (далее - Методические указания), не содержат пояснения, каким образом "норматив допустимого воздействия на окружающую среду" учитывается при разработке нормативов и лимитов на размещение отходов.

Количество веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух и сбрасываемых со сточными водами, должен быть учтен природопользователем только при использовании метода расчета по материально-сырьевому балансу. Все остальные методы расчета нормативов отходов (метод расчета по удельным отраслевым нормативам образования отходов, расчетно-аналитический метод, экспериментальный метод и метод расчета по фактическим объемам образования отходов (статистический метод) этот показатель не учитывают.

Формулы или порядок разработки лимитов на размещение отходов в Методических указаниях также отсутствуют, в связи с чем корректный расчет и обоснование лимитов на размещение отходов не могут быть произведены.

Таким образом, предоставление комплекта обосновывающих расчетных материалов и документов в соответствии с абзацем первым пункта 6 проекта акта представляется нецелесообразным.

2. В соответствии с действующим законодательством и проектом акта утверждение нормативов и лимитов на их размещение возможно только в конкретных объектах размещения отходов с указанием наименования объекта размещения отходов, его номера в государственном реестре объектов размещения отходов.

Вместе с тем для ряда отраслей экономики России, в частности предприятий топливно-энергетического комплекса, ведущих горные работы посредством строительства скважин, планирование размещения отходов в конкретных объектах размещения отходов (шламовых амбарах, шламонакопителях и т.д.) затруднено. По информации, представленной субъектами предпринимательской деятельности, определить точное месторасположение планируемого шламового амбара на этапе составления плана горных работ зачастую затруднительно в силу его привязки к цепочке результатов данных работ. Жизненный цикл такого объекта размещения отходов на практике составляет не более 1-2 лет, размещается в нем незначительное (по сравнению с полигонами отходов) количество отходов 4-5 класса опасности. После окончания строительства шламовый амбар подлежит ликвидации с переработкой или захоронением отходов в теле шламового амбара.

Вместе с тем в случае реорганизации юридического лица путем слияния или поглощения к хозяйствующему субъекту могут быть присоединены новые объекты размещения отходов. В таком случае в соответствии с проектом акта субъект предпринимательской деятельности должен повторно пройти процедуру разработки и утверждения нормативов образования отходов по всему хозяйствующему субъекту.

Таким образом, представляется неоправданным подход, заключающийся в необходимости переутверждать нормативы на весь хозяйствующий субъект при локальных изменениях (таких как, например, изменениях в классификаторе, включая появление новых видов отходов, разработке новых месторождений, реорганизация, как указано выше, и подобные).

3. Отдельно следует отметить, что Пунктом 17 проекта акта устанавливаются основания для переоформления документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их обращение. При этом в число таких оснований не включено изменение или дополнение наименований видов отходов. В этом случае при изменении или появлении дополнительного вида отхода представляется необходимым проходить полную процедуру разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, что несет избыточные требования к субъектам предпринимательской и иной деятельности.

Таким образом, считаем необходимым пункт 17 проекта акта дополнить возможностью использования упрощенной процедуры переоформления документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в случае изменения или дополнения наименования вида отхода.

4. В соответствии с пунктом 1 проекта акта порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение устанавливает требования к подготовке и представлению документов и материалов для утверждения предельно допустимого количества отходов конкретного вида, направляемых на размещение в установленный срок в конкретные объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов. Однако пункты 13-14, 16 проекта акта устанавливают требования к техническому отчету.

Пункт 15 проекта акта регламентирует приостановление действия уже утвержденных нормативов. В соответствии со статьей 5 Федерального закона N 89-ФЗ к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами не относятся вопросы приостановления действия нормативов.

Таким образом, учитывая, что указанные положения проекта акта не относятся к предмету проекта акта и действующим регулированием за разработчиком не закреплены полномочия по утверждению нормативных правовых актов, регламентирующих указанные вопросы, считаем необходимым исключить данные пункты из проекта акта.

5. Проектом акта предусматривается ежегодное подтверждение соблюдения утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение путем направления в Росприроднадзор технического отчета. Однако требование предоставления технического отчета Федеральным законом N 89-ФЗ и иными законами не установлено.

Ранее указанная проблема была отмечена Минэкономразвития России в заключении по итогам экспертизы приказа Минприроды России от 25 февраля 2010 г. N 50 "О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (далее - Приказ N 50) (письмо от 26 июня 2013 г. N 12877-ОФ/Д26и).

Если ранее технический отчет был необходим для подтверждения "неизменности производственного процесса и используемого сырья"*(2), то в действующей редакции Приказа N 50 технический отчет представляет собой ежегодный отчет о фактически направленных на размещение объемах отходов.

Исключение слов "неизменности производственного процесса и используемого сырья" не решает проблему предоставления отчетности по тем показателям, которые в настоящее время не могут быть корректно рассчитаны.

С учетом отсутствия законодательного требования о предоставлении технического отчета, а также отсутствия целесообразности его подготовки и невозможности проверки считаем необходимым исключить требование о предоставлении технического отчета субъектами регулирования.

Кроме того, в соответствии с проектом акта юридические лица и предприниматели, не являющиеся субъектами малого и среднего предпринимательства, обязаны предоставлять в территориальный орган Росприроднадзора технические отчеты.

Согласно пункту 2 проекта акта индивидуальные предприниматели и юридические лица должны представлять отчетность об образовании, утилизации, обезвреживании, размещении отходов (за исключением статистической отчетности) в соответствии с порядком представления и контроля отчетности, утвержденным приказом Минприроды от 16 февраля 2010 года N 30. Обращаем внимание, что указанный приказ устанавливает порядок предоставления отчетности для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые относятся к субъектам малого и среднего предпринимательства.

Обращаем внимание, что Федеральным законом N 89-ФЗ не предусмотрено предоставление какой-либо отчетности по отходам, кроме статистической, для юридических лиц и предпринимателей, не являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, требования абзаца 2 пункта 2 проекта акта в части установления обязанности юридических лиц и предпринимателей, не являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, о предоставлении технических отчетов не относятся к предмету ведения проекта акта и подлежат исключению.

6. Пунктом 3 проекта акта предусмотрено, что действие проекта акта не распространяется на вопросы обращения с радиоактивными, биологическими и медицинскими отходами. Однако к числу таких исключений проектом акта не отнесены твердые коммунальные отходы.

При этом разработчиком в Сводке предложений по итогам размещения текста проекта акта отмечено, что вопросы в части твердых коммунальных отходов не относятся к предмету проекта акта.

Таким образом, полагаем необходимым однозначно определить относятся ли вопросы обращения с твердыми коммунальными отходами к предмету ведения проекта акта.

7. Согласно части 5 статьи 18 Федерального закона N 89-ФЗ нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, порядок их утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Вместе с тем разработчиком круг субъектов регулирования оценен некорректно. В сводном отчете число юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подпадающих под действие проекта акта, суммарно превышает 5 млн., при этом число объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утверждается приказом Минприроды России по каждому субъекту Российской Федерации. В настоящее время в открытом доступе имеется информация только об одном таком приказе в отношении объектов Амурской области (851 объект надзора)*(3).

Таким образом, считаем необходимым доработать сводный отчет.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" закрепляет значение понятий "предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух", "предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух" и "предельно допустимый выброс"; приказ Минприроды России от 05 марта 2010 г. N 63 "Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал".

*(2) Приказ Минприроды России от 22 декабря 2010 г. N 558 "О внесении изменений в Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденный Приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 года N 50"

*(3) Приказ Минприроды России от 12 июля 2016 г. N 392 "Об утверждении перечня объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на территории Амурской области и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору"