Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике по проекту федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 10 октября 2018 г. N 3.25-5/85) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по энергетике
по проекту федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"
(утв. Решением Комитета Государственной Думы по энергетике от 10 октября 2018 г. N 3.25-5/85)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по энергетике (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (далее - законопроект, законопроект N 556362-7), внесенный Правительством Российской Федерации, и в части вопросов ведения Комитета отмечает следующее.

Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (далее - Законопроект) подготовлен в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) и Правилами составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 года N 326.

Положения законопроекта соответствуют положениям договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Основные параметры федерального бюджета

Законопроект сформирован на основе "базового" варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, который предполагает учет фактора продления антироссийской санкционной политики и ответных экономических мер со стороны России на протяжении всего прогнозного периода, а также отсутствие иных геополитических потрясений и экономических шоков.

Прогноз основан на предположении о замедлении мирового экономического роста (с 3,7% в 2017 году до 3,2% к 2024 году) вследствие окончания циклической фазы восстановительного роста и нарастающих структурных ограничений в развитых странах (старение населения, медленный рост производительности труда); замедления темпов роста в развивающихся странах, под влиянием накопленных структурных дисбалансов (высокая долговая нагрузка корпоративного сектора, избыточные инвестиции в инфраструктуру в предшествующие годы в Китае); ужесточения глобальных финансовых условий и усиления глобального протекционизма (нарушение сложившихся "цепочек добавленной стоимости", снижение производительности труда из-за барьеров для распространения новых технологий, замедление глобального инвестиционного спроса).

В основу прогноза заложена предпосылка о плавном снижении цен на нефть под давлением быстрого роста добычи нефти в США (в совокупности с ликвидацией инфраструктурных ограничений для ее транспортировки); постепенного увеличения объемов добычи нефти странами ОПЕК+ и Россией в результате изменения параметров соглашения об ограничении добычи (июнь 2018); сдержанного спроса на сырьевые товары на фоне замедления темпов роста мировой экономики. В то же время кратковременные всплески роста цен, связанные с перебоями поставок нефти в ряде крупных стран - нефтепроизводителей (в первую очередь в Венесуэле), будут обусловливать нестабильность рынка энергоносителей.

В 2018-2021 годах прогнозируется снижение общего объема расходов федерального бюджета с 17,2% ВВП в 2018 году до 16,9% ВВП к 2021 году. При этом объем условно утвержденных расходов составит 474,9 млрд рублей (2,5% к общему объему расходов) в 2020 году и 1 001,3 млрд рублей (5% к общему объему расходов) в 2021 году.

Снижение доли общего объема расходов федерального бюджета к объему ВВП обусловлено более высокими темпами роста ВВП по отношению к темпам роста номинального объема расходов и более умеренным ростом доходов по отношению к ВВП.

В 2018-2021 годах прогнозируется рост доходов федерального бюджета в номинальном выражении с 18 747,5 млрд рублей в 2018 году до 19 969,3 млрд рублей в 2019 году (+6,5% к 2018 году), 20 218,6 млрд рублей в 2020 году (+1,2% к 2019 году) и 20 978,0 млрд рублей в 2021 году (+3,8% к 2020 году). По отношению к ВВП доходы будут постепенно сокращаться с 18,5% ВВП в 2018 году и 18,9% ВВП в 2019 году до 18,3% ВВП в 2020 году и 17,7% ВВП в 2021 году.

Указанная динамика обусловлена снижением нефтегазовых доходов как в номинальном выражении, так и по отношению к ВВП: с 8,6% ВВП в 2018 году до 6,8% ВВП к 2021 году. Это приведет к снижению доли нефтегазовых доходов в общих поступлениях доходов федерального бюджета с 46,5% в 2018 году до 38,2% в 2021 году.

С учетом планируемого превышения доходов федерального бюджета над расходами в соответствии со статьей 199 Бюджетного кодекса законопроектом предусмотрен профицит федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

Прогнозируется сохранение обменного курса рубля на уровнях, несколько более слабых, чем фундаментально обусловленные в 4 квартале 2018 года - 1 квартале 2019 года. Ожидается, что курс рубля к доллару США вернется к уровням 63,6-63,8 рубля за доллар во второй половине 2019 году и в дальнейшем продолжит ослабляться темпом, близким к инфляционному дифференциалу между Россией и странами - торговыми партнерами.

Основные характеристики федерального бюджета в 2018-2021 гг. приведены в таблице 1.

Таблица 1

млрд рублей

Показатель	2018	2019	2020	2021
ДОХОДЫ	18 745	19 969	20 218	20 978
%% ВВП	18,5	18,9	18,3	17,7
Нефтегазовые доходы	8 714	8 298	7 936	8 018
%% ВВП	8,63	7,8	7,2	6,8
в % от общего объема	39,4	35,9	33,7	33,4
в т.ч. базовые нефтегазовые доходы	4 699	4 929	5 159	5 386
Ненефтегазовые доходы	10 033	11 671	12 283	12959
%% ВВП	9,9	11,0	11,1	10,9
в % от общего объема	60,6	64,1	66,3	66,6
РАСХОДЫ	17 424	18 037	18 994	20 026
%% ВВП	17,2	17,0	15,2	16,9
Дефицит (-)/Профицит (+)	+1 323,0	+1 932,1	+1 224,4	+ 952,0
БАЛАНС	-2 008	-1 271	-819	-870

Доходы федерального бюджета. При расчете прогнозируемого объема доходов федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов учитывались изменения законодательства Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, вводимые и планируемые к введению в действие с 1 января 2019 года:

Прогнозируемые на 2019 год доходы федерального бюджета превысят уточненную оценку поступлений доходов на 2018 год на 1 221 846,0 млн рублей, превышение прогноза доходов на 2020 год над прогнозом на 2019 год составит 249 272,5 млн рублей, а превышение прогноза на 2021 год над прогнозом на 2020 год - 759 398,3 млн рублей.

Поступление нефтегазовых доходов в федеральный бюджет на 2019 год прогнозируется в объеме 8 298,2 млрд рублей (7,8% к ВВП), из них базовые доходы составят - 4 929,1 млрд рублей.

В 2020 и 2021 годах прогнозируемый объем нефтегазовых доходов составляет 7 936,3 млрд рублей (7,2% к ВВП) и 8 018,2 млрд рублей (6,8% к ВВП) из них базовые доходы соответственно составят - 5 159,3 млрд рублей и 5 386,2 млрд рублей.

Базовые нефтегазовые доходы рассчитаны на основании базовой цены на нефть - 41,6, 42,4 и 43,3 долл. США за баррель в 2019-2021 годах соответственно.

Снижение нефтегазовых доходов по отношению к ВВП в течение прогнозного периода связано с сокращением доли нефтегазового сектора на фоне отстающих темпов роста (снижения по отдельным позициям) физических объемов добычи и экспорта данной продукции, а также ожидаемого возвращения мировых цен энергоносителей на структурно сбалансированный уровень при сохранении стабильного в реальном выражении курса рубля к доллару США.

В прогнозе доходов на 2019-2021 годы также учтено введение налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья и завершение налогового маневра в нефтегазовой отрасли. Доходы в части налога на добычу полезных ископаемых увеличатся за счет повышения ставки налога на нефть и газовый конденсат и отмены части льгот при добыче сверхвязкой и трудно извлекаемой нефти при одновременном снижении экспортной пошлины на углеводородное сырье и нефтепродукты с доведением ее к 2024 году до нулевого уровня. Одновременно налоговым маневром предусмотрено введение возвратного акциза на нефть для нефтепереработки и повышение ставок возвратных акцизов на отдельные нефтепродукты.

Прогнозируемое увеличение ненефтегазовых доходов как в номинальном, так и в реальном выражении связано с ростом поступлений основных внутренних налогов (НДС, налог на прибыль) в основном за счет повышения с 1 января 2019 года ставки НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации с 18% до 20%, продления на 2021 год основной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет, в размере 3%, и дополнительного зачисление в федеральный бюджет 50% налога на прибыль при выполнении соглашения о разделе прибыльной продукции по проекту "Сахалин-2", а также в связи с ожидаемым улучшением экономической динамики и мерами, принимаемыми в части улучшения администрирования и увеличения собираемости.

О совершенствовании системы налогообложения нефтегазового сектора

Нефтегазовые доходы федерального бюджета в настоящий момент формируются за счет налога на добычу полезных ископаемых на нефть, газ горючий природный, газовый конденсат, а также вывозных таможенных пошлин на нефть сырую, газ природный и товары, выработанные из нефти.

Действующий в настоящее время механизм взимания налогов с оборота в нефтяной отрасли привел к необходимости создания системы многочисленных налоговых и таможенных льгот, дальнейшее разрастание которых ставит под сомнение эффективности фискальной системы налогообложения. С другой стороны, существует объективная тенденция ухудшения структуры запасов углеводородов.

При формировании доходной части бюджета (нефтегазовые доходы) учитывались, в том числе Федеральные законы, принятые в 2018 году (действующие и планируемые к введению к введению в действие с 1 января 2019 года):

1. В рамках завершения налогового маневра в нефтегазовой отрасли Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 305-ФЗ "О внесении изменений в статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" с 1 января 2019 года вводится корректирующий коэффициент Ккорр, равномерно понижающий ставку вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в период с 2019 по 2024 годы.

Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 301-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 301-ФЗ) предусматривается равномерное повышение в период с 2019 по 2024 годы ставок налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) при добыче нефти и газового конденсата на величину уменьшения экспортной пошлины на нефть.

Федеральным законом N 301-ФЗ с 1 января 2019 года поэтапно до 2024 года вводится акциз на нефтяное сырье, принадлежащее налогоплательщику на праве собственности и направленное налогоплательщиком на переработку. Законом предусмотрен вычет по указанному акцизу с коэффициентом 2, увеличенный на демпфирующую компоненту (Кдемп), которая компенсирует затраты на поставку нефтепродуктов на внутренний рынок для нефтяных компаний в целях обеспечения рентабельности поставок и недопущения повышения цен на нефтепродукты.

В связи с изменениями параметров налогообложения нефтегазового сектора в рамках маневра скорректирован ряд акцизов. С 1 января 2019 года к подакцизным товарам отнесено темное судовое топливо. Ставка акциза на темное судовое топливо установлена на период 2019-2021 годы в размере 0 рублей за 1 тонну, с 2022 года - 1 000 рублей за 1 тонну. При этом предусматривается возможность применения налогового вычета с повышающим коэффициентом к начислениям. Акциз на темное судовое топливо, производимое на территории Российской Федерации, (с учетом применяемых к нему вычетов) подлежит зачислению (возврату) в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов.

Также внесены изменения в части установления порядка расчета ставок акцизов для прямогонного бензина, бензола, параксилола, ортоксилола с учетом корректирующего коэффициента.

2. Введение налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (далее - НДЦ).

Федеральным законом от 19 июля 2018 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 199-ФЗ) с 1 января 2019 года вводится НДД. Закон устанавливает ряд особенностей расчета, исчисления и уплаты налога в отношении добычи углеводородного сырья в зависимости от месторасположения и рентабельности месторождений углеводородного сырья.

В то же время Федеральным законом N 199-ФЗ устанавливается специальный порядок определения и расчета НДПИ применительно к углеводородному сырью, добытому на участках недр, на которых уплачивается НДД.

Федеральным законом от 19 июля 2018 года N 201-ФЗ "О внесении изменений в статьи 3.1 и 35 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" с 1 января 2019 года нефть сырая, добытая на отдельных месторождениях, на которых применяется НДД (в зависимости от продолжительности применения НДД на месторождении), вывозимая из Российской Федерации, освобождается от уплаты вывозной таможенной пошлины.

3. Федеральным законом от 03.08.2018 N 301-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" в 2021 году предусмотрено увеличение ставки НДПИ при добыче нефти на 428 рублей за тонну.

4. В части акцизов на подакцизную продукцию при расчете прогнозируемого объема доходов учтены изменения налогового законодательства, предусмотренные Федеральным законом от 03.08.2018 N 301-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" (индексация специфических ставок акцизов на отдельные подакцизные товары в 2021 году), а также планируемые изменения бюджетного законодательства.

В части нефтепродуктов предусмотрены:

изменение нормативов распределения акцизов на нефтепродукты исходя из необходимости поэтапного доведения к 2024 году доли бюджетов субъектов Российской Федерации до 100% и соответствующего снижения доли зачисления в федеральный бюджет. Начиная с 1 января 2020 года норматив отчисления акцизов на нефтепродукты в федеральный бюджет будет снижаться и составит в 2020 году 33,4%, в 2021 году - 25,1 процента;

установление с 1 января 2021 года ставки акциза на автомобильный бензин, не соответствующий классу 5, в размере 13 624 рубля за 1 тонну; на автомобильный бензин класса 5 в размере 13 262 рублей за 1 тонну; на дизельное топливо - 9 188 рублей за 1 тонну; на моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей - 5 841 рублей за 1 тонну;

установление ставки акциза на средние дистилляты с 1 января 2021 года в размере 9 916 рубля за 1 тонну.

Расходы федерального бюджета

Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов осуществлялось в соответствии с Правилами составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 года N 326, предусматривающими обособление планируемых бюджетных ассигнований на исполнение действующих (предельные базовые бюджетные ассигнования) и принимаемых (дополнительные бюджетные ассигнования).

Решением Совета Государственной Думы (Протокол N 71 заседания Совета Государственной Думы от 29 сентября 2017 года) Комитет Государственной Думы по энергетике определен ответственным за рассмотрение Государственной программы Российской Федерации N 22 "Развитие атомного энергопромышленного комплекса" (совместно с Комитетом Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству - соисполнителем) и Государственной программы Российской Федерации N 30 "Энергоэффективность и развитие энергетики", включенных в перечень государственных программ, рассматриваемых в рамках настоящего законопроекта.

Государственная программа "Развитие атомного энергопромышленного комплекса"

Расходы федерального бюджета в 2018-2021 годах на реализацию государственной программы "Развитие атомного энергопромышленного комплекса" представлены в таблице 2.

Таблица 2

млн рублей

Наименование	2018 год*	2019 год			2020 год			2021 год
		Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2020 год, %
1	2	3	4	5 = 4 / 3 * 100	6	7	8 = 7 / 6 * 100	9	10 = 9 / 7 * 100
Всего	63 159,7	66 185,8	70 696,8	106,8	66 938,2	77 753,1	116,2	79 001,9	101,6
в том числе:
Подпрограмма "Расширение мощностей электрогенерации атомных электростанций"	13 605,8	17 428,1	13 125,0	75,3	17 755,6	14 021,3	79,0	16 410,8	117,0
Подпрограмма "Обеспечение безопасного обращения с радиоактивными отходами"	2772,7	2 357,7	2 357,7	100,0	3 538,1	3 538,1	100,0	12 553,7	354,8
Подпрограмма "Обеспечение инновационного развития гражданского сектора атомной отрасли и расширение сферы использования ядерных технологии"	8 335,7	9 545,7	9 401,9	98,5	10 583,6	10 605,8	100,2	11 670,0	110,0
Подпрограмма "Обеспечение исполнения Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" государственных заданий и функций в области государственного управления использованием атомной энергии"	147,0	147,0	105,0	71,4	147,0	105,0	71,4	105,0	100,0
Подпрограмма "Обеспечение производственных, технологических и социально-экономических процессов устойчивого развития ядерного оружейного комплекса Российской Федерации и стратегического присутствия России в Арктической зоне"	17 315,6	17 131,3	26 131,3	152,5	9 097,0	23 666,0	260,2	18 356,0	77,6
Федеральная целевая программа "Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010 2015 годов и на перспективу до 2020 года"	4 393,6	2 757,8	2 757,8	100,0	5 910,6	5 910,6	100,0	0,0	0,0
Федеральная целевая программе "Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016-2020 годы и на период до 2030 года"	16 589,4	16 818,1	16 818,1	100,0	19 906,3	19 906,3	100,0	19 906,3	100,0

______________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2018 г.

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию государственной программы "Развитие атомного энергопромышленного комплекса", в 2019 году составят 70 696,8 млн рублей, в 2020 году - 77 753,1 млн рублей, в 2021 году - 79 001,9 млн рублей.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в 2019 году увеличены на 4 511,0 млн рублей, в 2020 году - на 10 814,9 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, увеличены на 1 248,8 млн рублей.

Изменения параметров ресурсного обеспечения в разрезе структурных элементов государственной программы "Развитие атомного энергопромышленного комплекса" представлены в таблице 3.

Таблица 3

млн рублей

Структурный элемент	(2019 Законопроект-2019 Закон N °362-Ф3)	(2020 Законопроект-2020 Закон N 362-ФЗ)	(2021 Законопроект-2020 Законопроект)
1	2	3	4
Всего	4 511,0	10 814,9	1 248,8
в том числе:
Подпрограмма "Расширение мощностей электрогенерации атомных электростанций"	-4 303,1	-3 734,3	2 389,5
Основное мероприятие "Завершение строительства энергоблоков высокой степени готовности и строительство новых энергоблоков"	-4 303,1	-3 734,3	2 389,5
Подпрограмма "Обеспечение безопасного обращения с радиоактивными отходами"	0,0	0,0	9 015,7
Основное мероприятие "Поддержание остановленных ядерных и радиационно-опасных объектов ядерного наследия в безопасном состоянии"	0,0	0,0	1 894,7
Основное мероприятие "Промышленная утилизация атомных подводных лодок, надводных кораблей с ядерной энергетической установкой, судов атомного технологического обслуживания и реабилитация радиационно-опасных объектов"	0,0	0,0	7 121,0
Подпрограмма "Обеспечение инновационного развития гражданского сектора атомной отрасли и расширение сферы использования ядерных технологий"	-143,9	22,2	1 064,2
Основное мероприятие "Участие в проекте создания Международного термоядерного экспериментального реактора ИТЭР"	-133,8	52,7	1 060,8
Иные основные мероприятия	-10,1	-30,5	3,5
Подпрограмма "Обеспечение производственных, технологических и социально-экономических процессов устойчивого развития ядерного оружейного комплекса Российской Федерации и стратегического присутствия России в Арктической зоне"	9 000,0	14 569,0	-5 310,0
Основное мероприятие "Строительство атомных ледоколов"	0,0	0,0	-4 497,0
Федеральный проект "Северный морской путь"	9 000,0	14 569,0	-813,0
Федеральная целевая программа "Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010-2015 годов и на перспективу до 2020 года"	0,0	0,0	-5 910,6
Иные подпрограммы	-42,0	-42,0	0,0

Изменение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Расширение мощностей электрогенерации атомных электростанций" обусловлено перераспределением бюджетных ассигнований с основного мероприятия "Завершение строительства энергоблоков высокой степени готовности и строительство новых энергоблоков" на мероприятия по строительству энергоисточника в г. Билибино, реализуемые в рамках государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации".

Увеличение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Обеспечение безопасного обращения с радиоактивными отходами" обусловлено:

по основному мероприятию "Поддержание остановленных ядерных и радиационно-опасных объектов ядерного наследия в безопасном состоянии" - необходимостью продолжения реализации после 2020 года комплекса мероприятий по поддержанию в безопасном состоянии остановленных ядерно и радиационно опасных объектов;

по основному мероприятию "Промышленная утилизация атомных подводных лодок, надводных кораблей с ядерной энергетической установкой, судов атомного технологического обслуживания и реабилитация радиационно-опасных объектов" - необходимостью продолжения реализации после 2020 года комплекса работ по утилизации атомных подводных лодок, надводных кораблей с ядерной энергетической установкой, судов атомного технологического обслуживания и реабилитации радиационно-опасных объектов.

Изменение параметров финансового обеспечения по основному мероприятию "Участие в проекте создания Международного термоядерного экспериментального реактора ИТЭР" подпрограммы "Обеспечение инновационного развития гражданского сектора атомной отрасли и расширение сферы использования ядерных технологий" обусловлено выделением дополнительных бюджетных ассигнований в 2020 году по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в объеме 52,7 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, в объеме 1 060,8 млн рублей в целях выполнения международных обязательств Российской Федерации по внесению денежного взноса в международную организацию ИТЭР в связи с увеличением бюджета организации и соответствующего изменения размера взноса Российской Федерации.

Изменение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Обеспечение производственных, технологических и социально-экономических процессов устойчивого развития ядерного оружейного комплекса Российской Федерации и стратегического присутствия России в Арктической зоне" в 2019-2020 годах обусловлено:

началом реализации отдельных мероприятий федерального проекта "Северный морской путь", предусматривающих строительство третьего и четвертого серийных универсальных атомных ледоколов - в 2019-2020 годах бюджетные ассигнования предусмотрены в объеме 9 000,0 млн рублей и 14 569,0 млн рублей соответственно;

по основному мероприятию "Строительство атомных ледоколов" - приведением ресурсного обеспечения строительства первого и второго серийных универсальных атомных ледоколов в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 года N 715 (в редакции от 28 августа 2017 года N 1027) "Об осуществлении бюджетных инвестиций в строительство двух серийных универсальных атомных ледоколов".

Изменение параметров финансового обеспечения федеральной целевой программы "Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010-2015 годов и на перспективу до 2020 года" в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, на 5 910,6 млн рублей обусловлено завершением указанной программы.

Государственная программа "Развитие энергетики"

Расходы федерального бюджета в 2018-2021 годах на реализацию государственной программы "Развитие энергетики" представлены в таблице 4.

Таблица 4

млн рублей

Наименование	2018 год*	2019 год			2020 год			2021 год
		Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2020 год, %
1	2	3	4	5 = 4 / 3 * 100	б	7	8 = 7 / 6 * 100	9	10 = 9 / 7 * 100
Всего	12 616,1	13 406,9	15 957,3	119,0	15 155,0	16 638,7	109,8	8 324,4	50,0
в том числе:
Подпрограмма "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности"	65,1	66,0	0,0	0,0	67,8	0,0	0,0	0,0	-
Подпрограмма "Развитие и модернизация электроэнергетики"	6 759,8	7 825,1	8 825,1	112,8	9 523,6	9 523,6	100,0	1 218,1	12,8
Подпрограмма "Реструктуризация и развитие угольной и торфяной промышленности"	2 974,1	2 966,9	4 527,4	152,6	2 973,0	4 469,8	150,3	4 417,8	98,8
Подпрограмма "Развитие использования возобновляемых источников энергии"	13,4	13,4	0,0	0,0	13,4	0,0	0,0	0,0	-
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие энергетики"	2 803,8	2 535,6	2 604,8	102,7	2 577,3	2 645,3	102,6	2 688,5	101,6

______________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2018 г.

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию государственной программы "Развитие энергетики", в 2019 году составят 15 957,3 млн рублей, в 2020 году - 16 638,7 млн рублей, в 2021 году - 8 324,4 млн рублей.

Предусмотренные в Законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в 2019 году увеличены на 2 550,4 млн рублей, в 2020 году - на 1 483,7 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, уменьшены на 8 314,2 млн рублей.

В рамках государственной программы финансовое обеспечение из средств федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов предусмотрено на 4 основных мероприятий.

Изменения параметров ресурсного обеспечения в разрезе структурных элементов государственной программы "Развитие энергетики" представлены в таблице 5.

Таблица 5

млн рублей

Структурный элемент	(2019 Законопроект-2019 Закон N 362-Ф3)	(2020 Законопроект-2020 Закон N 362-ФЗ)	(2021 Законопроект-2020 Законопроект)
1	2	3	4
Всего	2 550,4	1 483,7	-8 314,2
в том числе:
Подпрограмма "Развитее и модернизация электроэнергетика"	1 000,0	0,0	-8 305,4
Основное мероприятие "Модернизация и новое строительство электросетевых объектов"	1 000,0	0,0	-6 000,0
Основное мероприятие "Возмещение территориальным сетевым организациям недополученных доходов, вызванных установлением экономически необоснованных тарифных решений"	0,0	0,0	-2 305,4
Подпрограмма "Реструктуризация и развитие угольной и торфяной промышленности"	1 560,5	1 496,8	-52,0
Основное мероприятие "Реструктуризация угольной промышленности"	1 560,5	1 496,8	-52,0
Подпрограмма "Развитие использования возобновляемых источников энергии"	-13,4	-13,4	0,0
Основное мероприятие "Государственная поддержка технологического присоединения генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии"	-13,4	-13,4	0,0
Иные подпрограммы	3,2	0,2	43,2

Изменение параметров финансового обеспечения государственной программы по отношению к действующей редакции обусловлено следующими причинами.

Подпрограмма "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности", входившая в состав государственной программы "Энергоэффективность и развитие энергетики", с 2019 года входит в структуру государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика".

Изменение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Развитие и модернизация электроэнергетики" обусловлено:

по основному мероприятию "Возмещение территориальным сетевым организациям недополученных доходов, вызванных установлением экономически необоснованных тарифных решений" - уменьшением бюджетных ассигнований в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, на 2 305,4 млн рублей в связи с уточнением перспективного баланса электрической энергии и мощности в Республике Крым и г. Севастополе;

по основному мероприятию "Модернизация и новое строительство электросетевых объектов" - увеличением бюджетных ассигнований в 2019 году по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, на 1 000,0 млн рублей в связи с переносом срока начала строительства с 2018 года на 2019 год, и уменьшением в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, на 6 000,0 млн рублей в связи с завершением основных строительно-монтажных работ и постановкой объекта под напряжение в 2020 году.

В рамках подпрограммы "Развитие нефтяной отрасли" и подпрограммы "Развитие газовой отрасли" на 2019-2020 годы не предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию основных мероприятий.

В подпрограмме "Реструктуризация и развитие угольной и торфяной промышленности" на 2019-2021 годы предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 13,415 млн рублей (в 2019 году - 4 527,4 млн рублей, в 2020 году - 4 469,8 млн рублей, в 2021 году - 4 417,8 млн рублей).

Увеличение параметров финансового обеспечения предусмотрено по основному мероприятию "Реструктуризация угольной промышленности" и обусловлено увеличением объемов бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в 2019 году на 1 560,5 млн рублей, в 2020 году на 1 496,8 млн рублей в связи с увеличением выплат, связанных с переселением граждан из ветхого жилья, ставшего непригодным для жизни в результате ведения горных работ, и завершением выплат дополнительных (негосударственных) пенсий до 2021 года.

Сокращение параметров финансового обеспечения по основному мероприятию "Государственная поддержка технологического присоединения генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии" подпрограммы "Развитие использования возобновляемых источников энергии" обусловлено уменьшением бюджетных ассигнований в 2019 и 2020 годах на 13,4 млн рублей ежегодно в связи с отсутствием потребности в указанных средствах федерального бюджета на реализацию данных мероприятий и приоритизации основных мероприятий государственной программы "Развитие энергетики".

Анализируя законопроект и учитывая актуальные вопросы развития топливно-энергетического комплекса, Комитет обратил внимание на следующее.

1. В связи с пессимистическим прогнозом цены на энергоносители на мировом рынке и планируемым заниженным уровнем цен на нефть в 2019 году и последующий период 2020-2021 гг., который вновь устанавливается на уровне 41,6 (2019 год), 42,4 (2020 год) и 43,3 (2021 год) долларов США за баррель в 2019-2021 годах соответственно, выводы о планируемых доходах нефтегазового сектора существенно занижены.

2. Продолжающийся рост налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль особенно ощутимо может сказаться на деятельности ПАО "ГАЗПРОМ" в условиях низкой динамики роста цен на газ на внешнем рынке и стабилизации цен на внутреннем оптовом рынке, что может отрицательно отразиться на инвестиционной деятельности компании и привести к росту её долговой нагрузки.

3. Комитет вновь поднимает социальный вопрос, который касается многих шахтерских семей. Согласно действующей редакции Федерального закона от 20 июня 1996 года N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" шахтеры-пенсионеры, проработавшие десять и более лет в организациях угольной промышленности с государственным участием и вышедшие на пенсию после изменения организационно-правовой формы организаций, в том числе в результате их приватизации, в настоящее время лишены права на получение бесплатного пайкового угля.

Указанная мера социальной поддержки была им доступна до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (с 1 января 2005г.). Причина случившегося нашла отражение в Программе развития угольной промышленности России на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2014 г. N 1099-р, где отмечается, что к отраслевым проблемам, носящих системный характер, отнесен затянувшийся процесс реструктуризации угольной промышленности в связи с недостаточностью выделенных средств из федерального бюджета и со значительным объемом дополнительной социальной нагрузки, отсутствующей в других отраслях экономики, прежде всего это касается предоставления бесплатного пайкового угля и социальных доплат к пенсиям.

В адрес депутатов Государственной Думы поступают многочисленные обращения из угольных регионов страны, в которых прямо указывается на социальную несправедливость по отношению к вышеуказанной многочисленной группе бывших работников организаций угольной промышленности. Социальная напряженность усугубляется тем, что бывшие работники: пенсионеры, семьи работников разрезов угольной промышленности, погибших (умерших) при исполнении ими своих трудовых обязанностей или вследствие профзаболевания, вдовы (вдовцы), инвалиды труда, инвалиды по общему заболеванию - относятся к наименее защищенным категориям гражданам. Затраты на приобретение угля для отопления жилищ указанных лиц составляют весомую часть семейного бюджета.

Комитет считает, что для восстановления права на получение бесплатного пайкового угля бывшим работникам организаций угольной промышленности, имеющим стаж работы десять и более лет в организациях с государственным участием и достигшим пенсионного возраста в соответствии с законодательством Российской Федерации после ликвидации организаций или после продажи пакета акций организаций, находящегося в федеральной собственности, а также некоторым льготным категориям лиц, настоятельно требуется дополнительное финансирование из средств федерального бюджета, предусматриваемых на финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности на период с 2019 года по 2021 год в объеме 758,2 млн рублей, в том числе на 2019 год - 268,7 млн рублей.

В настоящее время депутатами Государственной Думы - членами Комитета подготовлен проект федерального закона, направленный на реализацию вышеуказанных мер социальной поддержки пенсионеров-шахтеров.

4. В части распределения иных межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков бюджетам субъектов Российской Федерации на 2019 год, законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков до 1 933 млн рублей. Комитет поддерживает и положительно оценивает это решение.

Вместе с тем, переселение из ветхого жилищного фонда, ставшего в результате ведения горных работ на ликвидируемых угольных (сланцевых) шахтах непригодным для проживания по критериям безопасности, является одной из самых острых проблем шахтерских моногородов и выделяемых средств для решения этой проблемы в полном объеме недостаточно.

Так, например, только для решения этой социально значимой проблемы в моногородах Прокопьевск, Киселевск и Анжеро-Судженск Кемеровской области необходимо выделять в течение 7-8 лет дополнительно к предусмотренным федеральным бюджетом средствам на реализацию мероприятий по реструктуризации угольной промышленности не менее 1 000 млн рублей ежегодно.

5. Комитет обращает внимание, что Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года, являющимся приложением к Проекту федерального бюджета (далее - Прогноз социально-экономического развития), предусмотрено, что размер индексации совокупного платежа граждан за коммунальные услуги с июля 2019 года не должен превышать 2,4%,

При этом уровень инфляции, установленный Прогнозом социально-экономического развития на 2019 год, составляет 104,6%, прогнозный рост цен на уголь - на 4,3%, прогнозный рост цен на услуги по перевозке топлива - на 4,5%, рост цен на электрическую энергию - 3,3%.

При таких обстоятельствах предполагаемые темпы роста совокупного платежа граждан за коммунальные услуги на 2,4% не соответствуют предполагаемому увеличению затрат теплоснабжающих организаций, которые в соответствии с законодательством подлежат учету при формировании тарифов на тепловую энергию.

Указанная проблема может привести к несбалансированности доходов/расходов теплоснабжающих организаций, росту задолженности теплоснабжающих организаций за поставленные энергоресурсы, снижению инвестиционной привлекательности отрасли ЖКХ и, самое главное, сказаться на надёжности тепло- и водоснабжения потребителей.

В связи с этим представляется необходимым устранить данное противоречие путем корректировки в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года индекса изменения совокупного платежа граждан за коммунальные услуги с 1 июля 2019 года на уровне не более, чем 4,6% (прогнозируемый уровень инфляции), с сохранением условия о расчете тарифов для населения с 1 января 2019 года исходя из ставки НДС в 20%, либо включением в проект федерального бюджета Российской Федерации на 2019 год межбюджетных трансфертов региональным бюджетам для целей возмещения теплоснабжающим организациям недополученных доходов, вызванных установлением тарифов ниже экономически обоснованных, либо для целей возмещения увеличенных расходов региональных бюджетов на предоставление субсидий по оплате жилищно-коммунальных услуг населению.

Упомянутое противоречие в Прогнозе социально-экономического развития может повлечь необходимость выделения из федерального бюджета межбюджетных трансфертов региональным бюджетам в целях возмещения региональными бюджетами теплоснабжающим организациям недополученных доходов.

В частности, с 2015 года все тарифы в сфере теплоснабжения устанавливаются на долгосрочный период регулирования (3 или 5 лет).

При этом для действующих тарифов долгосрочными параметрами регулирования предусмотрен индекс роста базового уровня операционных расходов на 2019 год в размере 104%. Применение индекса роста базового уровня операционных расходов в меньшем размере (в т.ч. в связи с недостаточным уровнем роста предельных уровней тарифов на тепловую энергию) приведет к возникновению у регулируемых организаций недополученных доходов, которые согласно части 6.1 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" должны возмещаться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета.

Так как указанные расходы бюджетов субъектов Российской Федерации являются незапланированными, для их компенсации может потребоваться выделение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В то же время, проект федерального бюджета не предусматривает выделение межбюджетных трансфертов региональным бюджетам на данные цели.

6. Комитет обращает внимание, что подпрограмма "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности", входившая ранее в состав государственной программы "Энергоэффективность и развитие энергетики", с 2019 года будет входить в структуру государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика" (ГП 15).

Комитетом неоднократно отмечался крайне низкий уровень бюджетного финансирования подпрограммы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности", в частности, полная отмена предоставления субсидии субъектам Российской Федерации на реализацию проектов и мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (заключения Комитета по проекту федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" и проекту федерального закона N 274618-7 "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов", рекомендации "круглого стола" Комитета Государственной Думы по энергетике на тему "Федеральный закон N 261-ФЗ от 23 ноября 2009 года "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации": практика применения, эффективность принятых решений, пути совершенствования" от 19 декабря 2016г., рекомендации по итогам парламентских слушаний от 16 октября 2017г. на тему "Законодательное обеспечение государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности"; рекомендации "круглого стола" от 14 декабря 2017 на тему "Формирование ТЭБ России и регионов").

Согласно данным Минэкономразвития России, в период 2011-2014 гг. в соответствии с данной подпрограммой бюджетам Российской Федерации выдавалась субсидия на мероприятия в области энергетической эффективности. За этот период было удовлетворено 144 заявки субъектов Российской Федерации, направлено 21,5 млрд рублей субсидий. Эти средства позволили привлечь 119,3 млрд рублей внебюджетного финансирования, т.е. на каждый бюджетный рубль привлечено 5,5 внебюджетного рубля.

Практика оказания государственной поддержки региональных программ по повышению энергетической эффективности за счет средств федерального бюджета демонстрировала эффективность бюджетных расходов в виде привлеченных средств бюджетов субъектов и муниципалитетов, а также внебюджетных источников до 1 к 8-ми.

Низкий уровень выделения бюджетных ассигнований указанной подпрограммы ставит под вопрос достижение запланированных целей и задач, прежде всего речь идет о невозможности достижения заданного уровня снижении энергоемкости валового внутреннего продукта к 2030 году за счет реализации мероприятий Программы относительно уровня 2008 года.

При подготовке проекта решения Президиума Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации в апреле 2017 г. "О законодательном обеспечении государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" Комитетом было рекомендовано Правительству Российской Федерации для достижения запланированных проектом Энергетической стратегии Российской Федерации до 2035 года целей и задач осуществить актуализацию индикаторов государственной программы Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики", а также предусмотреть выделение в 2018-2020 годах необходимых средств из федерального бюджета на реализацию проектов и иных мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Данная рекомендация закреплена в итоговом решении Президиума Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2014 г. N 754 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и признании утратившими силу актов Правительства Российской Федерации" были установлены меры государственной поддержи проектов в области энергоэффективности, которые не могут быть реализованы ввиду отсутствия бюджетных ассигнований.

Принимая во внимание недостаточность средств бюджетов субъектов на проведение мероприятий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности, Комитет считает целесообразным рассмотреть возможность предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в рамках подпрограммы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика".

В связи с этим существует необходимость рекомендовать Правительству Российской Федерации предусмотреть в бюджете на 2019 год и плановый период до 2020 года выделение средств на реализацию вышеуказанных мер государственной поддержки, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2014 г. N 754.

Комитет отмечает, что концептуально проект федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" в части вопросов ведения Комитета соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Комитет в целом поддерживает предлагаемое финансирование рассматриваемых государственных программ в рамках указанного законопроекта.

С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по энергетике рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

П.Н. Завальный