Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 4 Кодекса торгового мореплавания" (N 7408-СШ/Д26и от 23.03.2018 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 4 и 7 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации" (далее соответственно - проект акта, КТМ РФ), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 18 января 2018 года по 14 февраля 2018 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/01-18/00077599).

Согласно позиции разработчика проект акта разработан в целях:

- повышения загрузки судостроительных предприятий, а также предприятий смежных отраслей промышленности, расположенных на территории Российской Федерации;

- повышения государственной, транспортной, энергетической и продовольственной безопасности Российской Федерации;

- создания благоприятных условий для реализации планов по импортозамещению;

- создания благоприятных условий для развития смежных отраслей промышленности (двигателестроение, машиностроение, приборостроение и др.);

- создания благоприятных условий для диверсификации производства (посредством увеличения объёма рынка продукции гражданского назначения);

- создания дополнительных рабочих мест, развитие производственного и технологического потенциала.

Основаниями для разработки проекта акта в соответствии с информацией, представленной разработчиком, являются поручение Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 21 декабря 2017 г. N ДМ-П7-8564; абзац 2 пункта 2 раздела 1 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.О. Рогозина от 12 декабря 2017 г. N РД-П7-98; поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 15 июля 2015 г. N Пр-1406; поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 4 декабря 2017 г. N Пр-2452; поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 5 апреля 2016 г. N 618; поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 21 сентября 2015 г.N 1919.

В сводке предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта рассмотрены все поступившие замечания и предложения, поступившие от саморегулируемой ассоциации "Российская ассоциация морских и речных бункеровщиков", ПАО "Газпром нефть", гражданина Маисенок Раисы, и представлены пояснения и комментарии о причинах учета (отклонения) указанных замечаний и предложений при доработке проекта акта.

Минэкономразвития России в рамках подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия письмом от 22 февраля 2018 г. N Д26и-84 направлен запрос в Минпромторг России о предоставлении статистических данных по объему спроса и предложения до 2030 года на суда, используемые для осуществления деятельности, затрагиваемой проектом акта, с указанием их типов и районов плавания; данных об импорте судов; действующих мерах государственной поддержки судовладельцев по приобретению и строительству судов; проблем технического характера с судами иностранного производства, которые привели к несчастным случаям; сравнительной информации в части стоимости схожих по техническим характеристикам судов отечественной и зарубежной постройки для осуществления каботажных перевозок. Письмом от 5 марта 2018 г. N РО-13328/09 разработчиком была представлена требуемая информация, но не в полном объеме.

Кроме того, Минэкономразвития России письмом от 22 февраля 2018 г. N Д26и-83 в Росморречфлот направлен запрос в части представления статистических данных о судах, эксплуатируемых для осуществления деятельности, затрагиваемой проектом акта, с разделением по типу судна, месту постройки и районам плавания. В момент подготовки настоящего заключения запрошенная информация в Минэкономразвития России не была представлена.

Основной новеллой проекта акта является запрет на использование с 1 января 2019 года судов иностранной постройки для осуществления: каботажа; ледокольной проводки; поисковых и спасательных операций; подъема затонувшего в море имущества; гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации; морских ресурсных исследований; разведки и разработки минеральных ресурсов морского дна и его недр во внутренних морских водах и (или) в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации.

Вместе с тем для достижения заявленных разработчиком целей представляется целесообразным учитывать влияние следующих факторов:

- степень готовности российских верфей производить необходимый спектр продукции, покупательную способность судовладельцев, имея в виду дополнительную проработку вопроса установления достаточного переходного периода;

- необходимость поэтапного внедрения предлагаемого регулирования;

- критерии отнесения судов к промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации;

- анализ эффективности мер государственной поддержки;

- необходимость "точечной настройки" круга субъектов, на которых будет распространяться предлагаемое регулирование (например, в зависимости от вида деятельности, формы собственности (государственная, частная)).

Ранее в соответствии с проектом акта, разработанным Минтрансом России и представленным в Минэкономразвития России письмом от 13 марта 2015 г. N ОВ-21/2658 для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия, проектировалось ограничение использования судов для отдельных видов деятельности и построенных за пределами территории Российской Федерации и ввезенных в Российскую Федерацию до 2020 года. По итогам проведения оценки регулирующего воздействия*(1) с учетом позиций хозяйствующих субъектов выявлены значительные риски правоприменения. Положения о запрете использования судов иностранной постройки исключены из проекта акта. Итогом указанной работы является принятый Федеральный закон от 29 декабря 2017 года N 460-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 460-ФЗ).

В соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия с 20 февраля по 2 марта 2018 года Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта. В ходе проведенных публичных консультаций поступили позиции ПАО "Газпром нефть", АО "Дальневосточный центр судостроения и судоремонта", ПАО "НОВАТЭК", НП "Национальное Объединение Лоцманских Организаций", ОООР "Российская палата судоходства", ФГУП "Росморпорт", ПАО "НК "Роснефть", которые были учтены при подготовке настоящего заключения.

По инициативе Минпромторга России 16 марта 2018 года Минэкономразвития России организовано и проведено совещание с участием разработчика и представителей ПАО "Газпром нефть", ПАО "НОВАТЭК", ОООР "Российская палата судоходства", ПАО "Совкомфлот", ПАО "НК "Роснефть", ООО "Прайм Шиппинг" (далее - рабочее совещание). Позиции участников также учтены при подготовке настоящего заключения.

Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость создания институциональных условий, стимулирующих ускоренное развитие отечественной отрасли судостроения. Вместе с тем в отношении проектируемого регулирования могут быть отмечены следующие риски правоприменения.

1. Законом N 460-ФЗ был расширен перечень работ, осуществление которых может производиться исключительно судами, плавающими под Государственным флагом Российской Федерации (далее - ограничение по флагу). Таким образом, практически все виды деятельности, исключая некоммерческое использование, с 30 декабря 2018 года должны осуществляться с использованием судов, плавающих под флагом Российской Федерации. По информации хозяйствующих субъектов, озвученной в ходе рабочего совещания, введение указанного ограничения привело к необходимости перерегистрации судов в Российском морском регистре судоходства и пересмотру договорных отношений по фрахту флота. В этой связи следует отметить сложность и длительность переговорного процесса, а также в некоторых случаях вынужденный отказ от договорных отношений с судовладельцами, не обеспечивающими требование об учете судна в соответствующем регистре.

Учитывая, что проектом акта с 1 января 2019 года практически в одно и то же время с введением ограничения по флагу предлагается ввести запрет на использование судов, построенных за пределами территории Российской Федерации, субъектам предпринимательской деятельности придется фактически единовременно соблюдать оба указанных ограничения. То есть повторно провести работу по пересмотру действующих договорных отношений по фрахту судов иностранного производства и прекращению договоров подряда на строительство судов на зарубежных верфях. Указанное несет риски наложения штрафных санкций и выплаты неустоек за невыполнение со стороны российских компаний договорных обязательств по договорам фрахта и договорам подряда по независящим от компаний причинам, сопряженным с изменениями условий национального законодательства. При этом, учитывая необходимость поиска новых контрагентов, а также длительность переговорных процессов, в условиях необходимости их реализации менее чем за год переходный период введения предлагаемого регулирования до 1 января 2019 года представляется недостаточным.

2. Предлагаемое регулирование должно учитывать специфику судостроения, а также потребности хозяйствующих субъектов отраслей экономики в судах различных спецификаций для целей ведения хозяйственной деятельности.

2.1. В пункте 3.1 сводного отчета приведена информация о том, что Общественная палата Российской Федерации поддерживает необходимость создания условий для опережающего развития судостроения на Дальнем Востоке. По мнению разработчика, единственной мерой поддержки, способной оказать значительный стимулирующий эффект для судостроительной промышленности, является закрепление приоритетного права использования судов, построенных на российских верфях.

Однако, несмотря на наличие в проекте акта положений, предусматривающих наделение полномочиями Правительства Российской Федерации, а также Федерального агентства морского и речного транспорта на принятие решений об использовании судов, построенных за пределами Российской Федерации, в проекте акта не раскрыты базовые подходы, на основании которых могут быть сделаны такие исключения из общего правила. Таким образом, может быть сделан вывод, что, фактически, проектом акта вводится запрет на использование иностранных судов для большинства видов деятельности.

В соответствии с позицией субъектов предпринимательской деятельности, российские судостроительные организации еще не производят всей номенклатуры специализированных судов для выполнения некоторых видов работ на условиях (стоимость постройки судна и стоимость комплектующих и запасных частей, сроки постройки и стоимость ремонта и технического обслуживания судна), сопоставимых с зарубежными предложениями. В частности, отмечается проблемы с постройкой судов, предназначенных для реализации проекта "Сахалин-1", для доставки аквакультуры для товарного рыбоводства в губу Печенга, губу Ура, губу Титовка Баренцева моря, для трубоукладки морской части трубопроводной системы "Южный поток". В настоящее время для указанных целей используются суда, построенные за пределами Российской Федерации.

Обращаем внимание, что разработчиком в сводном отчете и в дополнительных материалах не представлена информация о спросе и предложении судостроительных предприятий в разрезе типов (специализации) судов. Также не представлена информация об имеющихся мощностях российских судостроительных организаций в части сроков строительства судов различных типов в сопоставлении с аналогичными показателями зарубежных судоверфей.

2.2. Проектом акта предусмотрено исключение вводимого запрета относительно судов иностранного производства, используемых в настоящее время, осуществляющих плавание под Государственным флагом Российской Федерации и построенных за пределами Российской Федерации до вступления в силу проекта акта.

В соответствии с информацией участников публичных консультаций по проекту акта, в зависимости от спецификации судна срок его постройки в Российской Федерации может составить 2-3 года и более, а стоимость постройки судна в зависимости от его спецификации может значительно отличаться даже среди российских судоверфей, а отклонение в предложении стоимости постройки в сравнении с постройкой судна за рубежом может достичь 30-40 процентов.

Указанное может повлиять на принятие инвестиционного решения в пользу заключения контрактов на постройку судов с ведущими иностранными производителями.

Также следует учитывать случаи, при которых контракты на строительство и поставку судов иностранными производителями уже заключены. При этом суда по таким контрактам будут введены в эксплуатацию после 1 января 2019 года*(2).

Учитывая значительную стоимость постройки и поставки судов, Минэкономразвития России считает необходимым предусмотреть в проекте акта нераспространение запрета на суда, на постройку которых заключены контракты на зарубежных верфях до вступления в силу проекта акта.

3. Введение запрета на использование судов иностранного производства предполагает переориентирование потенциальных заказчиков на строительство судов на российских верфях.

3.1. В соответствии с пунктом 6.1 сводного отчета разработчиком отмечено, что предлагаемый способ регулирования содержит стимулирующие меры для загрузки судостроительных предприятий Российской Федерации. При этом разработчиком не приведена информация о том, какой положительный эффект принесет предлагаемое регулирование в виде обеспечения загрузкой отечественных судостроительных предприятий, а также не приведены объективные данные, которые позволят сделать вывод о том, что на текущем этапе российская отечественная отрасль судостроения обладает современными технологиями и, как следствие, конкурентоспособна на мировом рынке судостроения.

По информации, представленной бизнес-сообществом, сроки постройки судов на российских верфях превышают сроки постройки на аналогичных верфях за пределами Российской Федерации. Кроме того, российские верфи не всегда имеют необходимое технологическое оборудование и производственные мощности для постройки специализированных судов, используемых для осуществления деятельности, определенной статьей 4 КТМ РФ.

Дополнительно отмечаем, что разработчиком не проведен анализ факторов, определяющих предпочтение российских компаний в пользу иностранных судостроительных компаний.

Согласно информации разработчика, за период 2012-2017 годов на территорию Российской Федерации было ввезено 1116 судов зарубежного производства, в то время как российскими судостроительными предприятиями было произведено 659 судов, что на 43,5 % меньше количества ввезенных судов иностранного производства. Таким образом, каждое второе судно, введенное в эксплуатацию за последние пять лет, является судном иностранного производства.

Вместе с тем без анализа состояния отечественного и мирового рынка судостроения хотя бы за предыдущие 5 лет в разрезе конкретных типов судов невозможно сделать вывод о возможности обеспечения спроса в полном объеме.

3.2. При этом следует отметить, что развитие судостроительной отрасли является сложной, комплексной задачей длительной реализации. На примере отдельных зарубежных стран - флагманов мирового судостроения можно сделать вывод, что создание конкурентоспособной отрасли занимает длительное время и формируется на основе комплекса различных мер поддержки.

В этой связи установление ограничений, аналогичных предусмотренным проектом акта, представляется недостаточным и может привести к монопольному росту цен. При этом в пункте 6.2 сводного отчета отмечено, что, по мнению разработчика, иные способы решения поставленной проблемы отсутствуют. Кроме того, в соответствии с пунктом 4.1 сводного отчета в качестве положительного опыта для принятия решения о необходимости введения предлагаемого регулирования был рассмотрен Закон США о торговом флоте. Однако последствия правоприменения указанного Закона различны. Так, в соответствии с информацией, опубликованной в открытых источниках, к итогам правоприменения Закона США о торговом флоте, в том числе можно отнести увеличение стоимости постройки торгового судна в США в 5 раз в сравнении со стоимостью постройки аналогичного судна на верфях других стран. При этом стоимость эксплуатации такого судна в 2 раза выше. В период с 2000 по 2016 годы флот США в коммерческом секторе сократился с 193 до 91 единицы. Кроме того, всего 2% внутренних грузов осуществляется морским транспортом, в то время как в Европе указанный показатель составляет порядка 40%, что свидетельствует о перераспределении грузов на иные виды транспорта.

3.3. В соответствии с проектом акта под судном, построенным на территории Российской Федерации, понимается судно, соответствующее критериям подтверждения производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, установленным Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. N 719 "О подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации" (далее - Постановление о подтверждении) утверждены требования к промышленной продукции, предъявляемые в целях ее отнесения к продукции, произведенной на территории Российской Федерации. В частности, разделом XVIII "Продукция судостроения" установлен такие требования, как:

- производство движителей и энергетической системы судна в России;

- разработку на территории России конструкторской и технологической документации в объеме, необходимом для осуществления разработки, производства, модернизации и обслуживания судового главного двигателя или двигателей.

Проектом акта иных требований, а также положений, конкретизирующих термин "судно, построенное на территории Российской Федерации", не предусмотрено.

В соответствии с информацией, представленной бизнес-сообществом, а также озвученной в ходе рабочего совещания, российскими судостроителями при строительстве нового транспортного (коммерческого) флота устанавливаются движители и основные элементы энергетической системы судна, произведенные за рубежом. Конструкторская и технологическая документация для судовых главных двигателей разрабатывается также иностранными производителями этого оборудования.

Таким образом, построенный на российских верфях коммерческий флот может не отвечать действующим требованиям Постановления о подтверждении. Следовательно, в силу предлагаемого регулирования такие суда будут приравнены к судам, построенным за рубежом, и не смогут быть использованы.

Таким образом, в случае введения предлагаемого проектом акта регулирования, необходим пересмотр критериев отнесения судов к судам российского производства.

3.4. Разработчиком в дополнительных материалах для обоснования целесообразности предлагаемого регулирования представлен перечень реализуемых в настоящее время мер государственной поддержки при приобретении судов, такие как утилизационный грант и субсидии на следующие цели:

- возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и в государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" на закупку гражданских судов, а также лизинговых платежей по договорам лизинга, заключенных с российскими лизинговыми компаниями на приобретение гражданских судов в соответствии с государственной программой "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013-2030 годы";

- компенсация части процентных ставок по кредиту/лизингу в соответствии с государственной программой "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013-2030 годы".

Следует отметить, что указанные меры поддержки реализуются только в отношении судов для шельфовых разработок. Кроме того, такие меры распространяются не только на суда российской постройки, но и иностранной.

Таким образом, одним из альтернативных вариантов обеспечения конкурентных преимуществ российских судостроителей может быть решение комплексной задачи не по введению запретительных мер использования продукции иностранного производства, а по разработке и введению системных мер поддержки и стимулирования спроса на строительство судов на российских верфях, например, компенсации части затрат по уплате процентных ставок за использование кредитов или лизинговых платежей на наиболее востребованные типы судов отечественного производства, в условиях обязательного последующего мониторинга соблюдения ценового паритета у российских судостроителей по сравнению с предложениями зарубежных судоверфей.

4. Одним из негативных последствий предлагаемого регулирования может оказаться увеличение стоимости отдельных услуг перевозки.

4.1. В настоящее время для осуществления деятельности, указанной в статье 4 КТМ РФ, могут привлекаться иностранные судна по договору фрахтования. При этом такие суда регистрируются в бербоут-чартерном реестре. В соответствии с частью 6 статьи 33 КТМ РФ при регистрации в бербоут-чартерном реестре такому судну временно предоставляется право плавания под Государственным флагом Российской Федерации.

Проект акта ограничивает возможность фрахта иностранных судов постройки после 1 января 2019 года, ограничивая, таким образом, круг судов, осуществляющих перевозки. Учитывая переизбыток на международном рынке судов, в том числе танкеров, ставки фрахта в настоящее время низкие. При этом, по оценкам субъектов регулирования, прогнозируется дальнейшее снижение ставок. С учетом указанной тенденции возможность доступного фрахта судов позволяет снижать себестоимость грузоперевозок, что сказывается на конечной отпускной стоимости товара или услуг*(3).

Вместе с тем введение запрета на использование судов иностранного производства, в том числе на условиях фрахта, может привести к сокращению предложения на международном рынке услуг фрахтования, и, как следствие, к увеличению стоимости указанных услуг для грузоперевозчиков.

4.2. Предлагаемое регулирование распространяется на такой востребованный вид перевозки, как каботажные перевозки.

В соответствии с данными статистического учета и отчетности*(4), объем каботажных перевозок за период 2013-2017 гг. превысил 50 % от всего объема грузооборота морским транспортом и по итогам 2017 года достиг рекордного объема более 68 % или 16,6 млн. тонн.

В ходе рабочего совещания были озвучены позиции о низком уровне обновления имеющегося флота. В условиях отсутствия свободных финансовых ресурсов для капиталовложений в обновление флота судовладельцы вынуждены будут осуществлять каботажные перевозки имеющимися возрастными судами, запас прочности которых оценивается в 15-20 лет.

Таким образом, проектируемый запрет на использование иностранных судов в каботаже максимальный негативный эффект окажет на организации, имеющие изношенные суда, эксплуатация которых будет являться высоко затратной. Участники рынка каботажных перевозок либо будут вынуждены эксплуатировать имеющийся флот вне зависимости от его физической изношенности и морального устаревания, что не позволит преодолеть тенденцию устаревания флота и отрицательно скажется на обновляемости основных фондов организации, либо будут вынуждены фрахтовать суда российской постройки у других судовладельцев, что неминуемо приведет к росту стоимости договора фрахта.

По мнению Минэкономразвития России, возможным решением указанных выше проблем являются:

- во-первых, исключение этого вида деятельности из перечня видов деятельности, на которых распространяется предлагаемое регулирование;

- во-вторых, исключение из-под регулирования случаев с привлечением судов на условиях фрахтования для осуществления видов деятельности, указанных в действующей редакции КТМ РФ.

5. Проектируемое регулирование несет риски потерь поступлений доходов в федеральный бюджет.

В соответствии с группой 89 раздела ХVII Решения Совета Евразийской экономической комиссии от 16 июля 2012 г. N 54 "Об утверждении единой товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза и единого таможенного тарифа Евразийского экономического союза" размер ставки таможенной пошлины на ввозимые суда составляет 5% от таможенной стоимости. Рыночная стоимость судна может достигать до 20 млрд. рублей. В этом случае размер таможенной пошлины будет составлять более 1 млрд. рублей. Предположив, что средний размер таможенной пошлины составляет 500 млн. руб., а в соответствии с информацией ФТС России за период 2012-2017 годов было ввезено 1116 судов, объем поступлений от уплаты таможенной пошлины с ввезенных на территорию Российской Федерации за указанный период мог составить с учетом допущений 558 млрд. руб. (порядка 112 млрд. руб. в год). Таким образом, в случае введения запрета на использование судов иностранного производства, потери федерального бюджета только от недопоступления таможенной пошлины может составить более 112 млрд. руб. в год.

Обращаем внимание, что разработчиком не произведена оценка как возможных потерь, так и поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

6. В соответствии с проектом акта в отдельных случаях Правительством Российской Федерации может быть принято решение об использовании судов, построенных на территории Российской Федерации, в части морских перевозок иных грузов в иных акваториях. Таким образом, проектом акта предполагается расширение (вплоть до включения всех видов морских перевозок) перечня видов деятельности с использованием судов российской постройки в соответствии с отдельным решением.

Кроме того, в морских перевозках нефти, природного газа, газового конденсата и угля, добытых на территории Российской Федерации и (или) на территории, находящейся под юрисдикцией Российской Федерации, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации, и погруженных на суда в акватории Северного морского пути, Правительством Российской Федерации может быть принято решение о возможности использования судов, построенных за пределами Российской Федерации.

Вместе с тем в соответствии с проектом акта Росморречфлотом по согласованию с Минпромторгом России может быть принято решение об использовании судов, построенных за пределами Российской Федерации, в соответствии с порядком, определенным Правительством Российской Федерации.

Таким образом, может быть сделан вывод, что перечень видов деятельности, установленный частями 1 и 3 действующей редакции статьи 4 КТМ РФ с учетом норм проекта акта:

- во-первых, не является закрытым, что затрудняет принятие инвестиционных решений о размещении заказов о постройке судов на зарубежных судоверфях, либо о привлечении на условиях фрахта судов не российского производства для осуществления видов деятельности, не включенные в перечни частей 1 и 3 статьи 4 КТМ РФ;

- во-вторых, подход, при котором в отдельных случаях в индивидуальном порядке принимается решение преференционного характера о возможности использования судов иностранного производства, увеличивает конкурентные преимущества условий ведения бизнеса для одних участников рынка в сравнении с остальными;

- в-третьих, наличие двух механизмов принятия решения различными органами власти (Правительством Российской Федерации и (или) Росморречфлотом по согласованию с Минпромторгом России) относительно предоставления права использования судов иностранного производства в морских перевозках добытых углеводородов создает конкуренцию принятых решений, что требует дополнительной проработки.

Кроме того, решение Правительства Российской Федерации или Росморречфлота об исключении судна из-под предлагаемого регулирования может быть принято только после вступления в силу проекта акта, а также утверждения Правительством Российской Федерации порядка принятия такого решения, то есть после 1 января 2019 года. Отсутствие указанного решения не позволит использовать судна на законных основаниях по действующим инфраструктурным проектам и договорам фрахта.

7. В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2012 г. N 504 "О перевозках и буксировке в сообщении между морскими портами Российской Федерации, а также деятельности, связанной с ледокольной проводкой, поисковыми, спасательными и буксирными операциями, подъемом затонувшего в море имущества, гидротехническими, подводно-техническими и другими подобными работами, которые осуществляются во внутренних морских водах или в территориальном море Российской Федерации судами, плавающими под флагом иностранного государства" (далее - Постановление о перевозках и буксировке) установлены случаи, при которых перевозки и буксировка в сообщении между морскими портами Российской Федерации, а также деятельность, связанная с ледокольной проводкой, поисковыми, спасательными и буксирными операциями, подъемом затонувшего в море имущества, гидротехническими, подводно-техническими и другими подобными работами, могут осуществляться во внутренних морских водах или в территориальном море Российской Федерации плавающими под флагом иностранного государства судами, которые не были зарегистрированы ни в одном из реестров судов Российской Федерации.

Прежде всего, Постановление о перевозках и буксировке направлено на исключение случаев отсутствия специализированных судов у российских компаний и судовладельцев, а также в целях установления возможности фрахтования зарубежных судов для реализации проектов. Вступление в силу проекта акта приводит к фактической отмене указанного регулирования в условиях отсутствия технической возможности российских судовых верфей обеспечить строительство специализированных судов, а также невозможности дальнейшего фрахта судов иностранного производства.

8. Вводимый проектом акта запрет на использование судов не российского производства в отдельных случаях может нести риски нарушения утвержденных планов реализации инфраструктурных проектов компаний с привлечением бюджетных средств, а также ряда государственных программ.

8.1. В настоящее время на территории Российской Федерации реализуются государственные и региональные программы по развитию судостроения*(5), целью которых, в том числе является к 2030 году создание конкурентоспособной судостроительной промышленности.

Так, в соответствии с Проектной программой "Развитие внутреннего водного транспорта Республики Саха (Якутия) и внутренних водных путей Ленского бассейна" (далее - Проектная программа) 1-й этап мероприятий, предусматривающий модернизацию и строительство наливных судов в целях действующих требований, заканчивается в 2024 году. Учитывая, что перевозки, осуществляемые с использованием морских судов, на которые будет распространяться предлагаемое регулирование, в том числе являются социально значимыми*(6) для отдельных регионов, вступление в силу проекта акта способно привести к необеспеченности обслуживаемых районов жизненно необходимой продукцией.

Действующий флот Ленского бассейна, в том числе судов типа река-море, имеет сверхнормативный срок эксплуатации (средний возраст судов составляет 36 лет при нормативном сроке 24 года). Доля относительно нового флота со сроком эксплуатации до 10 лет составляет менее 11%. При этом износ судов составляет более 75%.

Отмечаем, что ключевой проблемой, на решение которой направлена Проектная программа, является нерентабельность содержания специализированных танкеров в связи с сокращенными сроками арктической навигации. На увеличение стоимости судна оказывает влияние, в том числе стоимость его доставки из судостроительных организаций, расположенных в отдалении от предполагаемых районов плавания.

Кроме того, Проектной программой предусмотрено создание Жатайской судоверфи, которая к 2020 году сможет выпустить только 1 судно. Учитывая ограниченный режим плавания, перемещение таких судов в труднодоступные районы может быть сопряжено со сдвигом сроков их поставки.

Вместе с тем, по мнению Минэкономразвития России, несмотря на общие положительные сдвиги в отдельно взятых регионах с обновлением и общей обеспеченностью судами типа море/река-море, при принятии решения о введении запрета на использование судов не российского производства, разработчику необходимо учитывать наличие региональных программных документов, подобных Проектной программе Республики Саха, а также номенклатуру судов, используемых для осуществления, например, северного завоза продукции в труднодоступные регионы, который по факту является каботажной перевозкой.

8.2. В ходе рабочего совещания участниками-представителями компании ПАО "Газпром нефть" и ПАО "НОВАТЭК" было отмечено, что вводимый проектом акта запрет на использование иностранных судов несет риски для реализации крупнейших инвестиционных проектов, осуществляемых в том числе с привлечением зарубежного капитала, что сопряжено с репутационными рисками для Российской Федерации, в том числе с учетом необходимости реализации задачи по повышению инвестиционной привлекательности Российской Федерации.

В настоящее время ПАО "НОВАТЭК" реализует такие инфраструктурные проекты национального масштаба, как "Ямал СПГ" и "Арктик СПГ 2", в том числе с использованием иностранных судов корейского производства. ПАО "Газпромнефть" обеспечивает реализацию таких проектов, как "Приразломное" и "Новый порт", также с использованием судов как отечественного, так и иностранного производства. По мнению указанных хозяйствующих субъектов, введение запрета на использование судов иностранного производства в отношение вышеуказанных инфраструктурных проектов может негативно отразиться на их дальнейшей реализации, а также снизить их общую доходность.

8.3.  Дополнительно обращаем внимание на то, что отдельные российские судостроительные предприятия являются учредителями дочерних организаций, расположенных за пределами Российской Федерации. Так, например, судоверфь "Арктек Хельсинки Шипъярд", учредителем которой является "Объединенная судостроительная корпорация", специализируется на производстве оборудования и комплектующих для ледоколов, специализированных судов для обеспечения функционирования платформ.

Таким образом, вводимый запрет на использование судов иностранного производства не позволит использовать суда, построенные на таких верфях. Считаем необходимым сохранить возможность использования судов, построенных на верфях, расположенных за пределами Российской Федерации, принадлежащих российским собственникам.

8.4. При принятии решения о введении запрета на использование судов не российского производства необходимо учитывать риск невозможности использования судов российской постройки в условиях санкционного режима в инфраструктурных и иных проектах с привлечением зарубежного капитала.

Так, в настоящее время на территории Республики Крым функционирует судостроительный завод "Залив", специализирующийся на строительстве судов для нефтегазового сектора, в том числе разведки шельфа, суда обслуживания буровых платформ и пр. Учитывая ограничительные меры в отношение продукции, произведенной в Республике Крым, отмечаем наличие риска невозможности использования продукции указанного завода в проектах, реализуемых с привлечением зарубежного капитала.

Минэкономразвития России рекомендует разработчику дополнительно проработать вышеуказанные риски правоприменения.

9. Проект акта содержит положения, не согласующиеся с базовыми правилами Всемирной торговой организации (ВТО) и ЕАЭС, поскольку в отношении импортных судов вводится запрет на использование для осуществления определенных видов деятельности.

Согласно статье 3.4 Генерального соглашения по тарифам и торговле ГАТТ-94 (далее - ГАТТ) товарам с территории любой договаривающейся стороны, ввозимым на территорию другой договаривающейся стороны, предоставляется режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставлен аналогичным товарам отечественного происхождения в отношении всех законов, правил и требований, затрагивающих их внутреннюю продажу, предложение к продаже, покупку, транспортировку, распределение или использование (далее - Общее правило). Указанное правило определено также в статье 11 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, в одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, подписанного 24 июня 1994 г. на о. Корфу.

Аналогичные нормы в отношении работ и услуг закреплены в Приложении N 16 к Договору ЕАЭС.

Статьей 20 ГАТТ определены случаи, при которых допускается исключение из Общего правила. Однако обоснование необходимости разработки проекта акта, представленное разработчиком, а также нормы проекта акта не содержат таких обстоятельств, которые могли бы быть трактованы, как обстоятельства, обуславливающие принятие проекта акта как исключение из Общего правила.

В сходном (в части ограничений) деле Россия - Изделия из свинины (DS 475) Органом по урегулированию споров ВТО был сделан вывод, что российской стороной были нарушены свои обязательства. В этой связи, при принятии предлагаемых ограничений на использование иностранных судов для осуществления деятельности, указанной в статье 4 КТМ РФ, должны быть также оценены риски и негативные последствия возможных торговых споров, инициированных другими членами ВТО.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы недостаточно;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Заключение об оценке регулирующего воздействия от 26 марта 2015 г. N 7069-ОФ/Д26и.

*(2) Например, ПАО "Газпром нефть" с участием ПАО "Совкомфлот" уже подписаны либо в ближайшее время будут подписаны договоры на строительство на иностранных верфях нескольких танкеров для обеспечения вывоза нефти с Новопортовского месторождения, разработку которого осуществляет на полуострове Ямал (прогнозный объем добычи 6,8 млн. тонн в 2018 году) и для обеспечения бункеровки и перевозки СПГ по проектам разведки углеводородов на Сахалине.

*(3) При этом средний удельный вес транспортных расходов в составе себестоимости продукции может составлять до 13-14 процентов.

*(4) http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/stati stics /enterprise/transport/

*(5) Так, например, государственные программы "Развитие судостроения на 2013-2030 годы", "Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013-2030 годы", Проектная программа Республики Саха (Якутия) "Развитие внутреннего водного транспорта Республики Саха (Якутия) и внутренних водных путей Ленского бассейна".

*(6) Например, в Республике Саха (Якутия), Красноярском крае.