Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении формы лицензии на пользование недрами" (от 06.10.2021 г. N 34062-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении формы лицензии на пользование недрами" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проектом акта утверждается форма лицензии на пользование недрами, содержащая условия пользования недрами (далее - Условия), а также описание реквизитов формы лицензии на пользование недрами (далее - Описание реквизитов).

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании части 4 статьи 12.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1) в редакции Федерального закона от 30 апреля 2021 г. N 123-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах", статью 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 123-ФЗ), а также на основании пункта 29 плана-графика разработки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации норм Закона N 123-ФЗ, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Абрамченко от 23 июля 2021 г. N 7935п-П11.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта акта является установление единых требований к форме лицензии на пользование недрами.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 10 августа по 30 августа 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/08/08-21/00119047).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 27 по 30 сентября 2021 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции ООО "Афипский НПЗ", ООО "КНГК-ИНПЗ", Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы", АО ХК "СДС-Уголь" и ПАО НК "РуссНефть", не содержащие замечаний и предложений в отношении предлагаемого регулирования, а также позиции ПАО "Татнефть", ПАО "Лукойл", ПАО "ГМК "Норильский никель" ПАО "Сургутнефтегаз" и АО "СУЭК-Кузбасс", содержащие замечания, частично учтенные в настоящем заключении об оценке регулирующего воздействия, а также предложения, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

В целях подготовки настоящего заключения необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 4 Правил при оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится их оценка на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона N 247-ФЗ данный закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Пунктом 7 Условий определено положение, согласно которому одним из условий пользования недрами являются сроки подготовки технического проекта ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, и проекта рекультивации земель.

Так, в соответствии с позицией*(1), представленной в ходе проведения публичных консультаций, в данном случае могут возникнуть риски, связанные с избыточным расходованием денежных средств пользователя недр в случае определения конкретной даты новых условий пользования недрами. Если пользователем недр будет принято решение продлить срок действия лицензии, а также если будет продолжена отработка участка недр, то подготовленный к установленной дате проект ликвидации/рекультивации потеряет свою актуальность ко времени действительного окончания работ пользователем недр.

Кроме того, не представляется возможным определить, как именно будет устанавливаться срок проекта ликвидации/рекультивации.

В данной связи сообщаем, что в соответствии со статьей 4 Закона N 247-ФЗ одним из ключевых принципов установления обязательных требований является принцип правовой определенности и системности.

На основании части 1 статьи 7 Закона N 247-ФЗ содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом.

Необходимость указанных стандартов качества регулирования неоднократно отмечалась Конституционным Судом Российской Федерации: особые требования должны предъявляться к качеству регулирования, опосредующего взаимоотношения граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) с публичной властью (постановления от 18 января 2019 г. N 5-П, от 14 апреля 2020 г. N 17-П и от 9 июля 2021 г. N 34-П), при этом неоднозначность и противоречивость законодательного регулирования неминуемо препятствует адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают неограниченное усмотрение публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и избирательного правосудия, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод (постановления от 30 марта 2018 г. N 14-П, от 17 января 2019 г. N 4-П и от 8 июля 2021 г. N 33-П).

Обозначенные стандарты качества регулирования с 2020 г. закреплены в Законе N 247-ФЗ, который в силу предписаний статьи 7 требует при установлении обязательных требований исключать из проекта акта любые факты содержательной неопределенности нормативных предписаний.

2. Пунктом 75 Описания реквизитов (пункт 9.[N]) закреплено положение, в соответствии с которым реквизит принимает пустое значение либо значение, содержащее сроки представления геологической информации о недрах в соответствии со статьей 27 Закона N 2395-1 в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды (включая сроки представления окончательных геологических отчетов о результатах осуществления геологического изучения недр и (или) разведки месторождения полезных ископаемых, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых), а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации (в отношении лицензий на пользование участками недр местного значения), сроки представления государственной отчетности пользователей недр, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в указанные фонды в соответствии со статьей 32 Закона N 2395-1. При этом реквизит [N] принимает любое целое числовое значение от 2 до 99.

Согласно позиции*(2), представленной в ходе проведения публичных консультаций, пункт 75 Описания реквизитов (пункт 9.[N]) дублирует по смыслу пункт 9.1 Условий.

С учетом изложенного пункт 75 Описания реквизитов (пункт 9.[N]) подлежит исключению.

3. Пунктом 73 Описания реквизитов (пункт 9.2) определено положение, в соответствии с которым пользователь недр обязан представлять в фонд геологической информации ежегодный отчет о результатах работ на участке недр не позднее 15 февраля года, следующего за отчетным, который должен содержать следующие систематизированные сведения об итогах выполненных работ по геологическому изучению недр и разведке месторождений полезных ископаемых: о затратах на работы, проведенные в отчетном периоде; о комплексе, объемах и видах проведенных в отчетном периоде работ; о конкретных исполнителях, проводивших работы в отчетном периоде; полученные результаты работ; основные выводы и планируемые работы на следующий год.

На основании позиции2, представленной в ходе проведения публичных консультаций, указанные сведения ежегодно представляются в территориальные органы Роснедр при заслушивании пользователей недр о выполненных геологоразведочных работах в отчетный период и планах на следующий год.

Одновременно с этим в соответствии с позицией*(3), представленной в ходе проведения публичных консультация, данные сведения фактически дублируют информацию, ежегодно представляемую пользователями недр в составе государственной статистической отчетности, связанной с пользованием недрами.

Дополнительно к изложенному отмечаем, что ответственность за выполнение условий пользования недрами несет пользователь недр, поэтому требование о предоставлении сведений о конкретных исполнителях, проводивших работы в отчетном периоде, носит избыточный характер2.

Следовательно, пункт 73 Описания реквизитов (пункт 9.2) подлежит исключению.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

о несоответствии проекта акта Закону N 247-ФЗ;

о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования;

о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 9 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) АО "СУЭК-Кузбасс".

*(2) ПАО "Сургутнефтегаз".

*(3) ПАО "ГМК "Норильский никель".