Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 10 января 2019 г. N 136 по проекту федерального закона N 589491-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (об отнесении объектов культурного наследия к объектам концессионных соглашений и государственно-частного, муниципально-частного партнерства)" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям от 10 января 2019 г. N 136
по проекту федерального закона N 589491-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (об отнесении объектов культурного наследия к объектам концессионных соглашений и государственно-частного, муниципально-частного партнерства)"
- внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Во исполнение решения Совета Государственной Думы от 17 декабря 2018 года (протокол N 163, пункт 124) Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям рассмотрел в пределах своей компетенции проект федерального закона N 589491-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 73-ФЗ), Федеральный закон N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ), Федеральный закон N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (далее - Федеральный закон N 224-ФЗ), направленных на распространение действия законодательства о концессионных соглашениях и законодательства о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве (далее - публично-частном партнерстве) на объекты культурного наследия, находящиеся в неудовлетворительном состоянии. Как следует из пояснительной записки, по мнению разработчиков, принятие проектируемого законодательного акта будет способствовать максимальному вовлечению инвесторов в сферу сохранения и восстановления объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - объекты культурного наследия), позволит привлечь для сохранения культурного наследия Российской Федерации частные инвестиции, что существенно снизит расходы государства в данной сфере.

Комитет поддерживает расширение области применения концессионного законодательства и законодательства о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве на сферу сохранения и восстановления объектов культурного наследия. Вместе с тем, методы, подходы и механизмы реализации этого предложения в области законодательства о публично-частном партнерстве вызывают у Комитета вопросы и требуют дополнительного обсуждения.

Следует согласиться, что несмотря на нахождение объектов культурного наследия под защитой государства, их состояние в последнее время можно охарактеризовать как критическое. Преобладает устойчивая тенденция сокращения числа объектов культурного наследия. По экспертным оценкам, состояние порядка 70 процентов находящихся под государственной охраной объектов культурного наследия признается как неудовлетворительное и для их значительной части необходимо принятие неотложных мер по спасению от полного разрушения. В связи с очевидной невозможностью сохранения таких объектов исключительно за счет средств бюджетов повышенную актуальность приобретает вопрос о привлечении к решению этой задачи частного бизнеса.

Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2015 года N 646 определены критерии отнесения объектов культурного наследия к категории объектов, находящихся в неудовлетворительном состоянии (в деловом обороте зачастую называемыми "руинированными"), прекращение разрушения и сохранение которых является для государства приоритетной задачей.

Согласно Федеральному закону N 73-ФЗ под сохранением объекта культурного наследия понимаются меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ. Как видно из определения перечисленные меры представляют собой комплекс дорогостоящих работ, в связи с чем законодательством РФ установлены преференции, направленные на привлечение частных инвесторов к сохранению объектов культурного наследия.

Так, при передаче в аренду объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии, на срок до 49 лет устанавливается льготная арендная плата. Существенным условием такого договора аренды объекта культурного наследия является обязанность арендатора провести работы по его приведению в соответствии с требованиями охранного обязательства, предусмотренного статьей 47.6 Федерального закона N 73-ФЗ, в срок, не превышающий 7-ми лет со дня передачи объекта в аренду, включая срок подготовки и согласования проектной документации по сохранению объекта культурного наследия, не превышающий 2-х лет со дня передачи его в аренду.

Согласно статьи 14 указанного Федерального закона лица, владеющие на праве аренды находящимся в публичной собственности объектом культурного наследия и вложившие свои средства в работы по его сохранению, имеют право на льготную арендную плату (к примеру, в отношении арендуемых объектов культурного наследия Московской области применяется льготная арендная плата в размере 1 рубль за квадратный метр площади в год). Лица - пользователи объектов культурного наследия федерального значения, владеющие ими на основании договора безвозмездного пользования и производящее за счет собственных средств работы по их сохранению, имеют право на компенсацию произведенных ими затрат, размер которой определяется федеральным законом о федеральном бюджете и входит в федеральную государственную программу сохранения и развития культуры.

Отчуждение объектов культурного наследия в частную собственность допускается через проведение продажи исключительно на конкурсе. При этом статьей 29 Федерального закона N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" начальная цена продажи объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии, устанавливается равной 1 рублю. При этом для таких объектов дополнительно разрабатывается проектная документация по сохранению (восстановлению) объекта культурного наследия (стадия - эскизный проект реставрации), которая включается в состав конкурсной документации, а победителем конкурса признается претендент, предложивший в ходе конкурса наиболее высокую цену за указанное имущество, при условии выполнения им условий конкурса.

Иными словами, в настоящее время в распоряжении государства имеется достаточное количество механизмов для привлечения частных инвесторов к участию в сохранении объектов культурного наследия. В этой связи непонятно, чем обусловлена попытка приспособления использования для этих целей публично-частного партнерства, которое (по сравнению с перечисленными выше методами) является инструментом значительно более сложным, технически трудоёмким и в этой сфере недостаточно апробированным? Причем необходимо отметить, что выбранные разработчиками способы достижения поставленной задачи, а также использованные ими юридико-технические средства могут оказать негативное влияние на качество сложившегося законодательного регулирования публично-частного партнерства.

Следует учитывать, что законодательство о публично-частном партнерстве в большей степени направлено на решение государственных задач в сфере создания социально-ориентированной инфраструктуры, объекты которой после завершения проекта начинают генерировать прибыль, являющуюся источником возврата вложенных инвестором средств и получения прибыли (так называемое, проектное финансирование). Указанная цель (получение прибыли) принципиально не совпадает с задачей сохранения объектов культурного наследия. В этой связи, Комитет полагает, что распространение публично-частного партнерства на сферу сохранения объектов культурного наследия нуждается в более тщательной проработке и обсуждении для выработки специальных процедур и правовых механизмов. Механическое распространение действующей редакции Федерального закона N 224-ФЗ на указанную категорию объектов является некорректным, следствием будет нестыковка положений, неопределенность понятий и не достижение планируемого результата. К примеру, законопроектом не уточняется содержание термина "эксплуатация объекта соглашения", видимо допуская тем самым возможность использования частным партнером объекта культурного наследия исключительно для получения максимальной прибыли. Но самом деле это не так, поскольку согласно Федеральному закону N 73-ФЗ использование объектов культурного наследия допускается через сеть музеев, библиотек, выставок, историко-культурных заповедников, путем развития экскурсий, туризма и других форм пропаганды памятников. Использование объектов культурного наследия в туристско-экскурсионных, экспозиционно-выставочных и других культурно-просветительных целях может производиться только в объеме, обеспечивающем сохранность памятников, их территорий и окружающей их градостроительной или иной природной среды. При этом использование их в хозяйственных и иных целях, возможно при условии, что это не наносит ущерба сохранности объекта и не нарушает его историко-художественной ценности. Очевидна разница в преследуемых партнерами целях, а также наличие очевидного конфликта интересов в деятельности частного партнера. Представляется, что указанные нормы нуждаются в согласовании. В этой связи применительно к объектам культурного наследия законопроект нуждается в описании процедурных вопросов реализации проектов ПЧП, раскрытии их специфики, учете возможных правовых последствий тех или иных действий участников соглашения.

Нуждается в дополнительном обсуждении попытка разграничения в Федеральном законе N 115-ФЗ сфер правоприменения дефиниции "реконструкция", в контекстах градостроительного законодательства и законодательства об охране объектов культурного наследия, поскольку в представленном в законопроекте виде возникает терминологическая путаница и правовая неопределенность в понятиях.

Представляется некорректной и юридически нелогичной используемое в законопроекте определение "работы по сохранению объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии (реставрация, приспособление для современного использования), которые затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности данного объекта культурного наследия". Предложенная формулировка, с одной стороны, сужает принятый состав работ при сохранении объекта культурного наследия при одновременном изменении содержания понятий "реставрация" и "приспособление объекта культурного наследия для современного использования", с другой стороны. Следует напомнить, что согласно статьи 43 Федеральному закону N 73-ФЗ под реставрацией понимается комплекс мероприятий, обеспечивающих сохранение и раскрытие исторического, архитектурно-художественного облика объекта культурного наследия путем освобождения его от наслоений, не имеющих ценности и искажающих облик объекта культурного наследия, восполнение утраченных элементов здания, ансамбля, комплекса на основе научно обоснованных данных. В свою очередь, приспособление объекта культурного наследия для современного использования предполагает проведение комплекса мероприятий, проводимых с целью создания условий для современного использования объекта культурного наследия без нанесения ущерба его историко-художественной ценности и сохранности. Иными словами, оба вида работ, согласно проектируемому определению предусматривающие "затрагивание ... характеристик надежности и безопасности данного объекта", ничего подобного в реалии не предполагают. Парадоксально, но нормы Федерального закона N 73-ФЗ устанавливает, что работы по сохранению объекта культурного наследия, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности данного объекта культурного наследия, могут производиться при условии соблюдения требований упомянутого Федерального закона и Градостроительного кодекса РФ.

В этой связи невозможно однозначно понять, нормы какого законодательства (градостроительного или охранного) будут иметь правовой приоритет в этом случае. Также не определены границы, разделяющие указанные виды работ по группам и по составу, что в случае публично-частного партнерства возлагает на частного партнера дополнительные обязанности по проведению анализа правоприменительной и судебной практики, уточнению мнения надзорного органа, консультаций со строительными специалистами и юристами, что существенно увеличивает его риски и снижает привлекательность подобного рода проектов.

С учётом предложенной разработчиками конструкции определения обязательных элементов соглашения через дополнение упомянутым выше составом работ по сохранению объекта культурного наследия вполне допустимы случаи злоупотребления правом, когда соглашения о публично-частном партнерстве будет заключаться в отношении одного элемента - "приспособления объекта культурного наследия для современного использования". Тогда будет возможным заключать соглашения о публично-частном партнерстве, например, на покраску фасада здания объекта культурного наследия или оборудование его пожарной сигнализацией.

Комитет считает излишним дополнение статьи 1 Федерального закона N 224-ФЗ, определяющей цели указанного закона, уточнением в виде "работ по сохранению находящимися в государственной или муниципальной собственности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ ...", поскольку полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и их осуществление исполнительными органами государственной власти РФ вытекают из Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". В свою очередь, базовым законодательным актом, определяющим вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, является Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 14, 15, 16 которого закреплены такие вопросы местного значения, как сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия для городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. Таким образом, действующая редакция части 1 статьи 1 Федерального закона N 224-ФЗ в полной мере учитывает эту новеллу законопроекта.

В заключение Комитет считает необходимым обратить внимание разработчиков законопроекта на техническую сложность его исполнения на практике в рамках требований, предъявляемых законодательством о публично-частного партнерстве, поскольку распространение публично-частного партнерства на сферу сохранения объектов культурного наследия нуждается в более тщательной проработке и уточнении подходов, выработке специальных процедур и правовых механизмов.

Критичным моментом заключения соглашения о публично-частном партнерстве является определение рыночной стоимости движимого и (или) недвижимого имущества, передаваемого публичным партнером частному партнеру по соглашению, либо рыночной стоимости передаваемых прав на такое имущество (в случае, если соглашением не предусматривается возникновение права собственности частного партнера на такое имущество), размером которых в дальнейшем определяются финансовые показатели проекта, взаимные обязательства сторон указанной стоимости, сроки возврата инвестиций, объемы бюджетного финансирования и, что самое главное, возникновение права собственности частного или публичного партнера на объект соглашения после завершения реализации проекта.

Проблема заключается в том, что каждый отдельный объект культурного наследия уникален, он индивидуален по своему историко-культурному значению, архитектурно-художественной ценности и интерьерному изобразительному облику, градостроительным и ландшафтным параметрам, не имеет близких идентичных аналогов и не является объектом хозяйственно-рыночных отношений, в связи с чем оценить его рыночную стоимость в качестве предмета гражданско-правового договора не представляется возможным.

Комитет считает возможным рекомендовать при подготовке законопроекта ко второму чтению провести качественную переработку проектируемых положений о распространении законодательства о публично-частном партнерстве на объекты культурного наследия в контексте представленных в настоящем заключении замечаний.

С учетом вышеизложенного, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям поддерживает концепцию и рекомендует Государственной Думе одобрить проект федерального закона N 589491-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при его рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Н.П. Николаев