Вопрос: Сложившаяся практика обеспечивает непрерывность осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования, но не согласуется с общим правилом, по которому срок полномочий выборного должностного лица не должен превышать срок мандата, полученного от избирателей в результате проведения прямых выборов. Прошу дать заключение о соответствии сложившейся правоприменительной практики законодательству РФ и рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и принятия специальных норм Федерального закона N 131-ФЗ, определяющих день начала и день окончания срока полномочий глав муниципальных образований... (ответ Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления)

Сложившаяся практика обеспечивает непрерывность осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования, но не согласуется с общим правилом, по которому срок полномочий выборного должностного лица не должен превышать срок мандата, полученного от избирателей в результате проведения прямых выборов.

Прошу дать заключение о соответствии сложившейся правоприменительной практики законодательству РФ и рассмотреть вопрос о целесообразности разработки и принятия специальных норм Федерального закона N 131-ФЗ, определяющих день начала и день окончания срока полномочий глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, сформированных в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ.

В федеральном законодательстве разделены понятия "срок, на который избирается орган" и "срок полномочий органа". В первом случае речь идет о сроке, определяющем периодичность выборов, во втором - о периоде, смещенном, как правило, по отношению к сроку избрания и не всегда совпадающем с ним по своей продолжительности.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) днем окончания срока, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - день голосования на указанных выборах).

Указанные положения определяют периодичность проведения выборов в органы местного самоуправления с учетом того, что в России установлен единый день голосования.

Срок полномочий органов местного самоуправления согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона N 67-ФЗ, частям 2 и 4 статьи 40, пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) устанавливается уставом муниципального образования. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления (часть 3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ).

Обращаем также Ваше внимание на позицию Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу определения момента окончания полномочий представительного органа муниципального образования (Определение от 2 июля 2009 года N 1006-О-О): "Из этих законоположений в системном единстве с частью 3 статьи 40 данного Федерального закона, согласно которой полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва, следует, что полномочия представительного органа муниципального образования начинаются со дня его первого заседания, а до этого сохраняет свои полномочия предыдущий состав депутатов данного органа".

На основании изложенного полагаем, что никакой неопределенности и несогласованности указанных выше норм нет.

Дополнительно сообщаем Вам о том, с какой даты фактически считать депутата представительного органа муниципального образования прекратившим свои полномочия досрочно.

В соответствии с частью 10 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ одним из оснований досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального образования является "отставка по собственному желанию".

Следует отметить, что сама процедура сложения депутатом своих полномочий Федеральным законом N 131-ФЗ не установлена. Ее целесообразно закрепить в уставе муниципального образования. С нашей точки зрения, эта процедура должна проводиться следующим образом. Депутат, решивший уйти в отставку по собственному желанию, направляет соответствующее заявление в представительный орган. С момента подачи заявления полномочия депутата прекращаются, и он вправе осуществлять деятельность, несовместимую со статусом депутата представительного органа муниципального образования (например, заниматься предпринимательской деятельностью, замещать должности муниципальной службы и т.д.).

То, что полномочия депутата прекращаются с подачей им соответствующего заявления, подтверждается и анализом положений Федерального закона N 67-ФЗ (например, пункт 6 статьи 70). В такой ситуации отзыв заявления о сложении депутатом заявления представляется невозможным.

Рассматривая заявление депутата об отставке по собственному желанию, представительный орган муниципального образования не вправе отказать в удовлетворении такого заявления, поскольку в этой ситуации представительный орган связан волей, однозначно выраженной в заявлении. В связи с этим правомерно говорить о том, что решение представительного органа лишь процедурно оформляет волеизъявление депутата. Кстати, именно такой точки зрения придерживается и Верховный Суд Российской Федерации (см., например, определение от 01 августа 2012 года по делу N 56-АПГ12-6).

Однако есть случаи, когда решение представительного органа имеет самостоятельное содержание. Федеральным законом N 131-ФЗ предусмотрены, например, такие основания досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального образования, как выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным и т.д. В этих случаях полномочия депутата будут прекращены с момента принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования.

Следует отметить, что решение представительного органа важно главным образом с точки зрения избирательного законодательства, поскольку с принятием подобного решения образуется вакантный депутатский мандат и возникает право на назначение дополнительных выборов. Именно поэтому Федеральным законом от 25 июля 2011 года N 263-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка досрочного прекращения полномочий депутата и замещения вакантных депутатских мандатов" статья 40 Федерального закона N 131-ФЗ была дополнена новой частью 11, определяющей срок принятия решения представительным органом муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата этого органа.

Комитет Государственной Думы

по федеративному устройству

и вопросам местного самоуправления

1 июля 2016 г.